权力清单之后，责任清单也来了

南方周末记者 钱昊平

“无论你要求减少30%还是70%，部门拿出来的往往是次要的审批事项，即便命令削减的，也会通过备案制、承诺制等形式复辟回去。”

“对几千项权力进行梳理，经常要加班到晚上十一二点。”但最难的不是体力劳动，而是与有关部门的争执。

南方周末记者 钱昊平

南方周末实习生 于晓敏 发自浙江

过去，浙江桐乡市40万城镇职工，在办理养老保险异地转移等手续时，必须出示《养老保险手册》，忘带了要回家取，丢了要先补办。虽有不少职工觉得麻烦，却一直取消不了。

2014年6月，浙江率先公布了全省省、市、县三级行政部门的“权力清单”，取消了一些行政权力，其中就包括桐乡市人社局核发《养老保险手册》的权力，这意味着手册不复存在。今后职工办理有关业务只需出示打印的缴费明细，或出示市民卡也能查询相关信息，方便不少。

为避免有关部门产生“权力清单之外的不管”“职能有交叉的部门相互推诿”等现象，2014年10月，浙江又公布了行政部门的“责任清单”，意在实现“法定职责必须为”，截至2014年年底，浙江所有市县行政部门也公布了责任清单。

“如果把‘权力清单仅仅理解成‘削权‘减权，就不全面。”浙江省编办体改处处长杨兆飞对南方周末记者说。制定权力清单时，浙江省编办成立了7个工作小组，杨兆飞是综合组组长。他说，公布权力清单是要让权力不再“躲猫猫”，今后各部门不能随意在清单之外再设行政权力，限制了新增权力，如要新增权力必须要有法律依据，“法无授权不可为”。

“换个名字 继续存在”

2012年底，浙江省委副书记李强升任省长后，启动了新一轮行政审批制度改革，以解决政府管得过多的问题。

行政审批包括行政许可和非行政许可，行政许可是有法律依据的行政审批事项，非行政许可是于法无据、各部门自行设立的行政审批事项。经过改革，浙江的省级许可事项从706项减少到424项，非行政许可从560项减少到96项（现已全部取消）。

但李强后来接受媒体公开采访时说，意识到了行政审批改革的怪现状，“无论你要求减少30%还是70%，部门拿出来的往往是次要的审批事项，即便命令削减的，也会通过备案制、承诺制等形式复辟回去。”李强在2014年第四期《求是》杂志发表的署名文章称：“选择性放权、形放实不放、名放暗收问题仍然在一定程度上存在。”

这一点，浙江省编办体改处处长杨兆飞在编制权力清单时感触就很深，按照浙江省的划分，行政权力共被划分为10大类，包括行政许可、非行政许可、行政征收、行政确认等。

拿行政确认来说，这是对有关法律事实进行甄别，明确被确认者具有某种法律地位的行为，比如通过身份证确认公民身份，通过记者证确认记者身份。但有关部门对类似高科技园的认定也被当成行政确认，杨兆飞认为一旦被确认为高科技园，就会涉及土地、税收等优惠，实际是行政许可，至少也是非行政许可。但最终还是被调整成行政确认，虽然不是行政审批，有关部门的审批权事实上并没有减小。

“取消一个做法后、换个名字继续存在的有很多。”浙江省质监局法规处调研员徐易北告诉南方周末记者，过去广告中经常出现“省优产品”、“部优产品”等广告语，后来国家不允许进行类似评优，于是浙江就出现了“浙江名牌”的评定，理论上不收取费用，但实际上每个企业为获得这称号都要付出一定成本。这项权力也在这次被取消。

李强在《求是》的文章中称，只有把审批制度改革与行政权力整体改革结合起来，才能走出权力膨胀——压缩——再膨胀的怪圈。

具体做法就是，制定权力清单，梳理政府部门拥有的行政权力，将不符合法律规定、不能激发市场活力的权力剔除，只保留有必要的权力。不管是行政许可，还是从非行政许可改头换面成其他名字的权力，以及其他行政权力一律公布出来，清单没有的权力不得行使。

行政权力到底有多少

2013年初，浙江省就开始调研谋划，为制定权力清单做准备。十八届三中全会提出“权力清单”让浙江的这项工作正式提上日程，2013年11月13日三中全会结束当天，浙江省长李强从北京给省编办主任鞠建林打电话，说中央已经提出概念了。

2013年11月15日，李强主持召开省政府常务会议，研究制定权力清单。2014年3月，省级部门准备工作成熟时，决定市、县同步推进。

但真正开始工作后，首先面临的问题是，对什么是行政权力含糊不清。全国人大常委会法工委、国务院法制办曾经做过归纳，发现带有“权力”的行政行为有四十多个。

浙江省编办的郭林将是南京大学的法学博士，他发现在政府部门的职权中，像行政许可、行政强制、行政处罚这样有法可依的不多，行政征收、行政确认在法律中没有明确规定，但尚能从法理中借鉴，但检查、监督、公告这些行为连在法理中都找不到。

最终，浙江省将他们要清理的行政权力定义为，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。部门内部管理、宏观管理（比如政策制定、规划编制）等，不列入行政权力清单。

但难题又来了，那么多行政权力该如何分类？

此前，浙江编办研究发现，各地此前的权力公开，有的是从阳光政务角度出发，有的是从党风廉政建设角度出发，几乎没有从权力运行角度出发的。分类标准也不同，湖北分为15类，江苏分为10类，安徽分为8类，广东分为7类。

“有些分类我们是不赞成的。”杨兆飞说，有的将行政监督、行政检查作为权力类别单列，但他认为监督、检查只是行使部分其他行政权力中的一个环节。最终，浙江省确定的行政权力包括行政强制、行政给付、行政裁决等10大类。

在确认部门拥有的权力时，按照程序，首先是各部门上报他们正在行使的权力。由于有言在先，哪项权力不报就不能出现在权力清单中，今后就不能行使，各部门担心“大权旁落”，上报积极性很高。结果有的部门“眉毛胡子一把抓”，上下级部门汇报、评比，同一部门各处室考核也被当成权力上报。最终，57个省级部门共上报了12333项“权力”。

浙江省编办进行甄别和清理后，确认省级部门有4236项行政权力。

“这个数字引起不少误读。”杨兆飞说，不少人机械认为从12333项变成了4236项，“砍掉”了六成。其实不是，有的部门报的有问题，将内部事项当成行政权力上报，最后肯定被剔除。还有些权力合并归类，几个小项成了一个大项，最后数字也会下降。

“没有谁是 痛快答应的”

尽管公布权力清单的意义不仅仅是“削权”，但“削权”还是最受关注的。通过公布权力清单，浙江省42个有行政权力的部门共被削减掉200多项行政权力。

“对几千项权力进行一一梳理，工作很艰辛，经常要加班到晚上十一二点。”杨兆飞说，但最难的不是体力劳动，而是与有关部门的争执，特别是一些部门自己设定的权力，要取消很难，没有谁是痛快答应的。

取消高考加分，已被社会各界呼吁多年。这次编制权力清单时，浙江省编办提出要取消，这不是法律法规所规定的权力，也有违社会公平。2014年夏天，浙江编办联合浙江大学组织了一次沙龙，请了专家以及省教育厅、科协、台办、侨办、体育局等部门工作人员。

结果“取消加分”遭到一些部门的反对。有人认为体育加分可促进学生到运动场上锻炼，有人认为加分是为了解决归侨侨眷、知识分子最关心的问题。争论四个多小时没有结果，“取消加分”不了了之。

取消“产业证明”的较量相对成功。

工业企业在向浙江省质监局申请“工业产品生产许可”时，需要一个前置条件，就是拿到发改委、经信委等部门的“符合国家产业政策的项目确认”（俗称“产业证明”）。这次编制权力清单时，要求取消产业证明，由质监局根据国家公布的产业目录进行甄别后，直接发放生产许可证，以减轻企业负担。

改变习惯做法自然有不同声音，理由是要掌握产业布局。经过多次与几家部门的单独沟通，后来又组织三家部门开了一次协调会，最终还是取消了“产业证明”，如果确需经信委、发改委确认的，由质监局发函征求意见，无需企业折腾。

抵制放权者往往都以“会乱”作为理由，在讨论取消对新建生产性供热锅炉审批时，主管部门以“取消审批会乱，政府掌握不了信息”为由不同意取消，并提出一个折中方案，从审批改为备案。最终，浙江省人大通过修改相关条例，取消了这一审批职能。

南方周末记者了解到，浙江省政府已经提请省人大取消调整了29项行政许可。“省内法规好办，但涉及国家部委或国务院制定的法规，修改就没那么容易了。”

浙江想了个折中办法，有些法律法规暂时改不了，就将权力暂时冻结，启用需要申请。目前浙江还暂时保留了两百多项法律依据不足，但由于一些原因一时无法废止的权力。

“责任清单”也来了

制定权力清单过程中，又出现了新问题，有的部门权力少了，是否会消极怠工？

权力清单对政府部门必须承担哪些责任，也不能完全涵盖，比如环保部门发布PM2.5指数，质监部门制定一些行业标准，这些都不是具体行政行为，不能列入权力清单，但又是这些部门必须要做的事。于是，制定责任清单提上了日程。

2014年6月25日，浙江省级部门权力清单公布，7月省级部门责任清单开始制定，由浙江省编办行政机构编制处牵头。该处处长陈建红说，制定责任清单主要以部门“三定”方案为基础，对一些职责进行细化。比较复杂的是对涉及多部门的职责划分，如食品安全、化学品生产安全等，都涉及多个部门，一般由这些部门先商定谁管哪一段，有分歧时才找编办协调。

经过梳理，共有165项职责是涉及多个部门的，“责任大的事项，比较难划分各部门职责。”陈建红说，甚至对一个词该用“配合”还是“会同”都相持不下。

“责任清单确实让一些部门加强了责任意识，甚至连原来的‘权力都不想要了。”浙江省质监局法规处调研员徐易北说，在质监局的权力清单中，有项权力是“有机产品认证”，上位法依据并不充分。对产品的认证分为强制认证和自愿认证两种，有机产品认证只是自愿认证的一种，但在有机产品热的时候，为加强监管，将“有机产品认证”从“自愿认证”中单列出来，以示重视。

当浙江省要求制定责任清单时，相关处室又找到徐易北，问能否将“有机产品认证”从权力清单中撤出去，要不责任太大。

2014年10月，浙江省级部门责任清单全部公布，涉及43个部门，主要职责543项，细化具体工作事项3941项。当年年底，浙江所有市县政府都公布了政府部门的责任清单。

刚过去的浙江省“两会”期间，省人大、省政协在分办代表、委员的建议、提案时，也邀请了省编办协助，原因是现在知道什么事该由什么部门管了，过去会出现建议、提案不知道转交哪个部门的情况。

浙江省环保厅法规处副处长陈云娟，经常与环保厅各业务处室的处长们打交道，她感觉现在处长做决策更加谨慎，会不时看看权力清单和责任清单，“不像过去，有时会拍脑门决策”。徐易北说，现在在质监局连局长都经常问他，某项决策是否符合清单规定。

“两个清单可以为进一步理顺政府部门职能打下基础。”浙江编办体改处处长杨兆飞说。