收容教养制度研究——刑法第十七条第四款之展开

周 雄

（常州市天宁区人民法院，常州213000）

收容教养制度研究
——刑法第十七条第四款之展开

周 雄

（常州市天宁区人民法院，常州213000）

收容教养制度是以我国刑法为依据确立起来的一项制度，具体体现在刑法第十七条第四款。收容教养制度在实际运行中存在立法、程序以及执行三个方面的问题，严重影响了其效用的充分发挥。应构建合理的立法模式，确立若干基本原则，并在实体和程序规范以及执行体制等方面改革完善。

收容教养；问题；改革

未成年人违法犯罪是一个国际性的社会问题，世界各国都把治理未成年人违法犯罪作为本国法治建设的重要内容。加强未成年人违法犯罪的治理、预防和减少未成年人违法犯罪，已成为关系广大未成年人健康成长、关系国家前途和民族命运的特殊的希望工程。而收容教养制度正是这项工程的重要组成部分，其设立正是为了对其中一部分少年进行教育矫治，促进其健康成长。本文客观审视了收容教养制度在各个环节存在的具体问题，进而提出一个相对科学的系统改革方案。

一、收容教养制度概述

（一）概念与内涵

收容教养制度是以我国刑法为依据确立起来的一项制度，具体体现在我国现行刑法第十七条第四款：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”此外，1991年未成年人保护法第三十九条①《中华人民共和国未成年人保护法》第三十九条：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时，也可以由政府收容教养。”和1999年预防未成年人犯罪法第三十八条②《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十八条：“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教；在必要的时候，也可以由政府依法收容教养。”也为收容教养制度提供了法律依据。结合以上几部法律的规定，笔者认为收容教养是指国家在必要的时候对实施了犯罪行为而不予刑事处罚的未满十六周岁少年所适用的强制性教育、保护和矫治措施。对此可从以下几方面来理解：首先，收容教养是一种非刑罚处置措施；其次，收容教养的对象具有特定性，即不满十六周岁的触刑少年；③目前在学界，学者普遍使用“犯罪少年”这一概念。然而“犯罪”一词，在我国刑法领域中有其严格的定义，即包含了刑事责任（应受刑罚惩罚性），故在探讨收容教养制度的语境下，笔者认为使用“触刑少年”之称谓，即其行为触犯刑律但依法不承担刑事责任的少年，更为妥当。最后，收容教养是由刑法明确予以规定的，应是我国刑事法律制度的组成部分。

从刑法第十七条第四款出发，收容教养制度的基本内涵体现在三个方面：适用对象、适用条件和适用主体。

1.适用对象

（1）纵向维度的年龄标准

根据我国刑法规定，收容教养对象应为因不满十六周岁不予刑事处罚的触刑少年。而1991年未成年人保护法第三十九条则进一步予以细化，将收容教养的对象规定为已满十四周岁、不满十六周岁的触刑少年。1993年公安部出台一份通知，①1993年公安部《关于对不满十四周岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》：“我国《刑法》第十四条第四款规定，对犯罪人‘因不满十六岁不处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可也由政府收容教养’，此处‘不满十六岁’的人既包括已满十四岁犯罪，应负刑事责任，但不予刑事处罚的人，也包括未满十四岁犯罪，不负刑事责任的人。《未成年人保护法》第三十九条的规定不是修改《刑法》。对未满十四岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的，应当依照《刑法》第十四条的规定办理，即在必要的时候，可以收容教养。”该通知对1979年刑法第十四条第四款中的“不满十六岁”进行了解释，将收容教养的对象范围扩大至未满十四周岁的实施了严重犯罪行为的少年。同时，公安部在2002年给新疆公安厅的电话答复中也认定不满十四周岁的少年可以成为收容教养的对象。由此可见，收容教养对象主要集中在14周岁到16周岁之间，同时还有部分未满14周岁的触刑少年。

（2）横向维度的行为标准

即少年实施了符合犯罪构成客观要件的行为，具备刑事违法性和社会危害性。作为收容教养的对象，必须是其行为触犯了刑法，并且在形式上符合犯罪构成的客观要件。若行为人仅实施了违法行为而尚未构成犯罪，那么则不能对其进行收容教养。所谓“因不满十六周岁不予刑事处罚”，应指行为人实施的行为已经触犯刑法，并且具有社会危害性，其之所以不受到刑事处罚、其行为之所以不被认定为犯罪，盖因行为人不具备主体资格。

2.适用条件

根据刑法第十七条第四款之规定，收容教养只有在“必要的时候”方能适用。毕竟收容教养具有限制人身自由的属性，需要慎重适用，在家庭、学校和社会有条件管教的时候，就尽量不予以收容教养。根据1995年公安部出台的一份部门规章，②《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第二十八条明确规定：“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”如果在家长可以负责管教的情况下，则一律不予收容教养，体现出对收容教养从严控制的精神。然而，何为“必要的时候”，刑法并无明文规定。

3.适用主体

刑法并未具体说明收容教养的适用主体，结合实践和1982年公安部颁布的《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》第二条规定，③公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》第2条：“对确有必要由政府收容教养的犯罪少年，应当由地区行政公署公安处或省辖市公安局审批，遇有犯罪少年不满十四岁等特殊情况，须报请省、市、自治区公安厅、局审批。收容教养的期限，一般为一至三年。办案单位对收容教养的犯罪少年，应填写《收容教养犯罪少年呈批表》，详细写明犯罪事实并附罪证材料，提出教养期限。少年犯管教所凭上述公安机关《收容教养犯罪少年决定书》和《收容教养少年犯罪通知书》收容教养。”收容教养的适用主体是公安机关，即收容教养的提出主体和审批主体同为公安机关。④参见马克昌主编．《刑罚通论》,武汉大学出版社2007年12月第2版,第792-793页．

（二）法律性质的争议

1979年刑法第十四条第四款对不满十六周岁的少年犯罪如何处罚作了规定，这也是我国首次以刑法典的形式确立了收容教养制度。⑤中华人民共和国刑法》（1979年）第十四条第四款：“因不满十六岁不予处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”然而时至今日，学界对其法律性质仍争论不断，具体来说主要有以下几种学说：

1.行政处罚说

该说认为收容教养是一种行政处罚措施，理由在于：（1）收容教养制度的具体规范主要来自政府部门的规章和文件，并且实践中由公安机关独自审批决定，这与行政处罚的实施程序并无区别；（2）根据1998年最高人民法院给湖南省高院的批复，公安机关作出的收容教养决定是一项具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围，当事人如果对收容教养的决定不服可以向法院起诉。①最高人民法院《关于“少年收容教养”是否属于行政诉讼受案范围的答复》：“公安机关对公民作出的‘少年收容教养’决定是具体行政行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，若当事人对公安机关作出的‘少年收容教养’决定不服向人民法院起诉的，人民法院应当受理。”

2.刑事处罚说

该说将收容教养的性质界定为刑事处罚，理由是：（1）首先，对被收容教养的少年而言，其行为触犯的是刑法；（2）收容教养规定于刑法之中，是实现刑事责任的一种特殊方式；（3）收容教养在执行上体现着对人身自由的限制和剥夺，具有和刑罚相当的严厉性。

3.强制措施说

该说分为两种情况。一种观点认为收容教养是行政强制措施，②江西省公安机关办理犯罪少年收容教养案件规范》第一条：“收容教养是依法对实施了犯罪行为，但因不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人予以收容，进行教育、感化、挽救和保护的行政强制措施。”理由有：（1）收容教养是由作为行政机关的公安部门审批决定，刑法中亦有“由政府收容教养”的规定，具有行政性；（2）收容教养是为帮助触刑少年摆脱犯罪诱因的控制，改变其不良行为和习惯，通过剥夺人身自由的方式使其接受一定期限的教育改造，具有强制性。另一种观点认为收容教养是一种刑事强制措施，理由有：（1）收容教养的对象是触刑少年，无疑具有刑事性；（2）被收容教养的少年须在一定场所和期限内接受教育改造，人身自由受限，所以又带有强制性。③赵荣国．“收容教养之我见”,《劳改劳教理论研究》,1990年第4期,第10页．

4.保安处分说

该观点认为，收容教养是保安处分措施的一种。④陈花梅,“收容教养制度立法研究——以当代中国内地为视角”,湘潭大学2005年硕士学位论文,第13页．理由在于：（1）收容教养和保安处分都具有社会防卫的立法目的；（2）少年是收容教养的适用对象，同时也可以成为保安处分的适用对象；（3）实施方式上，保安处分注重改善和教化，不具有刑罚那样剥夺权利和伦理非难的性质，一般通过矫治、感化、医疗、教育等手段来消灭犯罪诱因，预防犯罪，这一点和收容教养极为相似。

笔者认为，首先可以排除“刑事处罚说”，因为从刑法第十七条第四款来看，条文本身实际上已将收容教养排除在刑事处罚之外。其次，“行政处罚说”也站不住脚，因为收容教养并不在《行政处罚法》规定的七种行政处罚之列，并且限制人身自由的行政处罚只能由法律规定。立法法第四十二条规定，法律解释权归属于全国人大常委会，对刑法条文需要进一步明确其具体含义的，依法应当由全国人大常委会作出解释。1998年最高人民法院给湖南省高院的批复其实是不具有法律效力的。再次，“强制措施说”也不科学，因为不管行政强制措施还是刑事强制措施，都只是对相对人人身权利的一种临时性限制，而收容教养实则是对少年的终局性处分。最后，“保安处分说”的问题在于，收容教养并不仅仅立足社会防卫，更着眼于促进少年健康成长，它是替代和避免刑罚的一种处置手段，不同于保安处分对刑罚的补充功能。

世界上很多国家和地区都已制定了专门针对未成年人的法律，并规定了在少年罪错处遇中具有替代刑罚性质的措施，即所谓的“保护处分”。具体而言，是将实施了违法犯罪等严重不良行为的少年予以收容，通过限制自由的方式，改变其原有的生活环境，矫正其不良习惯和习性，促进其健康成长。就我国收容教养的立法宗旨和实际运作来看，和域外的“保护处分”具有内在精神和外在形式的一致性，并无本质上的区别。

二、我国收容教养制度存在的问题

（一）实体规范的缺陷

1.法律依据不充分

现行收容教养制度是一种剥夺触刑少年人身自由的法律处分，根据宪法、立法法以及国际人权公约和刑事司法准则的有关规定，限制和剥夺人身自由的措施必须由国家立法机关制定的法律予以设定。其中立法法第八条明确了法律保留的具体事项，限制公民人身自由的强制措施和处罚只能由法律来规定。尽管我国刑法、未成年人保护法和预防未成年人犯罪法为收容教养制度的确立提供了法律依据，但是这种依据并未包含限制和剥夺人身自由的条款。现实中收容教养的具体内容大多是由位阶较低的部门规章、政策性文件等予以规定，其实有违立法法。

2.立法理念不合理

重实体轻程序。在所有关于收容教养的规范性文件中，绝大多数如1979年和1997年刑法、1991年未成年人保护法、1999年预防未成年人犯罪法、1956年两高和几部门《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》、1960年两高和公安部《关于对少年儿童一般犯罪不予逮捕判刑的联合通知》、1965年公安部《关于加强少管所工作的意见》、1993年公安部《关于对不满14岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》等都是实体性规范，而更为重要的具体涉及收容教养审批和执行等方面的程序性规范却非常缺乏，仅有1982年公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》、1999年司法部《关于印发<少年教养工作管理办法（试行）>的通知》等。此外，收容教养案件的侦查、取证、讯问、申辩等重要环节的程序也缺少必要规定。

重惩罚轻保护。《联合国少年司法最低限度标准规则》第五条指出少年司法制度的两大目的：一是少年司法制度应强调少年的幸福；二是确立“双向保护原则”，即“确保对少年犯作出的任何反应均应与罪犯的违法行为情况相称。”这意味着对少年犯罪案件的处理，应实现对社会利益和少年权益的双向保护。收容教养制度本应兼顾二者，不过现实中逐渐产生了过度强调维护社会秩序而忽视少年权益的倾向。立法忽略了对少年身心的关照以及案件不同阶段少年合法权益的保护，导致损害被收容教养少年切身利益的情况时有发生，却无有效的救济途径。

3.立法技术不成熟

体系混乱。全国人大及常委会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部以及地方政府等都曾进行过相关的立法活动，此外在各地方制定的地方性法规、政府规章等规范性文件中，也有针对收容教养的规定。立法主体的多元混杂意味着在已制定的有关收容教养的规范性文件中，不可避免地会出现规定之间的不一致、不协调，从而导致不同的规范性文件之间效力的冲突。

表述有误。在有关收容教养的法律文件中，很多条文并未经过认真推敲，瑕疵之处随处可见。这里仅以刑法第十七条第四款为例：首先，“不满十六周岁”只规定了年龄上限，而未规定下限。其次，“必要的时候”也没有具体规定，而且“必要的时候”与“也可以由政府收容教养”中的“也可以”搭配使用，这在逻辑上讲不通，因为“必要”一词带有“不可缺少、非这样不可”之意，而无选择的余地，所以后面应该使用“应当”而不是“可以”，或者直接表达，“在必要的时候，由政府收容教养”。最后，“政府”是一个抽象的行政法学概念，广义的政府包括立法、行政、司法乃至军事机关，狭义的政府指行政机关，而政府本身又包含很多部门，因此该条用“政府”一词过于模糊抽象。

（二）程序规范的缺陷

收容教养制度的程序性缺陷，集中体现在公安机关的权限过大。公安机关在整个收容教养案件的程序中拥有着非常大的权力，不仅单独对案件事实进行调查并作出决定，同时还拥有收容教养的审批权。目前，收容教养决定的作出主要是依据公安部制定的几个规范性文件，这些文件规定了公安机关作出收容教养决定的权力，以及不同级别的公安机关对不同收容教养对象的审批权限分工，具体是由县级公安机关审核、呈报，省、地两级公安机关审批。在整个收容教养的程序中，律师不参与，检察机关不介入，人民法院不审判，被决定收容教养的少年也缺少申辩的权利，基本上是公安机关一家说了算，权力不可谓不大。而且上级公安机关在对收容教养决定进行审批时，一般只依据下级所报送的材料而缺乏对案件具体情况的了解，难免带有较多的主观因素和偏见，因而不可能作出客观、合理的评判。

根据1997年公安部《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》，对被收容教养的少年提前解教以及减少收容教养期限的审批权也归属公安机关，执行部门仅有建议权。收容教养，作为一项剥夺触刑少年人身自由最长可达四年的法律处分，未经过正当的司法程序就作出，显然违背人权保护精神，也不符合现代法治原则。根据国际人权公约和刑事司法准则的有关规定，涉及人身自由的处罚，必须经过正当的司法程序，由法庭作出，否则为非法。由于缺乏对公安机关权力的监督和制约，少年的合法权益往往很容易被侵害。

（三）执行体制的缺陷

1.执行方式

在我国，收容教养的执行方式非常单一，就是通过剥夺人身自由的方式，将少年限制在特定的场所接受强制性的教育、感化和矫治。在实践中，惩罚重于教育，劳作多于技能培训。在实际的执行中往往忽略了“教”，剥夺少年人身自由的执行方式在无形中使教养场所逐渐异化成为带有监狱色彩的惩罚机构。加之由于有关收容教养制度的法律规定比较简单和原则，对于如何教育矫治被收容教养少年缺乏具体、明确的规定，因而实践中对被收容教养少年的管理和教育往往缺乏比较科学的、适合其身心特点的教育矫治手段，对少年生理和心理的发育成长未能给予细腻的关照，长期的封闭化监管不利于少年健康成长和重返社会。

2.执行场所

执行场所存在的问题与执行方式密不可分，二者的弊端有一定共通之处。纵观我国收容教养的沿革历史，执行场所不断变更，但问题一直存在。1996年之前，被收容教养的少年是放在少年管教所执行，1996年以后，被收容教养少年都放在劳动教养场所执行。上海于1996年8月建立了全国第一家专门性的少年教养所—上海市少年教养所，此后其他一些省市相继建立专门的少年教养所（院），如辽宁省少年教养院、广州市少年教养所。①参见姚建龙著．《长大成人：少年司法制度的建构》,中国人民公安大学出版社2003年11月第1版,第114页．1999年12月，司法部公布了《少年教养工作管理办法（试行）》，进一步规范少年教养工作。在劳动教养制度被废止之前，在很多地方，被收容教养少年都是放在少年教养所执行。我国目前收容教养的执行体制非常混乱，各地差异很大，有的地方被收容教养少年由未成年犯管教所代管，有的地方由先前的劳动教养场所代管，有的地方是依据上述《少年教养工作管理办法（试行）》成立的少年教养所予以收容教养，还有一些地方将被收容教养少年送进工读学校进行教育。②参见张桂荣,宋立卿著．《违法犯罪未成年人矫治制度研究》,群众出版社2007年1月第1版,第155-156页．

3.执行期限

收容教养执行期限存在的问题首先是期限偏长，过于严厉，同时缺乏弹性和变通。作为一种非刑罚处置措施，收容教养剥夺人身自由1至3年，最长达4年。刑罚是以惩罚犯罪人来达到预防犯罪的目的，重罪重罚、轻罪轻罚，而收容教养制度的目的是教育挽救触刑少年，重在感化和保护，与刑罚有根本不同，这就决定了收容教养的期限长短并不应当具有重罚或者轻罚的罪责对应性。实际上当被收容教养少年在执行中确实有明显的进步和改善，矫治效果比较好的时候，也应是解除收容教养之时。

4.后续工作

笔者认为，收容教养执行还应包含解教后的后续工作，即帮助少年回归社会。收容教养的人道主义宗旨及刑法目的刑思想已从刑事政策理论上决定了收容教养的实践效能始终是以少年回归社会为终极目标。③参见王利荣,蔡伟文．“未成年人收容处遇的现实阻却——从向度关系视角”,《青少年犯罪问题》,2012年第2期,第40页．由于被收容教养少年长期身处封闭的场所，与社会脱离已久，因而解教后的初期往往各方面很难适应，在收容期间由于缺乏系统的教育，知识和技能仍然匮乏，复学和就业也面临着种种困境。我国一向对刑满释放人员、吸毒人员等群体的社会安置和帮教工作比较重视，而对教养人员解教后的帮教和保障工作却未能给予足够关注。

三、改革我国收容教养制度的构想

结合前文对收容教养制度问题的阐述，笔者的改革构想包括以下几项：

（一）立法模式的抉择

对收容教养进行立法完善目前已经为学界所普遍认同，然而关于立法模式的选择问题，学者们看法不一，目前主要有两种观点：

一种观点是主张制定一部《未成年违法犯罪人员矫正法》，包括收容教养、收容教育、强制戒毒、工读学校等涉及剥夺或限制未成年人人身自由的措施。④参见贾洛川．《中国未成年违法犯罪人员矫正制度研究》,中国人民公安大学出版社2006年1月第1版,第207页．但是制定这样一部涉及面较为宽泛的法律，立法难度很大，出台的可能性比较小。

另一种观点的支持者比较多，即制定专门的《收容教养法》，明确规定收容教养的具体制度。⑤参见陈泽宪主编．《刑事法前沿》（第一卷）,中国人民公安大学出版社2004年2月第1版,第41页．然而在立法机关任务比较繁重的情况下，单独就此制定一部法律也不太现实。

笔者认为有两种方案较为可行。一种方案是由全国人大常委会对现行刑法第十七条第四款进行修改或作立法解释，对收容教养的一些基本问题作出明确规定。同时，在对现有收容教养的规范性文件进行清理的基础上，授权国务院制定实施收容教养制度的具体办法，对收容教养案件中的侦查、决定、审批、监督、执行以及教后回归社会等具体问题进行规定，并且赋予被收容教养少年一定的救济权利。由此形成以刑法这一基本法律与国务院行政法规相结合的立法模式。

从长远看，还有一种更理想的方案，即将第一种方案中的具体规定设置在预防未成年人犯罪法中，同时在未成年人保护法中也规定若干条款，随着我国少年司法理论、实践的进步，待时机成熟时出台一部囊括收容教养制度及其他处遇措施的《少年法》。这样一个渐进式的立法过程，对保护少年权益、推动我国少年法治的发展以及法治国家的建立将起到不可估量的重要作用。

（二）基本原则的确立

在构建合理的立法模式的基础上，还应确立收容教养法律制度的基本原则，这些基本原则反映出收容教养立法的精神和价值取向，能够对收容教养的适用起到宏观上的指引作用，同时弥补法律规范的漏洞和缺失。

1.法定原则

收容教养制度中的法定原则，脱胎于刑法的罪刑法定原则，是指导收容教养的方法性原则。具体有以下要求：(1)收容教养必须由法律规定。即规定收容教养具体制度的必须是立法机关制定的成文法。(2)禁止不利于少年的事后法。即对于在行为时根据法律规定不符合收容教养适用对象和条件的少年，不得予以收容教养，但对于在行为时依法符合收容教养适用范围、事后依法又不符合适用范围的少年，不予以收容教养。(3)禁止绝对不定期的收容教养。现阶段收容教养具有剥夺少年人身自由的属性和内容，基于保障人权的要求，对收容教养期限需要作出一定的限制，以限制决定机关的自由裁量权，也有利于教育矫治少年。

2.必要原则

收容教养的必要原则也属于方法性原则，所谓必要原则，即收容教养这一措施仅仅在为教育、矫治和挽救触刑少年以及预防犯罪所必需之时，方可适用，若可以采取其他不以限制人身自由为内容的非刑罚处置措施，则不宜适用收容教养。必要原则要求，在对少年适用收容教养时，需要达到一定的必要条件，而这一必要条件的考量主要是基于少年的人身危险性以及家长或监护人的管教能力这两个因素。只有在少年的人身危险性较大，而其家长或监护人的管教能力又缺失的情形下，才有适用收容教养的必要。在不符合适用条件的情况下，不得对少年适用收容教养。这就需要通过立法完善以明确何为“必要的时候”。

3.适当原则

所谓适当原则，是指对少年适用收容教养以及适用的期限，应当与其人身危险性大小、所犯罪行的严重程度以及社会防卫的需要相适应。这是指导收容教养的价值性原则。在决定是否适用收容教养时，比如在少年的家长有能力严加管教的情形下，应将该少年交予其家长管教，而不予以收容教养。在决定收容教养的适用期限时，有权机关应根据少年所实施行为的严重程度、作决定之时少年人身危险性的大小、矫治的难易程度等方面合理确定。而在具体执行过程中，有权机关则应当根据少年人身危险性程度的消长变化、矫治的效果等方面，采取或严厉或轻缓的教育矫治措施以及决定是否减少收容教养期限或解除收容教养。

（三）实体规范的完善

1.明确收容教养的适用对象

前文已就收容教养的适用对象从年龄和行为两方面进行了界定。笔者在此谈谈关于如何确定“年龄下限”的问题。刑法第十七条第四款只规定了“不满16周岁”的上限，而对年龄下限问题则采取了回避态度。对于收容教养的年龄下限，笔者认为不能过低。由于我国民法通则规定不满10周岁的未成年人属于无民事行为能力人，在犯了错误的情况下，最好是由其家长对其进行约束和管教，如果过早地脱离家庭的监护而由国家代为管教，显然非常不利于年幼儿童的成长。因此无论在何种情况下，10周岁以下的未成年人都不应成为收容教养的适用对象。同时，我国《义务教育法》将6周岁作为公民接受义务教育的起始年龄，因而一个正常的少年在完成小学的义务教育后大致是12周岁左右，这时已具备了较好的认知和辨别能力。将收容教养的年龄下限规定为12周岁，于情于理于法都比较合适。

因此，收容教养的适用对象应当包括以下两类：（1）已满14周岁、不满16周岁，实施了八种法定罪行以外的犯罪行为，具有较大人身危险性的；（2）已满12周岁、不满14周岁，实施了八种法定罪行，具有较大人身危险性的。而对于不满12周岁的未成年人，无论其实施了何种危害行为，一律不得予以收容教养，但应当责令其父母或其他监护人加以管教。

2.明确收容教养的适用条件

刑法第十七条第四款只笼统地规定了“必要的时候”，对什么才是必要时没有进一步解释。笔者认为，在判断有无收容教养的必要性、确立收容教养的适用条件时，不妨这样规定：对于已满12周岁不满16周岁、不予刑事处罚的触刑少年，应当责令其家长或监护人加以管教；在具有下列情形之一时，可予以收容教养：

（1）父母双亡，无家可归，流浪社会的孤儿；

（2）父母或其他监护人确无管教能力，或者有管教能力但拒不管教、放弃管教的；

（3）主观恶性较大，恶习较深，劣迹较多，难以教育的；

（4）失学、辍学后在社会上游荡，有再次违法犯罪可能的。

但是，对于初犯、偶犯以及在校学生，且父母或其他监护人有实际管教能力的，一律不得予以收容教养。

3.合理确定收容教养的期限

基于人权保护的需要，同时考虑到矫治效果，不妨规定6个月的最低期限（大致相当于一个学期），而对于上限的设定不宜太长，可规定为2年。同时，在对收容教养期限作出合理规定的前提下，还应赋予实际执行期限以较大的弹性。具体在执行过程中，可以定期（比如每3个月）由执行机关的工作人员根据少年各方面的表现，进行一个矫治效果的评估，如果有充分的依据认为该少年已经矫治好或者即将矫治好，则可以制作一份详细的评估报告，连同提前解除或减少收容教养期限意见书，提交执行机关负责人审核批准。由于执行机关身处教育矫治触刑少年的第一线，对少年的各方面表现以及矫治效果也最为清楚，因此法律应当赋予其提前解除或减少收容教养期限的决定权，而不需报原决定机关审批，但应当通知原决定机关，并向其送交相关材料备案。通知和备案的目的在于对执行机关形成一种监督，如果发现问题，则由原决定机关提出纠正意见。

（四）程序规范的变革

1.侦查

目前，在收容教养案件的办理中，是由公安机关进行立案、侦查，在改革中可以继续沿用这一做法。但公安机关必须严格遵循我国刑事诉讼法的相关规范和精神，保障少年的各项权利，并由熟悉少年身心特点的侦查人员办理，同时充分借鉴刑事诉讼中的未成年人社会调查报告制度。

2.审核认定

公安机关在对案件事实进行了充分侦查之后，应当及时作出是否予以收容教养的初步认定。在此之前，注意审核以下几点：（1）少年所实施的行为的性质是犯罪行为还是一般的违法行为，只有确定其行为触犯了刑法，才可能适用收容教养，否则只能给予相应的治安处罚或者不予处罚。①参见刘绍武主编．《公安法制业务研究》,群众出版社2004年1月第1版,第576-577页．（2）少年实施犯罪行为时的准确年龄除了行为性质之外，还必须注意审查少年实施犯罪行为时的年龄。（3）对少年予以收容教养的必要性问题是审核的重点，公安机关应当从严把握。

公安机关在对有关问题审核完毕之后，应当作出是否对少年予以收容教养的初步认定。对于应当判刑的少年，应将案件移送人民检察院起诉。对于不应判刑的少年，如果认为可以不予收容教养，则应当责令其家长或监护人严加管教，如果是暴力案件，则同时还应会同有关方面做好被害方的善后工作，视情况可对触刑少年采取一定的监控措施，避免其他危害社会行为的发生；如果认为应该予以收容教养，则应当填写《收容教养意见书》，意见书中应当详细写明案件事实、公安机关的意见和理由，并附上相关证据材料，一同移送至同级法院。

3.审理决定

从人权保障和法治精神出发，建议将收容教养的决定权交给法院行使，具体可由法院中的少年庭审理决定，对于没有少年庭的法院可由刑庭进行审理。法院在收到公安机关移送的《收容教养意见书》连同有关材料后，应在一定期限内开庭，通过简易程序进行不公开审理。审理过程中，应当通知少年的家长或者其他监护人到场。少年庭在审理过程中，应当在审查公安机关移送材料的基础上，对少年的人身危险性和家庭管教能力进行综合评估，最终在作出不予刑事处罚判决的同时，作出是否予以收容教养的决定；如果作出收容教养的决定，还应一并决定收容教养的期限。同时，立法应当赋予少年辩护、辩解、请求律师参与以及对决定不服可以申请复核的权利。如果少年对法院作出的收容教养决定不服，可以在一定的期限内向原审法院的上一级法院申请复核，该复核结果为最终决定。

（五）执行体制的健全

1.建立收容教养院

鉴于实践中执行混乱的现象，有必要统一收容教养的场所，建立专门的机构对少年进行教育矫治。在名称的确定上，建议采用国际通行的“……院”，而不采用我国传统的“……所”。因为“院”带有教育、矫治、福利等方面的保护色彩，而“所”带有监禁、强制、处罚等方面的惩罚色彩，故“院”更符合收容教养的性质和主旨。在我国，限制和剥夺人身自由的执行机构主要隶属于司法行政部门，从收容教养的保护处分性质观之，收容教养院由带有福利和救济职责的民政部门主管更为适宜，司法行政部门提供必要协助。建立收容教养院可采取相对封闭式的执行模式，建成校园式、社区式的场所，尽可能减少警备设施。为了节约资源，可以考虑整合生源稀少的工读学校以及摘牌的原劳教场所。

2.完善执行方式

（1）封闭式执行方式与社会化教育相结合

将触刑少年收容在并不完全封闭的收容教养院内，同时采取相对宽松的管理模式，避免收容教养场所异化成为少年监狱。定期组织少年外出参观市内有关公共场馆和文化活动，使其接受主流思想文化的熏陶与教育，感受社会正能量。触刑少年的家长或监护人把部分监护职责让渡给国家，并不意味着其监护权的丧失或作为不履行监护义务的借口，他们有权以恰当的方式参与教养管理与监督，①参见王利荣．“简论未成年人教养体制改革与立法”,《现代法学》1993年第2期,第72页．如定期探望子女以及保持通讯，给予其关爱和教育。

（2）实行个别化、分类化处遇

日本对每个被移送少年院收容的少年，都会制定针对该少年的“个别处遇计划”，详细列明少年的犯罪原因、个人情况、教育内容和方法以及阶段性与最终的矫治目标，并在执行过程中定期评估实施情况。另外，少年在收容教养期间的各方面表现也应成为个别化处遇的一个参考。②参见沈玉忠著．《未成年人犯罪特别处遇研究》,中国长安出版社2010年8月第1版,第338-339页．在个别化处遇的基础上，还形成了分类处遇，即针对少年的具体问题、特点和教育的需要，将收容少年予以分类，面对不同类型的少年施以不同内容与方法的指导。工作人员应当定期对个别处遇计划和分类处遇计划的实现程度进行综合评估，评估结果将成为提前解除或减少收容教养期限的依据之一。

（3）加强和改进教育工作

德国著名刑法学者李斯特曾说：“教育是对未成年人犯罪的主要手段。”③[德]李斯特著．许久生译．《德国刑法教科书》,法律出版社2000年5月第1版,第403页．教育工作是收容教养的重要内容和关键环节。为此，首先应当树立以少年为本的教育理念，一切教育工作的开展都要着眼于少年的健康成长。其次，在教育内容上，要兼顾思想道德教育、文化教育、技术教育和生活指导等各个方面。最后，在教育方式上，要改变强制灌输、少年被动吸收的局面，努力调动其改造自我的积极性、主动性。当然，为达到以上要求，还需要进一步加强队伍建设，为收容教养院建设一支具有相应的教育学、心理学和法学知识的师资队伍。

3.完善后续帮教和保障措施

建议在解教前，收容教养院的工作人员拟定针对个人的教后督导计划，并在解教后的一段期限内对解教少年进行跟踪督导。解教少年在规定期限内应当严格遵循教后督导计划书的要求，并定期汇报思想和生活状况。在督导期限内，如果解教少年遇有生活困难，可向收容教养院寻求帮助。④参见沈黎红．“我国收容教养制度研究”,西南政法大学2009年硕士学位论文,第33页．

同时还应当努力加强现有的社区帮教组织的帮助教育工作，充分发挥家庭和家长的帮教作用。而对于那些父母双亡、无家可归而一时又无法就业的少年，国家应该对其施以救济。鼓励社会成立针对刑满释放以及解教人员的慈善援助组织。有关部门应当切实保障解教的未成年人在复学、升学和就业等方面与其他未成年人享有同等权利，不受歧视。当然，最重要的就是出台有关的规章、办法，将解除教养后的帮教和社会保障工作纳入法制轨道。

目前，我国收容教养制度存在的问题是全方位的，这对于触刑少年的矫治和未成年人违法犯罪的预防非常不利，因此改革需要从立法、司法到执法等环节共同推进，并且应当在社会防卫和保护少年健康成长之间达到平衡，实现社会利益和个体利益的双向保护。少年是祖国的未来和民族的希望，少年进步则国家进步。给予少年适当的特殊保护，保障和促进少年的健康成长，不仅是改革的出发点和落脚点，更是收容教养制度的内在要求和题中应有之义。

2014-12-20

周雄，常州市天宁区人民法院法官助理，法学硕士，主要研究刑法学。