图书馆法人治理结构建设的监督保障

丁永健（中共河南省直机关党校图书馆，河南郑州450002）



图书馆法人治理结构建设的监督保障

丁永健
（中共河南省直机关党校图书馆，河南郑州450002）

[摘要]监督保障体系是图书馆法人治理结构不可或缺的部分，其内容涉及党的领导监督组织、层级权力制衡组织、内设专门委员会、执行机构的建立，以及审计制度、报告制度、民主管理等监督制度，还包括绩效评估、信息公开、责任追究、议事决策等监督机制。

[关键词]图书馆法人治理结构监督体系

[分类号]G251

图书馆法人治理结构的核心就是要建立以“分权”与“制衡”为特征的新型运行机制。“分权”，就是把决策权、执行权、监督权赋予不同的组织分化行使；“制衡”，是指合理界定不同组织机构的职责边界，将任何权力纳入统一的关联体系，当行使一种权力时必定受到其他权力的牵制与约束，达到利益关系的平衡。“制衡”的本质是监督，目的是通过对图书馆理事会和图书馆法人治理结构的状态与绩效的有效管控，保障图书馆事业的健康发展。因为，在法人治理结构模式下，图书馆理事会享有较大的自主权，如果失去监督，就可能会导致失于自我约束、片面追求经济效益，弱化甚至排斥公共利益等问题的发生，这与公共图书馆法人治理结构建设的宗旨是完全相悖的。建立全面有效的监督体系，关乎图书馆的发展方向和法人治理结构改革的成败。

1图书馆法人治理结构监督的组织架构

1.1党组织的监督保障

在法人治理结构中，尽管党委对理事会的决策不干涉，但是必须对图书馆建设、改革、发展和涉及职工、读者重大利益的事项起监督作用，保证图书馆发展不偏离方向。为了确保党委与理事会不形成“两张皮”的尴尬局面，党委主要成员应进入理事会。另外，政府官员应在理事会中占有一定的比例。比如，按照温州图书馆理事会章程的规定，政府机关可以派一名人员作为特别理事，其除了拥有普通理事的权力外，还享有“特别否定权”，对特定事项行使“一票否决”。这样的制度设计，既确保了图书馆的高效率，又使理事会和图书馆始终处于党与政府的监督之下。

1.2层级权力制衡体系

主管部门、理事会、执行层、监督层是法人治理结构的典型架构。除非对于大型的图书馆，理事会中通常不设监事会，而是把监督职能交给内设委员会、职工大会、理事，以及外部组织和个人来完成（政府、社会组织、读者个人等）。政府部门是公共图书馆的主办单位，将相关权力下放或者授权给理事会，并同理事会建立契约关系。理事会是决策机构，从宏观上对图书馆进行战略管理，同时向政府部门负责。执行层由图书馆馆长、副馆长组成，对理事会负责，承担图书馆的日常管理和服务推进工作。图书馆施行馆长负责制，馆长作为图书馆的法定代表人，对图书馆负总责。理事会与图书馆是“决策+执行+监督”的关系，理事会将决策交给图书馆去完成，图书馆执行相关决策并接受理事会的监督。

1.3内设委员会的监督

图书馆理事会应下设各专门委员会，一方面使理事会分工细化，各司其职，另一方面通过理事会内部的权力划分与制衡，起到监督的作用。比如，新加坡NLB内设财政委员会，负责审查计划预算和财务状况，并向理事会报告审查结果。美国波士顿公共图书馆理事会设有馆藏委员会、资金项目委员会、财政和审计委员会4个委员会和两个特别小组。而纽约公共图书馆理事会设有“常务委员会”和“特殊委员会”，职能是监督各部门与各岗位的运行情况，考评绩效，将结果向理事会报告，为理事会决策提供科学的依据。在图书馆理事会各专门委员会之间通常存在关联机制，这样就构成了立体化的监督网络架构。

1.4执行管理机构的建立

执行机构就是图书馆理事会的管理层，以图书馆馆长和若干副馆长为主体。管理层既是图书馆建设的具体实施者，也是在法人治理结构中受到监督的主要对象。因此，图书馆馆长、副馆长的选择、任命、考核、退出构成了法人治理结构监督体系的重要组成部分。在图书馆法人治理结构产生之前，图书馆馆长可以继续沿用由党委、行政机关任命的做法。在法人治理结构形成之后，图书馆馆长应由理事会向社会公开招募，由理事会任命，同时要保证图书馆长聘选过程的公开、透明、合法、独立。图书馆副馆长通常由馆长提名，理事会任命，并在相关部门备案。

2图书馆法人治理结构监督的制度

2.1审计监督制度

经济责任审计是对图书馆执行层的重要监督手段。比如，大英图书馆理事会建立了内外结合的审计监督机制，不仅内设的审计委员会负有审计职责，而且文化传媒体育部作为大英图书馆的主管政府部门，有权获取图书馆内部审计制度、策略、项目和报告的信息。另外，大英图书馆作为执行性非部级公共机构，拥有一定的行政权和管理权，纳入议会行政监察专员的管辖范围[1]。对图书馆施行定期与不定期的审计监督，原则上每年进行一次，在图书馆长离任或者届满等特殊时间节点则必须开展审计，未经审计的不得离任或者不得解除对图书馆的经济责任关系。图书馆的财务审计报告应经理事会批准，报政府事业单位登记管理局备案。对审计中发现的问题，由理事会责成图书馆馆长提出整改方案，报理事会研究批准后实施。

2.2报告监督制度

年度工作报告要反映的是图书馆的年度业绩，由执行层提出，报理事会审查。年度工作报告还是监督图书馆运行状态的工具和手段，因而被普遍采用。图书馆年度工作报告的内容一般包括：图书馆的重大决策事项、重要事件、预算执行情况；图书馆年度计划的执行情况，设备、资源、人才建设；服务情况；内部绩效评价；读者对图书馆的意见与反馈等。年度工作报告的内容要全面、真实、客观、准确，不能弄虚作假，不能无中生有，也不能报喜不报忧，尤其是要把存在的问题和读者的诉求反映上来，对一些重要问题要进行认真分析，找出原因，提出对策。对部分在年度计划中未落实的工作，要予以解释。年度工作报告要经图书馆理事会审查并在事业单位登记管理局备案，相关部门可以对报告内容提出质询。

2.3民主监督制度

图书馆法人治理结构的内部监督除了通过设置内部专门委员会之外，还必须依赖于职工对图书馆管理活动的参与和监督。为此，图书馆应建立和完善民主管理制度，保持与职工之间联系沟通渠道的畅通，同时采取激励政策激发职工参与图书馆民主管理的积极性。对与图书馆发展，以及职工自身利益相关的重要事项，图书馆必须征求职工的意见。在民主管理中，要注重发挥工会组织、女工组织的桥梁作用，要防止借法人治理结构建设而使工会组织、女工组织被边缘化的倾向。对于职工提出的建议和批评，图书馆要认真对待和研究，及时解决纠正。

3图书馆法人治理结构的监督机制

3.1绩效评估机制

在图书馆法人治理结构中，科学完善的绩效评估机制不仅可以判断图书馆改革的成果和图书馆法人的履职情况，而且能够促使图书馆法人将对个人价值的追求转变为对图书馆和广大读者利益追求的动力。目前，我国对图书馆绩效的评价存在不少需要改进的问题：评估指标的设置不科学、不适用，测评观察点不利于对图书馆绩效的全面评估；评估主体以政府为主，行政色彩较浓，第三方评估体系没有建立；评估过程缺乏监督和透明度，程序设计有缺陷；评估后的跟踪监督没有跟上，图书馆法人缺乏改进工作的压力。建议由事业单位登记管理部门牵头制定《事业单位绩效评价办法》，探索建立一套综合公益性宗旨实现程度、财务情况、服务质量、效率效能等多项指标，定性与定量分析相结合的评价体系[2]。在此基础上，建立符合公共图书馆特点的适用性强的绩效评估机制。可以借鉴美国的做法，把绩效评估的结果向社会发布，并作为政府向图书馆拔款，以及图书馆执行层人员聘用、奖惩、报酬计量的重要依据。另外，要重视“读者评价机制”与“民间评价机制”的建立，前者是让图书馆的服务对象有话语权，后者则是使得评估结果更加公正与可信。

3.2信息公开机制

信息公开制度及其机制是人类文明进步和民主政治建设的重要成果。在图书馆法人治理结构建设中，注重信息公开的目的是要解决“信息不对称”问题，使政府、社会投资者、公民个人，以及理事会等能够及时全面了解图书馆的情况，加强对图书馆的监督，而图书馆也可以借此树立形象，争取更多的运营资金，建立和巩固生存与发展的社会基础。国外图书馆法人治理结构建设，普遍把信息公开当成最重要的内容之一。比如，大英图书馆理事会的服务政策与文件、理事会会议备忘录、高层管理者的会议记录、年度工作报告和财务报表、理事个人利益登记、图书馆长远发展规划乃至协议合同等重要文件或文档，均可自由获取，实现了机构运作的高度透明化[2]。图书馆信息公开涉及“公开内容”与“公开方式”两个方面：其一，信息公开的内容。包括：绩效评价报告、财务审计报告、年度工作报告；重大事项、重大决策及其进展和落实情况；图书馆理事会的构成、人员背景，以及人员选举、任免等；服务政策、内容、项目、收费等。其二，信息公开的方式。除涉及国家机密、商业秘密、读者隐私等问题的信息外，图书馆都应采取主动公开方式让社会知悉，信息公开的途径包括：纸质材料、宣传册、报刊等传统媒体，以及网站、手机、微博、微信等新媒体。图书馆公开信息应做到内容完整，发布及时，表达准确，易于理解，便于获取。

3.3责任追究机制

“问责制”作为对责任事故、事件的追究机制，对图书馆理事会、执行层依法、依规、依章行使职权等发挥着威慑作用。责任追究的范围通常包括：不执行理事会章程、决议的行为；落实理事会决议不力的行为；损害读者和职工利益的行为；未完成年度任期目标的行为；决策失误行为；图书馆发生的重大责任事故；违法乱纪行为等。目前，我国部分相关制度规定适用于图书馆责任的追究，但是过于原则和抽象，没有针对图书馆理事会、图书馆的具体规定，这不仅使图书馆决策层、执行层不能全面清晰地认识自己的责任所在，而且由于职权不明，相关责任也难以定性，甚至难以找到承担责任的主体。健全图书馆法人治理结构中的责任追究机制，首先要厘清政府部门、图书馆理事会、图书馆之间的责任关系，其次要划定各自的权力和责任范围。除此之外，要对可能出现的被追责行为，设定明确而详细的判断标准，以及既严谨又易于操作的追责程序。为了防止图书馆法人治理条件下重大责任事件的发生，相关部门应加强对图书馆重大决策、重大改革的介入程度，建立预防机制。对于发生的责任问题，应以实事求是为原则，在认真调查研究的基础上，按照相关规定追究部门与责任人的责任。对于图书馆经营中存在的违法乱纪问题，应移交纪检、司法机关处理。

3.4议事决策机制

图书馆理事会本身作为民主议事和决策机构，必须遵循民主决策和科学决策的原则，尤其是在会议制度上必须遵循平等协商、自由发言与程序民主原则。规范的议事机制同样是一项有效的监督措施。比如，伦敦公共图书馆理事会章程规定：理事会会议有效的法定人数为5名或者1/3以上的理事；决策以多数投票为原则；当投票数相等时，会议主持有最终决定权；理事会的会议应由理事长主持，理事长可依理事会建议委任一名理事担任副理事长，在其缺席时代为主持理事会会议；如果理事长、副理事长不愿主持，或被指定主持的理事缺席5分钟以上，在场的理事，可以指定他们中的一位主持会议；在理事会休会期间，理事会可以通过任何方式，包括电子邮件，进行投票决策，只要此决策经全体理事一致通过即可[3]。我国已经建立起来的公共图书馆章程通常对议事规则也有规定，但是细化不够，在实践中也存在执行较随意等问题。另外，从目前的实践来看，我国公共图书馆议事规则容易受到人为因素的干扰，致使整个议事过程不规范，议事结果亦可能并不代表多数理事的意见，而只是某位领导行使自己行政权力或者向理事会施压的结果。

参考文献：

[1]金武刚.大英图书馆的法人治理结构[J].国家图书馆学刊, 2014（3）：41-46.

[2]吴家斌.温州市事业单位法人治理结构建设的实践和探索[J].中国机构改革与管理，2012（8）：28-29.

[3]金武刚，钱家骏，肖梅林.伦敦图书馆的法人治理结构[J].图书与情报，2014（2）：10-13.

丁永健女，1970年生。本科学历，馆员。

收稿日期：（2015-08-20；责编：徐向东。）