法治反腐的价值体现及路径探析

2015-02-12王剑

云南行政学院学报 2015年2期

关键词：公权力依法治国腐败

王剑

（中共普洱市委党校，云南普洱，665000）

法治反腐的价值体现及路径探析

王剑

（中共普洱市委党校，云南普洱，665000）

法治反腐是当今世界法治国家反腐败所普遍采用的基本方式，是经过反腐实践所总结出来的有效举措。制约和规范公权力是反腐败的关键所在，亦是法治和依法治国的重要目标和内容。法治是制约权力的利器，通过法治人们可以清晰地界定权力的边界，并可以行之有效的监督权力的整个运行过程，使其不能越界和滥用，最终实现从根本上遏制腐败的目的。

法治；反腐败；价值体现；路径

党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”这一段意味深长的阐述，明确地表达了我们中国共产党誓以反腐为己任的坚定决心，同时也说明了反腐败是我国面临的一个极端重要的政治问题。在当前全面深化改革的历史关头，我们党带领人民旗帜鲜明地进行反腐斗争，除了反腐败本身就是全面深化改革的一项重要内容外，也是最能凝聚人心、树立执政党形象和打开桎梏深化改革的重要突破口。纵观我国的反腐历程，反腐方式已经大致经历了“运动反腐”、“权力反腐”和“制度反腐”三个阶段。但在如何从源头上遏制腐败，实现反腐败斗争常态化、制度化和净化廉洁从政的政治环境等根本问题上，却没有得到有效的解决。随着十八届四中全会把“依法执政确定为党治国理政的基本方式”，我国反腐败势必要走上规范化和法治化的发展道路，也只有通过法治反腐，强化监督和制约公权力，才能彻底遏制腐败生存的空间。

一、我国反腐机制现存的主要问题

我们党高度重视法治建设。尤其是党的十一届三中全会以来，在深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训基础上，我国法治建设已经取得了长足的进步。但毋庸讳言，我国现行反腐败机制同推进国家治理体系和治理能力现代化目标要求，还存在许多不适应、不符合的问题，有待进一步完善：

（一）反腐败的法律不完善

自1997年党的十五大确立“依法治国”方略，到2011年十一届全国人大四次会议宣布，“我国已制定宪法和现行有效法律237件、行政法规699件、地方性法规8600多件”［1］。一个以宪法为根本大法，部门法为主干，包括地方性法规在内的法律体系已经基本形成。但在这看似数量众多的法律中，对我国命运和党的建设有着重大影响的反腐败斗争，却至今仍没有一部可以遵照执行的基本法律，这不能不说是一大缺憾。“法律是治国之重器，法治最基本的前提是有法可依”［2］。从我国反腐败立法这个关键环节来看，如《反腐败法》、《重大决策程序法》、《政务公开法》、《行政组织法》、《财产申报法》、《公务员从政道德法》、《防止利益冲突法》、《公民举报法》以及《证人保护法》等事关反腐败的重要法律至今还没有立法。因此，应当尽快建立和完善我国的反腐败法律体系是法治反腐的当务之急。此外，由于我国反腐败的法律依据层级不一，缺乏统一性，以至于出现在实际运用法律条款过程中与法治理念相冲突的情况。例如；在《刑法》中设立“巨额财产来源不明罪”的本意是为了更有效地打击腐败犯罪，使那些不能说明其巨额财产来源合法性的腐败分子得以受到法律的惩罚。但在实践中，由于此款罪名的最高刑期仅为有期徒刑五年以下，与受贿罪和贪污罪的最高量刑死刑相比悬殊太大。出于逃避更严厉处罚的本能，腐败分子基本上不会主动交代诸如受贿、贪污之类的犯罪事实。而一些司法机关工作人员由于受证据难以查证，或行政权力干涉等原因，也会轻易的以“巨额财产来源不明罪”来定罪量刑，从而使腐败分子得以从轻处罚，这就造成法律对腐败行为的权威性和威慑力弱化，甚至是包庇、纵容了腐败犯罪行为。

（二）反腐败的制度不完善

党的十八大之后，以制度制约权力，“把权力关进制度的笼子”的法治理念日益深入人心。但就目前我国反腐败的制度本身而言，仍存在许多不足。一是制度制定疏于事前和事中的预防，而多偏重于事后惩治。比如；在一些新任领导干部的选拔和考核程序中流于形式，造成社会影响恶劣的“带病提拔”现象；在一些重大项目规划、建设过程中缺乏审计监督。一旦事后发现问题，查处起来往往已不是小问题。二是实体性规定较多，而程序性规定较少。我国各级党政机关虽然已经出台了不少反腐败的制度和措施，但是往往以“禁止”、“不准”、“严禁”、“不得”等原则性规定为主，很少有对执行这些制度的详细程序。制度的建设必须在每一个环节和细节上都体现出“法”的理念，笼统的的制度只能是中看不中用的“政绩工程”。实践证明，一个宽泛的原则性规定，不仅无法对实际工作起到规范和约束作用，反而会给蓄意违法者以践踏、诋毁法制的口实。三是规范性要求较多，而配套落实的措施较少。目前大量的反腐败规定和措施，分散于党政文件、会议报告和国家领导人的讲话之中，大都比较缺乏整体法治布局和法理逻辑思维。此外，任何制度只有执行了，才能发挥其应有的作用。但由于所制定的制度普遍缺乏执行和监督强制效力，导致不遵循制度，不按制度办事的现象比比皆是。某种程度上“我们不缺好的制度，而是好的制度没有得到执行，更多的只是写在纸上，讲在会上，挂在嘴上，贴在墙上，没有真正用上，乃至形成‘破窗效应'”［3］。

（三）反腐败的力量过于分散

我国所设置的反腐机构在党内，有纪检；在政府，有监察和审计；在司法，有检察院。这三家反腐主体部门以纪委为主导，彼此分工负责，相互配合开展反腐工作。但是三家反腐主体部门之间存在着国家政策和法律适用的冲突情况，在一定程度上影响了反腐败机构职能的发挥。2007年9月国家预防腐败局正式成立，但对于国家预防腐败局的法律地位以及与三个反腐败主体部门的关系却并不明朗，这有可能会进一步加剧国家政策和法律适用的冲突。此外，由于这套反腐体系将反腐力量分散在不同的部门，虽然有利于本部门加强和所辖领域的反腐工作，但面对腐败形式多样，涉及部门和领域众多的情况，其局限性就会显露出来，这实际上削弱了法治反腐的力量。

二、法治反腐的价值体现

经过几十年的艰难探索，我国终于在治国方略的理论认识和实践上都有重大突破，那就是依法治国。1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，将“依法治国”确立为治国基本方略，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法》第13条修正案，在《宪法》第5条增加一款，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”特别是党的十八届四中全会提出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”［2］。这就把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。虽然，从人类政治文明发展至今，人们对法治概念的认识仍不统一，但就我国法治发展状况而言，人们在法治概念上的共识已初步形成。即“法治意味着法律介入社会生活的广泛性和正当性。法治即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标”［4］。

（一）法治反腐体现了依法治国方略的不断深化

依法治国表明了中国共产党执政方式和国家权力运作方式的重大转变。依法治国的意义不仅在于强调治国理政要以法律为依据，强调权力行使要依据法律、要受法律约束，而且在观念层面开启了人们对国家制度和法律功能的新认识，引导出国家治理和制度权威的新理念。这里面蕴含的法治理念就是：党领导人民制定宪法和法律，同时，党也就必须在宪法和法律的规定的范围内活动；各级领导干部必须带头严格遵守和执行宪法和法律，做到民主执政、依法执政。同样，反腐败亦要遵守和坚持法治的原则。因此，“在社会主义初级阶段的基本国情下，在中国共产党成为执政党并坚持依法治国、依法执政的历史条件下，对于反腐这个社会毒瘤，既不能靠搞五十年代‘三反、五反'那样的政治运动来解决问题，也不能靠搞‘文化大革命'那样的‘大民主'来解决问题，更不能靠搞意识形态斗争和道德说教来解决问题”［5］。从世界上反腐败的成功经验来看，只有依靠与现代民主相结合的法治和严谨的法律制度，才是从根本上解决腐败问题的主要途径。

（二）法治反腐体现了对权力的制约

腐败的根源在于公权力的滥用和谋取私利益，不受制约的权力必然导致被滥用的结果。法治的本质核心就是对公权力必须给予制约和监督。而事实上依法治国，在很大程度上就是‘依法治权'，消除了公权力的肆意滥用，也就控制了腐败的发生。但在我国目前的政治、经济环境中，公权力的制约并没有得到有效的体现，尤其是地方党政主要领导干部手中权力太过于集中的情况还比较突出，而且由于缺乏法治思维和法治精神，导致权力大于法律的现象还十分普遍，从而成为我国腐败现象频发的原因所在。针对这一现实，制约权力是治本之策。正如习近平同志指出；“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”反腐败的过程，既是查办案件，惩治贪腐分子的过程，更是建立和完善制度的过程，特别是对权力的制约乃至制衡的过程，这也正是今天我们反腐攻坚最大的难点和着力点。

（三）法治反腐体现了对公民权利的维护

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。传统的社会管理理念固守国家优先的原则，对公民权利的保障往往置于国家利益和集体利益之后，公民权利和利益诉求常常被漠视，甚至被牺牲。而现代民主的本质的内容，就是一切公权力皆来自于公民的授权，都是为实现和维护公民权利为目的。“依法治国”方略提出的17年来，法律已成为我国保障公民权利的主要手段。但是“权利的获取与享有，并不仅仅取决于公民个体的能力与行动；相反，其必须依赖政府权力所提供的保障”［6］。我国未来的发展的关键将取决于经济建设与社会建设，而根据世界发达国家的有益经验，保障公民有序的政治参与，培育成熟的公民社会是化解各种社会冲突、实现政治合法性的现实路径。由于，“民主的精义在于广泛分配权力与权利，并以权利制约权力，以公民权利监督公共权力”［7］。社会越民主化、法治化，腐败就越难以滋生。因此，我们应当加强对公民的民主权利的保护，尤其在保障公民的知情权、参与权和监督权的基础上，注意调动和发挥民间反腐的热情和优势，从而推动以法律保护权利，以权利遏制腐败的法治之道。

（四）法治反腐体现了对公平正义的追求

古希腊的亚里士多德曾经说过：“法律的实际意义却应该是促成全体人民都正义和善德的制度”。自此，追求公平正义就一直是法治社会的价值目标。在我国，公平正义也一直是社会主义法治的核心价值追求。胡锦涛曾明确指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”从这一论述中可以看出，实现公平正义，亦是社会主义法治的重要价值目标。由于腐败打破了公平正义的社会底线，使起点公平和机会平等的原则被扭曲。一些人借助于手中的权力，肆意破坏公平竞争的规则，使人们对公平正义的追求难以实现。而且，我国正处于社会转型期，反腐败的相关法律还不健全，因此就更加需要人们注重对法治精神的理解，“法律的运用者要考虑法律与事实、法律与社会、法律与其他社会规范的关系，包括道德、正义等的介入”［8］。在法治反腐的过程中，我们不仅要掌握和运用好相关法律规范，还要深刻领悟法治价值中公平正义的内涵和本质，这样才能在反腐工作中既能坚守原则底线，又能根据客观事实做出合情合理的处置，而不是简单教条地把法律仅仅作为一种工具。

三、构建法治反腐的路径

（一）建立和完善反腐败法律体系

反腐败法律体系的建设不仅是法治建设的重要方面，更是做好反腐败工作的前提和保障。当前，我国的反腐败的法律体系还不健全，有的法律法规和社会现实脱节，缺乏可操作性；有的法律法规因缺乏必要的监督和惩治措施，而落实不到位，没有发挥出应有的效果的情况都较为突出。如贿赂犯罪对象仍局限于财物而没有扩大到其他财产性利益。党的十八大指出：“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”［9］。点明了构建较为完备的反腐败法律制度是法治反腐的基本前提。当然建立完善的反腐败法律体系是一项复杂的系统工程和长期的战略任务，不可能一蹴而就。因此，我们应该把反腐体制的创新和制度的建立摆在首要位置，着重加强顶层设计和统筹规划，不断健全和完善惩治和预防腐败法律体系。第一，党的领导是社会主义法治最根本的保证，要尽快把党在反腐败斗争中的有效举措以法律或制度的形式固定下来。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党规党纪严于国家法律，广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”［2］。一方面，要把那些经过实践检验、适应形势发展的党纪、政纪规定上升为法律法规，作为今后法治反腐的法律依据；另一方面，要对现有的法规制度进行审核，过时的要及时废止，不完善的要及时予以修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，以避免反腐部门的一些措施与现行法律的冲突。逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败法律体制。第二，紧紧围绕防止和杜绝公权力滥用这一核心目标，稳步推进惩治和预防腐败的法律法规建设。“良法是善治之前提”。从长期看，我国的反腐败法律法规应当由《反腐败法》和有关单行法律、配套法规组成。从近期看，我们应重点做好反腐败单行法律和配套法规的立法工作。采取先易后难的方式，在先做好党内法规、制度建设的基础上，再建立和完善反腐败立法。采取成熟一个出台一个办法，使反腐败工作做到有法可依，不断提高反腐败的法治化水平。第三，要加快反腐败机制创新，不断填补制度空白和漏洞。反腐败的法制建设是一个动态、发展、开放的过程，必须在适应世情、国情、党情的新情况的基础上，不断完善和创新，才能避免因循守旧，固步自封的危险。当前我国要着重建立健全廉政风险防控机制、建立健全全面问责机制、健全防止利益冲突制度和健全领导干部报告个人有关事项等制度。尤其要充分相信群众，发挥人民群众的监督力量，利用网络实名举报这一现代民主监督方式，形成整个社会的反腐合力，筑成反腐败的钢铁阵线。

（二）规范和制约公权力行使

简而言之，法治反腐就是通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的程序和方式，在公正、透明的运行机制中，使公权力的执掌者不能腐败、不敢腐败，达到减少和消除腐败的目标。“法治开始于约束公权力，‘约束公权力、保障私权'始终是法治的精髓”［10］。当前一些部门机关的权力运行貌似已经纳入了法治的范畴，但实际上却还在法治之外，或游离在边缘地带，公权力的行使依然没能受到有效的规范和制约。事实已经无数次证明，公权力若无制约，则极易造成对公民的权利和社会公益的侵犯，像近年来社会反响极大的“上海钓鱼执法事件”、“云南躲猫猫事件”、“河南灵宝诽谤官员”案、“贵州习水嫖宿案”等等，就是公权力被滥用的典型事例。对于法治社会而言，公权力必须依法行使是其最重要的标志。目前，世界各国的行政程序法律化趋势表明人们找到了一个最有效的权力规范新机制：那就是通过对权力的运行过程进行正当的控制，来确保权力公正行使和其服务性的本质特征。因此，在制约公权力行使的制度设计中，尤其要注重突出事前与事中的监督和控制，力求达到不敢腐、不能腐、不想腐的目标，从而避免过于倚重事后的惩治。

（三）建立权力公开制度化和完善权力监督体系

英国有一个古老的法律格言“正义不但要伸张，而必须眼见着被伸张”。这意味着，没有公开就没有正义。众所周知，腐败必须滥用公权力形成相对的“权力垄断”和“暗箱操作”模式才能大行其道。权力运行不透明，腐败主体就可以最大限度地增大权力的自由裁量权，并可以使监督者的知情权受到极大的限制，导致其腐败行为不易被发现；而且由于权力的暗箱操作，就算腐败行为暴露，也易于制造伪证、假证或销毁罪证。事实上，很多腐败行为之所以不了了之，就是因为查无实据。反之，反腐败监督主体要想有效行使监督权，就必须对所监督的对象享有充分的、不受阻碍的知情权。这就要求被监督者的权力运行过程必须公开、透明。否则，即使法律赋予监督主体予以监督的权力，最终也会因信息不对称而降低了监督的力度和效果。因此，要想从源头上消除腐败，就必须“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

（四）确保司法公正，依法惩治腐败分子

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。法理上一般认为，程序法与实体法如影随形，相辅相成，相互依存，是内容和形式的统一。正如马克思所指出的：“审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”［11］（P179）但在我国长期的法律传统中，司法机关和当事人以及社会舆论都偏重于案件处理的结果，注重看判决是否满足人们的公序良俗的愿望，而轻视了办理案件过程中的程序规则。然而，法治的理念是与重实体、轻程序的观念相对立的，不严格执行程序法，实体法的实施必然受到影响和限制，最终必然影响整体法治建设。依法惩治腐败分子，最根本的就是要坚持法律面前人人平等的原则。必须根据现行的法律法规以及党的规章制度，来追究腐败分子的法律责任和党纪、政纪责任。尤其重要的是在惩治腐败分子过程中，必须严格依照法定程序规定，不能因急于体现正义的结果和安抚社会情绪的目的，而忽视或省略了法定程序。否则，就会导致哪怕实体公正的反腐行为，也会由于践踏了程序正义而丧失了法治反腐的前提和基础。法治反腐与人治反腐的最大区别就在于是否“有法可依、有法必依”。只有严格遵循“以法律为准绳，以事实为根据”，依法惩治腐败分子的法律行为才属于法治反腐的范畴；凡是违背这一原则，而是以领导个人的意志为左右的反腐行为都属于人治反腐的范畴。因此，“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”［2］必须杜绝破除各种潜规则和特权思想，绝不允许法外开恩，办关系案、人情案和金钱案。

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。法治反腐亦是当今世界各国反腐败所普遍采用的实际举措。《联合国反腐败公约》已经将“法治”作为公约的一项基本原则，而我国也已经批准加入该公约。坚持和发展法治反腐，使反腐败走向规范化、制度化，这是我国反对腐败、建设廉洁政治的根本方向。我国的反腐路径在经历运动反腐、人治反腐、制度反腐的艰苦探索之后，最终必将走向法治反腐的道路。

［1］王兆国.关于形成中国特色社会主义法律体系的几个问题［N］.人民日报，2010-11-15.

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）

［3］黄金桥，秦昊函.法治反腐：既是现实路径也是必由路径［N］.检察日报，2013-07-09.

［4］张立伟.什么是法治思维和法治方式.学习时报［N］.2014-03-31.

［5］李林.法治思维下的反腐治权［N］.法治日报，2012-12-26.

［6］徐爽.以权利制约权力——社会主义法律体系与基本权利立法实践的发展［J］.政法论坛，2011，（6）.

［7］郭道晖.民主：廉政建设的政治保障［J］.法学，1990，（6）.

［8］陈金钊.诠释“法治方式”［J］.新疆师范大学学报，2013，（2）.

［9］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告［R］.

［10］徐显明.十八大报告关于法治建设的十大亮点［N］.光明日报，2012-12-03.

［11］马克思恩格斯全集：第1卷［M］.人民出版社，1956.

（责任编辑陈文兴）