国家治理视域中的边疆与边疆治理

2015-02-13

探索 2015年6期

(云南大学公共管理学院,云南昆明 650091)

自人类社会产生国家以来,边疆与国家一直紧密联系在一起。古往今来,国家的兴衰存亡莫不与边疆这一重要的政治地理空间息息相关。边疆治理是国家治理的应有之义,有效地治理边疆是国家存续和发展的内在需要,因此边疆治理能力是国家基本的治理能力,构成了国家治理能力的基本要素。尤其对中国这样一个疆域辽阔的多民族国家而言,这种能力更是关系到国家维护领土完整、捍卫国家主权、维护和拓展自身国家利益、维护国家统一和民族团结的基本能力。

边疆与边疆治理研究首先须解决的问题之一是究竟应站在何种立场、视角来看待边疆和治理边疆。对此,不同学科背景的学者纷纷提出了各自不同的见解。这些见解,对推动中国的边疆及边疆治理研究发挥了重要作用。然而,长期以来中国的边疆与边疆治理研究存在一个不容忽视的问题:国家及国家治理视域的缺失。这种缺失,在理论上极不利于我国边疆与边疆治理理论的全面构建,在实践上则更不利于当今中国边疆治理能力的提升。在边疆与边疆治理问题上,政治学更加强调国家治理的视域,这一视域注重站在国家的立场来审视边疆,重视边疆在国家发展中的重要作用,适应国家治理的需要而不断提升边疆治理的能力。

1 边疆对国家的重要性

边疆对国家的重要性是不言而喻的。一方面,国家的疆域规模是历史上形成的,底定边疆的过程会推动或迟滞国家构建的历史进程。另一方面,国家能否对边疆实施有效的管控和治理,会影响到国家建设与治理的总体成效。具体来说,这种重要性主要体现在如下四个方面:

第一,疆域规模决定国家体量。国家是一个政治地理空间单位,疆域则是决定国家体量的基本地理因素。当今世界上的大国、强国,几乎无一例外都拥有幅员辽阔的疆域,并能对其边疆实施有力的统摄和有效的治理。而小国、弱国则普遍疆域狭小,或大多都无力统摄和治理边疆。美国之所以能成为当今世界独一无二的超级大国,与美国历史上的西进运动及美国边疆的拓殖和开发都是分不开的[1]1-35。而日本虽在经济总量上位居世界第三,但疆域的狭小在很大程度上限制了其自身的国家体量而难以成为真正意义上的大国。庞大的疆域规模,意味着国家可以在一个更加宏大的场域空间内提取、利用和整合各种重要自然资源和战略资源,并形成涵化、整合不同地域的历史文化积淀和政治制度设计。边疆地区往往还是军事战略防御的前沿,辽阔的疆域能为国家提供宏大的军事战略纵深。当面临军事挑战或战争威胁时,那些拥有辽阔疆域的国家能够在广阔的领域范围中谋划军事布局和实施攻防计划,从而保持军事上的战略优势和战略定力。

第二,边疆得失关乎国家利益。国家利益是一个国家赖以生存和发展的利益总合,边疆在一定意义上也是由国家利益边界而衍生和划分出来的利益空间。就传统的地理边疆即“硬边疆”而言,国家疆域的盈缩或得失都会对国家利益产生直接而深远的影响。在全球化时代,国家利益时常会溢出传统的领土疆界而向外延伸,因而国家间的利益交汇、博弈和碰撞成了当今世界国际关系的常态。全球化时代的边疆,显然已远远超出了传统地理边疆的范畴。不仅如此,随着高边疆、信息边疆、网络边疆、金融边疆、文化边疆及利益边疆等新形态的“软边疆”概念不断出现,边疆同国家利益的结合也越来越紧密。甚至可以说,在全球化时代,不论何种形态的边疆,在根本上都关乎国家的生存发展利益。然而,人类赖以生存发展的地理空间和利益空间都是相对有限的。国家作为人类社会创造的治理形式及基本单位,“国家拥挤”往往会导致国家间展开不同形式的边疆争夺,甚至会不惜为此而诉诸武力,以求扩大自身版图和拓展自身的利益空间。这也是人类历史上边疆经常成为国家间利益争夺“主战场”和战争频发的一大原因。

第三,边疆治理的成效影响国家的存亡兴衰。国家的兴衰存亡与边疆治理的成效密不可分。对任何一个国家而言,能否在经济、政治和文化等方面对边疆实施有力的统合,以及对边疆进行有效的治理,不仅关系到边疆自身的稳定与发展,而且还会对国家产生根本性的影响。从正反两方面看,边疆安稳是国家走向繁荣稳定的基本前提,而边疆的动荡或崩塌都极可能导致国家的衰亡[2]。因此,“从一定意义上说,边疆决定国家的未来”[2]。边疆治理的成效直接影响着国家治理的水平。在边疆治理卓有成效的情况下,边疆就会对国家发展产生积极的推动作用。反之,则会对国家发展造成负面影响[2]。中国的绝大多数边疆地区同时也是少数民族聚居的主要区域。边疆的民族分布多元复杂,时常出现民族问题与边疆问题的交织乃至纠缠。而在一些边疆地区,民族问题更是成了最主要、最棘手和最复杂的边疆问题。因此,边疆对于中国这样一个多民族的国家而言还有另一种不容忽视的重要性,即加强边疆治理对增进民族团结、维护政治稳定与巩固国家统一都起着至关重要的作用。

第四,边疆安全与国家安全紧密相关。边疆不仅仅是国家对外设防的地理屏障,它还是一个蕴含着丰富安全内涵的特殊地域。边疆安全是国家安全在边疆这一特定区域的集中体现,它是国家安全的有机组成部分。“边疆安全问题是与国家兴起俱来的重要问题”[3],它同国家及国家安全相生相伴、紧密相关。没有边疆的安全,就谈不上国家的长治久安。然而,由于受地缘政治、历史、文化等复杂因素的影响,边疆往往是在安全问题上面临挑战最多、安全形势上最为严峻的区域之一。甚至可以说,不论是在政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全,还是在信息安全、生态安全等领域,边疆地区都是极为脆弱和敏感的地区之一。特别是随着非传统安全问题的大量出现,现代民族国家所面临的边疆安全形势普遍变得越来越严峻、安全威胁也变得越来越隐秘,因此如何有效应对边疆地区的安全威胁和安全挑战,就成了谋划和维护总体国家安全的应有之义。

2 边疆治理在国家治理中的重要地位

边疆对于国家的重要性,决定了边疆治理在国家治理中的重要地位。国家要生存和发展,就必须对边疆实施有效的治理,即“国家必须运用政权的力量,动员其他社会力量,运用国家和社会的资源,去解决边疆问题”[4]。

第一,边疆治理是国家治理的基础。这是由领土、疆域、主权和国家利益等要素在国家生存和发展中的基础性地位决定的。因此,国家须通过采取特殊措施和相应的制度安排来治理边疆、底定边疆。治国必先治边,边疆的治乱同国家的治乱兴衰休戚相关。费孝通先生就曾有言,“在两千多年的时间里,有一个重要的历史现象:天下未乱边先乱,天下已定边未定。观边疆治乱兴衰,可知国家统一还是分裂,国力强盛还是贫弱,民族和睦还是纷争”[5]。

第二,边疆治理影响国家治理全局。从边疆治理与国家治理的关系来看,边疆治理是国家治理的重要方面,也是国家治理的应有之义,二者之间是不容割裂的局部与全局的关系。作为国家治理的构成部分,边疆治理往往会影响到国家治理的全局。尤其是对我国这样一个实行单一制国家结构形式的多民族国家来说,这种影响有时甚至是决定性的。从地缘政治的角度看,边疆治理会对国家的地缘政治形势产生直接影响,卓有成效的边疆治理有利于为国家治理营造良好的地缘政治环境,并确保国家的地缘政治安全。而从国家的区域治理来看,边疆治理有利于缩小边疆与内地的区域发展差距,进而在国家治理过程中增强边疆地区的内聚力和向心力。

第三,边疆治理能力本质上是一种重要的国家治理能力。在不同的国家以及同一国家的不同的历史时期,边疆治理的内涵、历史任务等都是不尽相同的。但不论在任何时代,治理好边疆本身就是一种重要的国家治理能力。任何一个国家若要有效地治理边疆,就必须具备相应的边疆治理能力。边疆治理能力,实际上就是指国家综合运用政治、经济、文化、军事、外交及行政管理等治理措施,将边疆区域统合在国家这一政治地理空间之内和在国际政治体系中维护自身利益边界的能力。边疆治理能力在本质上是国家在政治地理空间中对内增强内聚力、对外创造地缘政治优势及维护利益边界的管控能力。在国家治理视域下,边疆治理能力至少包含了边疆治理战略、边疆治理的制度化水平、治边政策的供给及边疆治理措施的创新能力等几个方面。就当今中国而言,边疆治理能力同民族问题治理、区域经济发展、地缘政治安全及利益边疆维护等方面的能力是紧密联系在一起的。

第四,边疆治理能力影响国家治理能力的整体提升。国家治理能力是现代民族国家的核心竞争力之一,是真正决定国家治理水平的关键因素。国家治理能力的高低会受到多重因素的影响或制约。其中,一个国家的边疆治理能力则会在很大程度上影响着国家的治理能力。不论从边疆治理与国家治理的历史经验教训,还是从当今世界主要国家的治理实践来看,低下的边疆治理能力,几乎无一例外都会成为国家治理能力的“短板”,制约国家治理能力的全面提升。在中国王朝国家历史上,开疆拓土后无力对庞大疆域进行有效治理的王朝并不在少数,一些王朝的覆灭就是由于边疆的崩坍而引发的。纵观当今世界的大国、强国,除拥有辽阔的疆域,关键就在于这些国家能对边疆实施有效的治理,从而为国家治理创造良好的内外部环境,为国家治理能力的提升发挥重要的推动作用。

3 国家治理能力现代化与边疆治理问题的凸显

党的十八届三中全会明确提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”[6]。国家治理能力现代化是执政党运用国家权力建设现代国家的内在需要,它进一步表明国家治理能力在国家现代化进程中的重要性。“国家治理体系和治理能力现代化”这一命题的提出,就使得边疆治理问题再一次凸显。

第一,我们须从国家治理的视角重新认识边疆。一个国家如何看待边疆,以及对边疆重要性等方面的认识,将会对边疆的界定和边疆治理的实践发挥着根本性的影响[7]。而如何认识或看待边疆,归根结底是由国家的主流边疆观所决定的。当今中国的边疆治理,不可避免地受到了历史上形成的传统边疆观的深刻影响。尽管在历史上,传统边疆观对中国的边疆治理曾经发挥了重要作用,但随着中国发展步伐的加快和融入世界程度的加深,传统边疆观的局限也日渐显现。正如有学者指出的那样:“对于已经处于国家发展新阶段并日益融入世界的中国来说,传统的边疆观不仅无法为今天的边疆的实践提供积极的引导作用,甚至成为了消极因素和思想桎梏,制约着适应国家发展要求的边疆战略的构建。”[7]在国家治理的总体战略中,集中表现为重内地而轻边疆,重陆疆而轻海疆,对边疆则是重稳定而轻发展[7]。而在国家治理视域下,边疆已不再是传统意义上与中心区域相对的边缘地带,而是关系国家发展全局的重要次区域和国家须重点加以治理的区域。因此,必须探索并确立与国家治理及时代发展相适应的、超越陆地边疆和传统边疆形态的新边疆观。

第二,我们须从国家治理的视角重新审视边疆治理模式。边疆治理模式是国家在边疆治理过程中长期形成的相对稳定的制度化治理方式或经验范式。中国的边疆治理,很大程度上是在“陆疆”语境下来探讨和展开的。中国的边疆治理模式从价值取向来看,可分为族际主义治理模式和区域主义治理模式,前者以处理边疆的族际关系为主,后者则以处理边疆区域性问题为主[8]。族际主义治理模式的一大弊端,就在于“边疆问题常常被纳入到民族问题的框架进行研究和决策”[7],甚至直接将边疆问题等同为民族问题来解决。而从边疆治理的主体来看,则可分为以国家为主体的单一治理模式和以国家为主导的协同治理模式。前者主要以国家为主体力量,并以中央政府的有关边疆政策作为主要的政治和社会动员手段;后者则以国家为主导,更加注重国家在边疆治理中的统筹作用和战略设计,以及边疆治理中的多方协同及力量整合,同时亦鼓励边疆政府在边疆治理中的体制和机制创新。除此之外,有学者还提出了(陆地)边疆治理的软治理和硬治理模式,并主张实现陆地边疆“软治理”与“硬治理”的结合[9]。总体来看,当前中国的边疆治理模式值得我们反思,亟需进行重构和创新,确立以区域主义为取向、多种治理模式相结合的适应国家治理需要的边疆治理模式。

第三,我们须从国家治理的视角来提升边疆治理能力。在我国的边疆治理中,边疆治理能力长期以来并未得到应有的关注。边疆治理的绩效,在很大程度上是由党和国家对边疆的重视程度、中央政府对边疆地区的扶持力度、边疆地区的发展基础以及边疆地区政府自身的治理水平等共同决定的。在长期的边疆治理实践中,边疆治理能力实际上成了党和国家通过开展边疆工作及民族工作来解决边疆民族问题的基本能力,这样的边疆治理能力显然不能适应现代国家治理的需要。在国家治理视域下,提升边疆治理能力是国家治理能力现代化的客观需要。边疆治理能力的提升,不仅应始终维持战略上的优势,还应建立和健全边疆治理的制度及机制,在治边政策上避免出现供给不足或执行偏差。在吸收借鉴古今中外边疆治理成功经验的基础上与时俱进、不断创新,从而在国家治理过程中通过一系列的治理方式、机制和制度等来解决边疆问题,并以此来维护边疆稳定、推动边疆发展和巩固国家统一。

4 积极应对当代中国边疆治理面临的形势和挑战

当代中国的边疆治理,是在全球化背景和现代化浪潮下展开的,在这样的背景下,国家间的边疆争夺变得更加频繁、隐密而激烈,特别是随着国家利益的拓展或外溢,新的边疆形态和边疆理论应运而生(如利益边疆及其理论)。而在现代化浪潮中,中国不仅要顺应现代化的历史趋势并积极推进中国的国家建设和社会转型,而且面临着如何处理好边疆的均衡发展、民族关系等许多问题。这就要求当代中国的边疆治理,不仅要正视置身全球化背景和现代化浪潮所面临的形势,而且还要规避全球化和现代化进程中的风险和陷阱,积极应对全球化和现代化所带来的挑战。

第一,边疆问题的嬗变。边疆问题是在“边疆”这一特定区域产生或存在的与国家的疆界、政治、经济、军事、国防、民族、宗教等问题密切相关的事关国家安全、国家利益、国家发展和国家地缘政治形势的一系列问题。这些问题若长期得不到有效治理,就可能会引发边疆危机。中国边疆问题的产生和演变,是历史和现实双重变奏的结果,客观上需要从国家治理的角度加以重视和治理。然而,在边疆问题上国家意识和国家视域的缺失,向来是我国一些传统边疆问题长期未能有效解决或悬而未决的原因之一,如边疆的民族问题就是其中的典型例子。由于我国的边疆地区多为少数民族的主要聚居地,边疆问题同民族问题多有交集甚至纠缠,因此边疆问题曾被嵌套在民族问题的架构之中来加以治理,甚至一度还直接将其等同为民族问题。国家意识和国家视野的不足或缺失,久而久之极容易导致边疆问题发生嬗变,即边疆问题会因此而被公众曲解、放大为“问题边疆”,从而逐渐成为普通社会大众的主流共识,并进而把边疆视为民族问题频发的根源地或国家发展的累赘,甚至被标签化或“污名化”[10],类似认知偏差无疑会将边疆推离国家治理的正常轨道。

第二,边疆治理理论的迟滞。自秦统一中国起,中国历朝历代对边疆的治理就形成了林林总总的以“中心—边缘”空间观为基础的治边思想,但这些思想却终未能自成一套理论体系。其中,“守中治边”与“守在四夷”就是中国古代大多数封建王朝治边思想的核心[11]。直至民国初期,边疆仍被称为与“本部”相对的“疆部”而大行其道。在民族国家时代,边疆治理的模式及取向相比王朝国家时代都发生了深刻变化。民族国家自身发展的内在要求,客观上需解决边疆在认同等诸多问题上对国家的抗拒与离散。换言之,边疆成为了中国国家疆域不可分割的重要组成部分,国家政权与边疆不再如前是一种政治、军事上的戒备与牵制关系,而转变为政治地理空间上的国家疆域与其次区域之间的关系,国家利益则成了国家与边疆关系的核心。然而,中国民族国家建立后的边疆治理,在理论上是长期滞后于民族国家建设发展需要及国家治理需要的,其中最突出的表现是在理论研究中重治策而轻国家战略,甚至没有摆脱过时的理论束缚来看待新的边疆及其治理理论。类似的认识或态度,表面上看似乎在理论上坚守了政治上的意识形态品质,实则无异于“自缚手脚并错失历史提供的难得机遇”[12],到头来却在理论批判中变相地坐视国家利益受损。事实上,我国边疆治理理论迟滞的后果已开始显现,那就是在边疆治理中那些被赋予了较高期许且国家投入大量人力、物力、财力的政策举措要么收效有限,要么广遭质疑或诟病。这种状况若长期得不到扭转,势必会制约中国的边疆治理战略及治理实践,甚至会制约国家治理能力的提升。

第三,边疆治理的地缘政治环境更加复杂。边疆治理在受到国家地缘政治环境影响的同时,也会对国家的地缘政治环境产生影响。近年来,中国周边的地缘政治环境发生了较大变化,特别是随着美国全球战略重心的东移、中国崛起进程中海外利益的拓展,美国借机通过利用中国与周边部分国家的岛屿或边界争端,试图围堵、遏制中国,进行所谓的“亚洲再平衡”,竭力挤压中国的地缘政治和利益空间。而在国际反恐问题上对中国采取双重标准,在涉藏、涉疆等问题上给予“藏独”“疆独”等分裂势力或明或暗的支持,以及利用并渲染人权问题等抹黑中国,误导国际社会。尤其是在美国的挑唆和拉拢下,一些在地缘战略上对中国至关重要的东南亚国家,与中国的传统友好关系在某种程度上也发生了微妙转向,国家间传统的友好关系正面临着不容忽视的挑战。在地缘政治和利益空间备受挤压的情况下,中国的边疆治理无疑被推向了一个更加严峻的历史关头,这就要求当今中国的边疆治理应更加注重国家的地缘战略,既要避免“后院起火”,又要避免“鞭长莫及”,从而在巩固传统战略优势的基础上实现重点区域的战略突围。

第四,边疆地区的认同问题亟待治理。认同问题是困扰民族国家的共性问题之一。在我国的许多边疆地区,由于民族分布的地域特点,使得这些地区的认同问题较为复杂。其中,边疆地区少数民族的民族认同与国家认同关系中的地位问题,更是成了典型的边疆问题[13]。除此之外,边疆地区少数民族对中国共产党的政党认同,则直接影响到他们对国家和对边疆地方政府的认同。在一些边疆地区,许多少数民族跨国界而居,跨界民族的认同问题比较突出。因此,在中国的边疆治理过程中,就必须妥善处理好不同类型的认同问题,进行认同治理。边疆地区的认同治理,一方面须进行认同建构,另一方面则须进行认同整合。具体来说,就是要以通过认同建构,确立政党认同的核心地位和国家认同的优先地位,形成新的“政党—国家”认同①此处所指的“政党—国家”认同,并不意味着党即国家,更不意味着政党认同即国家认同,而是从中国的政党及政治制度的角度来使用这一概念。当今中国的政党和政治制度,决定了政党认同与国家认同的高度重构,政党认同对国家认同发挥着根本性的影响,一旦政党认同出现问题,将会危及国家认同。。通过认同整合,来整合民族认同与国家认同、民族认同与国族认同(即对中华民族的认同)以及边疆各民族之间的相互认同,从而营造一个有利于维护边疆稳定、民族团结和国家统一的良好局面。

总而言之,看待边疆及边疆治理,既不能仅仅局限于从边疆来看边疆,更不能简单地套用西方流行的治理理论来谈边疆治理。中国的治理,乃是一种在中国共产党领导下运用国家权力进行的治理,在本质上是国家权力的运作。因此不论是边疆及边疆治理理论,还是边疆治理的实践,都必须将其置于国家及国家治理的视域下加以审视。只有这样,边疆治理才能服务于国家治理的现实需要,并与国家治理形成良性互动,国家也才能通过边疆治理这一手段实现对边疆的有效治理与统合。

参考文献:

[1]弗里德里克·杰克逊·特纳.美国边疆论[M].董敏,胡晓凯,译.北京:中国对外翻译出版有限公司,2012.

[2]周平.边疆在国家发展中的意义[J].思想战线,2013(2).

[3]余潇枫.边疆安全研究:架构与思考[N].中国社会科学报,2010-05-18.

[4]周平.我国的边疆与边疆治理[J].政治学研究,2008(2).

[5]费孝通致“兴边富民行动”领导小组的一封信[J].民族团结,2000(3).

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[7]周平.中国边疆观的挑战与创新[J].云南师范大学学报:哲学社会科学版,2014(2).

[8]周平.中国的边疆治理:族际主义还是区域主义?[J].思想战线,2008(3).

[9]方盛举,吕朝辉.中国陆地边疆的软治理与硬治理[J].晋阳学刊,2013(5).

[10]关凯.被污名化的“边疆”:恐怖主义与人的精神世界[J].文化纵横,2014(3).

[11]方铁.古代“守中治边”、“守在四夷”治边思想初探[J].中国边疆史地研究,2006(4).