试论未成年人网络保护立法需处理好的四对关系

虞 浔

（上海市政法委，上海31400）

试论未成年人网络保护立法需处理好的四对关系

虞 浔

（上海市政法委，上海31400）

随着互联网时代的到来，未成年人因为网络受到的侵害与日俱增，加强未成年人网络保护已经摆上重要议事日程。基于网络的独特性和未成年人保护的特殊性，未成年人网络保护立法必须正确处理好国家管理与网络自由秩序的关系、法律手段与技术手段的关系、政府、司法机关与社会团体、网络服务业的关系、主权国家之间合作及主权国家与国际社会的关系，在顺应时代发展与未成年人保护上达到平衡。

未成年人；网络；立法

网络技术的迅猛发展与广泛应用，为未成年人成长提供了全方位的可选择资源和多样化路径。但网络传播的广泛性、迅捷性和互动性等特点，也给未成年成长带来了太多的不确定变数和难预见威胁。如何用好互联网、防控潜在风险，构建健康用网环境、规范净化网络空间，降低对未成年人带来的负面影响，是摆在各国面前的一个重要课题。其实，我国很早就开始重视未成年人的网络安全教育。早在2001年，团中央、教育部等部门联合颁布了《全国青少年网络文明公约》，2006年团中央等部委、单位联合启动了“中国未成年人网脉工程”，2013年由团中央指导的青少年网络安全教育工程也在北京36所小学开始试点工作。①孟木二梓:《青少年网络安全教育要补课更要打基础》,载《中国青年报》2014年11月29日．这些均是有益的探索和尝试，只是大都停留在网络安全扫盲及零打碎敲、缺什么补什么的“补课”层面，没有从制度层面解决深层次问题。幸运的是，国家开始注意到这个问题，未成年人网络保护条例已经纳入国务院“2014立法计划”，团中央牵头起草了共计8章、47条的《未成年人网络保护条例》（征求意见稿），目前已进入征求专家意见阶段。②徐霄桐:《我国将出台未成年人网络保护条例》,载《中国青年报》2014年11月26日．可以预见，在不久的将来，我国未成年人网络保护没有专门立法将成为历史。基于网络的独特性和未成年人保护的特殊性，未成年人网络保护立法必须正确处理好几个关系，在顺应时代发展与未成年人保护上达到平衡。

一、正确处理好国家管理与网络自由秩序的关系

毋庸讳言，网络正在越来越深入地影响着这个世界，从最初的信息传播、共享新载体，到诞生虚拟经济的新金矿，直至现今颠覆传统商业模式的终结者，互联网正在散发越来越大的诱惑，汇聚着越来越多人的注意力。根据中国互联网网络中心2015年2月发布的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》的统计数据，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%，其中，10～19岁的人群比例为22.8%，约为1.48亿，10岁以下网民比例为1.7%，约为1103万。如此众多的未成年人暴露在互联网的视野中，能否趋利避害，保护他们用好互联网，而不是被毒害，是国家义不容辞的职责，因为只有国家才能拥有足够丰富的资源，去把网络这匹越来越暴烈的野马套上马鞍和缰绳，引领其朝着正确的方向奔驰。因此，未成年人网络保护立法，必须突出国家保护的基本原则，强调国家管理网络秩序的根本导向，保障未成年人与成年人一样平等享受网络便利、合理使用网络的基本权利。同时，国家还必须千方百计考虑未成年人较之成年人不同的身心发育特点，遵循促进未成年人网络利用、提高未成年人网络素养和保障未成年人合法权益不受侵害相结合的原则，对网络秩序予以必要的引导和规范，优先保护未成年人的合法权利，适当限制网络伸向未成年人的触角，把网络对未成年人的影响控制在适度的范围内。

互联网作为20世纪最伟大的发明之一，是全人类共有的财富、共享的资源、共同的家园，较之现实世界赋予了每个使用者前所未有的自由，但这也在很大程度上助长了网络世界的无序和混乱，衍生出了很多毒瘤和恶果。根据中国少先队事业发展中心等机构联合发布的《青少年蓝皮书：中国未成年人互联网运用报告（2013—2014）》，近八成未成年人曾遭遇网络不良信息侵害。在不良信息中，59%以上来源于广告，以不雅图片、广告推销以及骚扰信息的形式呈现，这对未成年人的心智发育带来极大的负面影响。①刘涛：《未成年人保护 网络莫成法外之地》，载《中国教育报》2014年12月1日。360互联网安全中心发布的国内首份《青少年上网安全分析报告》也指出，青少年上网面临“三诱惑一威胁”，即色情拜金等网络不良信息、手机游戏、网络兼职三重诱惑，而绝大多数中小学网站存在漏洞，可能导致青少年信息泄露，威胁人身安全。②姚华:《青少年上网安全报告 超五成中小学网站存在漏洞》,载《城市快报》2014年6月4日．为了给未成年人创造一个干净、健康的网络环境，未成年人网络保护立法必须对网络自由秩序进行必要的调节和干预，决不能成为“法外之地”，出现“真空地带”。因为网络虽然是一个虚拟世界，但已经与现实世界息息相关，过度的放任自流，绝不会带来繁荣发展，而只会带来毒草疯长，未成年人缺乏自我保护的意识和能力，必然成为其中的受害者。英国著名作家萧伯纳曾经说过，“自由意味着责任”。为了让未成年人享有更大的网络自由，就必须强调网络世界对此负有当然的责任，通过刚性的规则和监管，让每一个使用者严格遵守秩序，适度行使自由权利，绝不能以践踏他们的权利为代价，损害未成年人的健康成长。

二、正确处理好法律手段与技术手段的关系

党的十八届四中全会确定了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的基本方针，指明了全面推进依法治国的改革方向，也为提升未成年人网络保护法治化水平提供了新的契机，运用法治思维和法治方式成为未成年人网络保护的重要环节。其实，通过立法来保护未成年人的网络使用安全，在国外已经是一种普遍的治理方式。如，美国1998年的《儿童网络保护法》、《儿童网络隐私保护法》和日本2003年的《对利用英特网异性介绍企业诱引儿童的行为进行规制法》及其实施细则和德国2002年的《广播电视与电信媒体中人格尊严保护及少年保护国家合同》等是有代表性的立法成果；①李赞:《保护儿童免受网络侵害的国际法律制度研究》,湖南师范大学2006年硕士学位论文．法国、瑞典、巴西等国家也先后对未成年人保护法进行修订，专门就网络上制作、贩卖、传播暴力与色情内容进行定罪量刑。纵观世界各国立法实践，运用法律手段保护未成年人上网权利、规范网络秩序已成为发展趋势，但我国现有法律体系中涉及未成年人网络保护方面仍存在诸多不足，很多危害未成年人身心健康、足以造成严重危害结果的行为，并未纳入法律的调整范围。因此，健全与完善未成年人网络保护法治体系建设，是当今应对与处置未成年人网络威胁的必要保证。只有通过加快未成年人网络保护立法，尽快弥补法律滞后造成的漏洞，使法律手段的强制力涵盖、渗入网络可能危害未成年人健康的方方面面，才能为更好地保护未成年人使用网络提供一些明确的标尺，从根本上解决仍然存在法律位阶低、打击力度弱等问题，逐渐形成有章可循、有法可依、有法必依的良好局面。

净化未成年人的网络环境是一项长期工作，必须建立健全相应的长效机制。过去的惯性思维往往偏重于立法和行政手段，而对技术手段的重视程度相对较弱。实际上，互联网自从诞生的那一天起，就一直与高技术紧密相连，这也就注定了在对网络环境进行净化治理的时候，除了通常采用的法律手段之外，积极采取技术手段也是一种可行且必要的选择。因为我国已经步入信息时代，技术手段在应对净化未成年人网络环境中的新情况、新问题时，往往比法律手段更具有及时性和灵活性。考虑到未成年人网络保护立法的初衷不是限制互联网企业的发展，阻止网络技术的创新，而是为了保护未成年人上网的合法权益，未成年人网络保护立法应当吸收国际成功经验，在立法内容上充分体现技术手段的成功模式，规定分级分类过滤、系统平台保障等新办法、新路径，鼓励企业技术自主创新，推广和保护拦截过滤等网络技术，在国家主导下, 引入、确立行之有效的网络用户选择制度，让网络终端用户的未成年人父母根据各自的需要, 自愿设定安全级别,选择未成年人浏览的网站和内容, 网络服务业保证用户在知道对方收集自己个人数据资料和用途的情况下, 自己决定个人数据的利用方式，为净化未成年人网络环境提供经济实用的借鉴思路。

三、正确处理好政府、司法机关与社会团体、网络服务业的关系

梳理我国现有涉及未成年人保护的相关法规，不难看出这些法规往往更多地停留在“善意提醒”和“理性呼吁”层面，对于责任主体和惩治措施的规定，不仅非常模糊，而且不具有操作性，这无疑降低了法律应有的社会威严与执行效力。未成年人网络保护立法必须尽量克服这个弊端，抓住全面推进依法治国的有利时机，以前所未有的担当和勇气，闯出一条未成年人保护立法的新路，着力构建“政府统一引导、司法机关及时介入、社会团体广泛监督、网络业界严格自律”的新多元治理模式，充分发挥不同治理主体各自的特点，在各自优势领域发挥特定功能，优势互补，协同共治，从根本上解决好责任主体的认定与违法行为的惩治问题，保证法律落地见效。

所谓政府统一引导，就是基于政府是公共权力的代表，压实其作为保护未成年人权利首要主体的责任。随着社会管理模式向社会治理模式的转变，政府角色已经发生了显著变化，很多时候不再作为生产者，直接提供生产公共产品及公共服务，而是转而作为监督者，监管各类社会主体接受政府委托生产公共产品或自发提供公共服务。因此，未成年人网络保护立法必须强调政府在规范、净化未成年人网络环境方面发挥引导性的作用，强化对于互联网信息的引导能力，制定有利于保护未成年人的国家网络发展战略，推动相关配套行政立法，执行已经生效的各种法规，用积极舆论和健康传播内容，引导网络信息的发布和网络经营行为的规范化，从“划桨者”转向“掌舵者”，使政府在管理中变被动为主动，主要负责实施“事前、事中和事后”监管，积极为网络产业发展及未成年人成长营造良好的环境。

所谓司法机关及时介入，就是基于司法机关裁决具有权威性、公开性和强制性特点，压实其作为未成年人权利守夜人的责任。尽管法律对政府、网络运营商、内容生产商、监护人等都提出了保护未成年人的要求，但究竟由谁来监督，必须有一个各方认可的主体，对于违法行为，必须有一个机构来给予惩治。因此，未成年人网络保护立法必须强调司法机关以“零容忍”的姿态，穷尽一切途径解决网络立法的“落地”问题，及时通过司法裁判落实司法监管职责，用一个个鲜活的司法判决，彰显保护未成年人的坚定决心，真正把法律武器用到保护未成年人网络隐私权、平等权、安全权等基本权利的实践中，阻止未成年人因网络受侵害的发生，追究相关责任主体的法律责任，树立正确导向，警示潜在的违法者，以儆效尤。

所谓社会团体广泛监督，就是基于社会团体的公益性、中立性属性，鼓励社会力量参与到未成年人网络保护事业之中。政府、司法机关的力量毕竟有限，无法全面覆盖到网络的各个角落、各个时段，而社会团体人数众多，类型多样、资源丰富，只有发动社会力量，汇聚形成巨大合力，才能有效实现对网络世界的全时空管控。因此，未成年人网络保护立法必须强调未成年人保护协会、社工组织、志愿性机构等社会团体的共同参与，进一步激活行业组织、企业、科研机构以及其他民间组织在未成年人网络保护中的积极性，在政府和服务商均不宜直接负责的网络治理领域，发挥“中立第三方”的作用，切实保护未成年人的用户信息及个人隐私，建立健全举报受理处置机制，督促网络业界自觉接受社会监督。

所谓网络业界严格自律，就是基于网络服务业拥有技术、人力和资源优势，要求其严格要求自己，不断加强自律，全面承担起网络治理的主要职责。传统网络治理以规范网民为中心，其缺点是网民数量众多且匿名参与，不仅造成侵权责任范围难以确定且存在执法困难问题，吸引运营商、服务商等网络业界主体参与网络环境净化，可以大大提高治理效率和质量。因此，未成年人网络保护立法必须强化CP(网络内容提供者)、ICP(网络内容服务者)和SP(移动互联网服务内容提供者)的不同责任，在遵守国家法规的基础上，提高从业人员的素质，增强网络服务机构的自律意识，志愿参加行业协会以及签署行业自律公约，与网络客户签署服务协议，实施相对于“法律”管理而言的“代码”管理，比如实施内容分级机制、年龄验证机制、成年人信息警示机制等，端正网络服务业经营宗旨，杜绝不良信息的制作、复制、发布和传播。

四、正确处理好主权国家之间合作及主权国家与国际社会的关系

网络是全球共用的信息平台，是你中有我、我中有你的“利益共同体”，面对网络犯罪、黑客攻击、侵犯隐私等全球性挑战，任何国家都不可能在网络安全问题上“独善其身”。尽管主权国家享有自主管理本国网络权利，这是国家主权的扩展和信息主权的一部分，①王远:《网络主权：一个不容回避的议题》,载《人民日报》2014年6月23日．但鉴于网上还存在大量不良信息，特别是那些色情暴力信息对未成年人的身心健康造成了极大威胁，不涤清互联网上的“污泥浊水”，必将影响社会风尚，影响未成年人成长，影响互联网健康发展。所以，通过国际协调和合作，各国携手保护未成年人已经成为普世共识，仅仅依靠单个国家的治理框架不足以应对网络衍生带来的挑战。因此，未成年人网络保护立法必须呼吁各国加强未成年人网络保护的合作，尽管美欧信息化发达国家是互联网的发源地和先行者，无论在技术、规制、标准和法律等方面都占据着先发优势，但在未成年人网络安全、网络执法、个人隐私保护等方面，世界各国应当平等相待、相互尊重、深化交流合作，加强和扩大未成年人网络保护的深度和广度，共同筑牢网络安全底线。

由于互联网是超越国界的全球性信息系统，针对未成年人的网络犯罪跨境、跨区域作案的特点非常明显，这不仅给我国政府监管带来很大难度，也给相关部门追踪线索、破获案件造成很大困难。在净化网络环境的过程中，需要各国秉持公共意识，努力实现网络资源共享、责任共担、合作共治。尤其是在当今世界，网络发展对国家主权、安全、发展利益提出了新的挑战，必须认真应对。因此，未成年人网络保护立法必须积极倡导和参与构建应对未成年人网络侵害的国际法律框架，主动融入未成年人网络保护国际法律体系，推动建立未成年人网络保护国际治理秩序，在防止未成年人网络侵害国际条约制定中争取话语权，在国际条约规范下，构建国家间互信互利的未成年人网络保护协作机制，相互借鉴和学习打击针对未成年人的网络犯罪的技术与经验，加强国与国之间相关未成年人网络保护的信息交流，共同打击网络违法犯罪行为。

2015-02-15

虞浔，中共上海市委政法委，上海市犯罪学学会副秘书长，法学博士，主要研究刑事法学。