建立和完善广州生态城市建设保障机制的思考

□丁旭光　黄克亮　吴瑞坚　黄旭东（、中共广州市委党校，广东　广州　50070；、广州南沙开发区政策研究室，广东　广州　550；、华南理工大学 法学院，广东　广州　50006）

建立和完善广州生态城市建设保障机制的思考

□丁旭光1黄克亮2吴瑞坚3黄旭东4
（1、2中共广州市委党校，广东广州510070；3、广州南沙开发区政策研究室，广东广州511450；4、华南理工大学 法学院，广东广州510006）

广州正处于从快速拓展走向优化提升的转型时期，在具体开发建设行为过程中如何妥善处理经济发展与生态保护的关系，需要建立完善的制度保障。目前，广州在部门统筹协调机制、政策法规保障、生态补偿机制、投融资机制方面仍有待进一步完善，为此，本文分析广州生态城市保障制度存在的问题，提出划定城市生态保护红线、强化环境治理的监管政策、引入环境保护的市场化机制等对策建议。

生态文明；制度体系；广州

制度建设作为生态文明建设的重要内容，也是生态城市建设的根本保障，在生态城市建设过程中具有本源意义。近几年来，广州在构筑“南国花城、生态绿城、岭南水城”的富有岭南特色生态城市的过程中，在建立与完善生态城市制度建设方面进行了不少有益的尝试。当前广州正处在从快速拓展走向优化提升的转型时期，在具体开发建设行为过程中如何妥善处理经济发展与生态保护的关系，需要建立更加完善的制度体系，保障广州生态城市建设的顺利推进，促进广州新型城市化的发展。

一、制度建设是生态城市建设的重要保障

生态城市建设是生态文明建设的基础与根本，制度建设作为生态文明建设的重要内容，也是生态城市建设的根本保障，在生态城市建设过程中具有本源意义。制度管长远、管根本、管全局，在很大程度上决定着一个生态城市发展进步的活力、实力、创造力和竞争力。

（一）通过制度建设才能把生态文明的理念转化为实践

生态城市建设不仅要牢固树立保护生态环境的理念，更重要的是把理念落实在行动上，理念与行动之间的环节就是制度。制度是把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念转化为具体的制度，使生态城市建设的设想变为具有可操作性的具体规范并付诸实践。没有制度建设，生态城市建设就无法得到切实落实。

（二）通过制度建设才能处理好生态城市建设中的各种复杂关系

生态城市建设是否能够顺利推进，关键在于能否处理好城市社会中各种复杂的关系。现代社会是高度社会化的社会，生态城市建设是涉及社会发展的整体性问题，要靠整个社会的共同努力才能实现，但是，经济社会的发展又是立足于每一个个体，他们的发展又是个体的行为。个体行为对于社会整体发展既可能是正效应，也可能是负效应，这里的正效应或负效应就是个体与整体之间的关系。只有协调好个体与社会整体的关系，生态城市建设才能落到实处。处理好各种复杂的关系，必须依靠制度，制度就是处理各种关系的规范。

（三）通过制度建设才能对个体的行为形成约束

由于在不同的个体之间、个体与社会之间的利益关系并不是始终一致的，一个个体的行为不仅会给自身的利益带来直接的影响，同时也会给其他个体的利益带来受益或受损的影响，对社会整体带来的影响也是双重的。这就要求个体的行为必须在不损害其他个体和社会利益的前提下才是允许的，否则就必须承担相应的责任，或者必须对由此造成的后果进行赔偿。这就需要对个体行为进行规范，通过一系列制度建设来实现对个体行为的约束。

制度建设是生态文明建设的根本和保障，建设高度的生态文明，必须以党的十八届三中全会关于加强生态文明制度建设的重要论述为指针。十八届三中全会在党的十八大报告的基础上，围绕“建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”进行战略部署。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善了生态文明制度体系的内容，提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。把这些内容综合起来，总体上可分为三类：第一类是建立科学的决策和责任制度，这包括综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、空间规划、责任追究、管理体制等，主要是针对各级决策者的。即要完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力。第二类是建立有效的执行和管理制度，包括管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、资源产权、用途管制、生态红线等，主要是针对全社会各类当事主体的。目的在于强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力。第三类是建立内化的道德和自律制度，包括宣传教育、生态意识、合理消费、良好风气等，主要是针对全社会成员的。目的在于形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力。将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成对保护环境引以为荣的道德风气。将公民环境权明确地确立在宪法中，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。

二、广州建设生态城市在制度保障方面存在的主要问题

（一）缺乏生态安全保障的统领性法规

当前广州的生态文明制度建设缺乏生态安全保障的统领性法规。在资源节约和环境保护的各种法规中，分别涉及了能源安全、水安全、粮食安全、环境安全等内容，但广州有关生态保护的法规大都从各自相对狭义的领域界定和规范，忽略了能源、水、粮食、环境和生态之间的相互关联和依存。如有关森林、生物多样性和湿地的法规中涉及的生态安全，只是狭义的生态安全；而生态城市的建设所要求的生态安全，是广义的，涵盖了水资源、饮用水安全、生态用地保护、污染控制等诸多方面，只有这样，才能将生态城市建设融入到经济、政治、文化等方面。如在广州花城绿城建设项目中，森林的碳汇功能等在现行森林法中没有得到相应体现和落实，《广州市公园条例》、《广州市绿化条例》等法规没有关于森林碳汇的详细规定，不利于森林减碳功能的发挥。

（二）生态空间资源管控机制有待整合

生态空间资源管控要素众多，涉及管理事权结构复杂，对应的管理工作涉及众多部门的权责协调，涉及各层次规划、政策、法规标准的对接，涉及各部门已经出台的众多保护界线的整合，涉及国家、省、市、区（县）、镇（街）等政府层级的事权划分等。如以流溪河的保护整治为例，流溪河是广州唯一一条全流域都在广州的河流，流域面积2300平方公里，约占广州市土地面积的31%。流溪河流域是广州市境内水资源最丰沛的地区，也是重要的饮用水源保护区和生态保护区，流溪河的保护和整治工作涉及市环保、国土、水务、规划、农业、城管、林业和园林、旅游等部门和港务、电力等单位以及流域的从化、花都、白云等区及流域各镇（街）、村（居），要做好各部门及流域各区、镇（街）、村（居）的职责分工，协调流溪河流域保护和管理的各项工作，难度不小。

（三）生态补偿机制仍不健全

生态补偿机制作为生态文明建设的重要激励机制，仍缺乏明确的市场机理。根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿原则，谁来付费这个问题，其实是利益相关者之间的责任问题。因此，付费的主体可以是政府，也可以是个体、企业或者某一区域。当前，广州的生态补偿政策还没有充分地发挥市场机制的作用，支付方式也较为单一（以货币补偿为主，项目补偿较少）。另外，产权不够明晰也制约了生态补偿机制的建立。由于历史原因，广州市山林权证四至不明晰造成山林权属纠纷多，随着生态公益林补偿标准的不断提高，对补偿资金的分配争议也越来越大，北部山区部分林农由于分配不均感觉利益受损，不利于北部山区农村的稳定。

（四）投融资机制需尽快完善

过去几年，不少地方政府也包括广州通过融资平台解决了相当部分的城市基础设施建设的资金投入（如广州的“治水”，2008年至2010年广州市治水耗资约486亿元，资金来源主要依靠市水投集团向银同融资），但在2010 年6月国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》等文件之后，融资受到严格限制，通过融资平台筹措建设资金遇到了困难。从2013年3月起，市城投集团和市水投集团不再通过融资筹措非经营性项目资金，两个集团的建设投资预算逐年缩减，导致我市筹措生态城市建设的巨额资金遇到困难。同时，因缺乏引导机制和优惠政策鼓励社会资金的进入，加上生态城市建设属于公益性项目，基本不盈利，对社会资金的吸引力也不大。当前广州继“亚运治水”后又吹响了治水的号角，新一轮治水资金如何筹措成为当前水城建设的焦点问题，包括资金投入总额、财政投入与企业融资、社会投资各占多少比例等等。

三、建立和完善广州生态城市建设保障机制的对策建议

中共广州市委十届五次全会提出要健全自然资源集约使用制度和生态环境保护监管制度，建立生态环境保护市场化机制和生态文明考核及责任追究机制等，为建设生态城市提供体制机制保障。

（一）划定生态保护红线

广州将生态保护红线称为“基本生态控制线”，划定基本生态控制线是建设生态城市的重要环节，为此必须做到：

1、建立明晰且有成效的监督和管理体制。生态保护红线的划定和管理，涉及管理事权结构复杂（涉及经济、社会、空间发展等多个维度），对应的管理工作涉及众多部门的权责协调（城管委、国土、规划、农业、水务、林业和园林、环保、电力、港口等部门），涉及各层次规划、政策、法规标准的对接，涉及各部门已经出台的众多保护界线的整合，涉及国家、省、市、区（县）、镇（街）等政府层级的事权划分。从广州的实际情况来看，生态保护红线的管理还涉及大量的线内建设活动的日常监察工作，单纯依托各类行政主管部门由上至下的管理并不能满足需求，需要充分调动全市11个区政府的积极性，明确市—区事权划分，市政府、区政府分别作为维护全市跨区范围、各区区域内基本生态控制线完整的责任主体，确保生态城市建设的顺利推进。

2、完成生态保护红线的立法工作。《广州市基本生态控制线管理办法》是广州市落实十八届三中全会和市委十届五次全会提出的划定生态保护红线指示精神的重要举措之一。为此，要尽快颁布实施《广州市基本生态控制线管理办法》，把对基本生态控制线的相关规定以法定的形式进行强制性落实，并明确控制线内不同管制分区及限建要求。基本生态控制线规划为避免我市城市规模盲目扩张和城市土地的粗放利用，有必要每三至五年完成一次基本生态控制线的系统性检讨更新，以保证基本生态控制线范围界线以及城市绿地建设指标得到保障。

（二）加强生态补偿机制建设

1、抓紧生态补偿的立法工作。目前我国关于生态补偿机制的规定大多是号召性、政策性层面的，而且政出多门，对新的生态环境问题和生态环境保护方式缺乏有效的法律支持，因此，应以法律形式，确定补偿范围、对象、方式、补偿标准等，形成完整统一的向社会公布的政策文件，避免生态补偿制度的短期化。建议尽快实施《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿办法》、《广州市生态补偿机制的规定》、《广州市基本生态控制线管理规定》和《广州市流域上下游生态补偿互动机制》等政策法规，进一步完善我市生态补偿政策。

2、适当提高生态公益林的补偿标准。一方面，积极争取适当扩大广州市林区镇的生态公益林面积；另一方面，根据木材价格的涨幅，继续适当提高公益林的经济补偿标准。此外，根据《广州市生态公益林条例》和《广州市生态公益林经济补偿办法》的规定，增城、从化、花都等区应该安排专项资金用于生态公益林的经济补偿，建议上述各区在条件成熟的时候安排一定的配套资金，提高生态公益林的补偿标准，发挥经济杠杆的作用，以有利于公益林的管护。

3、完善流溪河流域的生态补偿机制。位于从化区的流溪河（上游）是广州的饮用水备用水源，对维护广州的水安全起到举足轻重的作用。为此从化区关停位于该区北部（流溪河上游）及西部的能耗大、有污染的近百家企业，导致从化建设高端生态区面临资金短缺的问题。鉴于此，市政府应增加从化生态保护补偿的转移支付资金，建立稳定的财政补偿机制。《广州市流溪河流域保护条例》已于2014年6月1日开始实施，应抓好监督落实。《条例》规定，市政府应设立流溪河流域生态补偿资金，改善流溪河流域居民的生产、生活条件。应加大对流溪河流域（特别是从化）的生态公益林补偿、水污染防治、生态恢复与保护、污水处理设施建设等方面的财政转移支付力度，尽快建立和完善流溪河流域的生态补偿机制。

（三）完善生态环境治理的监管政策

1、健全“河长制”等水治理责任制度。建设生态水城，必须完善饮用水源保护机制，健全“河长制”等河涌治理责任制度。可借鉴江浙等地的做法，在广州新一轮治水工作中实施“河长制”。把广州现有的区一级“河长”，扩大到市、区、镇（街）、村（居）四级“河长制”。“河长”要对辖区内的河涌治理、维护、设施建设负总责，自觉接受社会各界监督，要将河涌治理“接上地气”、落到实处，建议由市委书记、市长及其他市领导分别担任珠江广州河段、流溪河以及广佛跨界区域16条河涌等主要河流的河长，而各区管辖内的河涌则由区领导担任“河长”。四级“河长”分别负责市、区、镇（街）、村（居）的水污染防治工作，对治水执行不得力、措施不落实、效果不明显的责任人要予以问责，对一年考核不合格的“河长”进行约谈，连续两年考核不合格的通报批评，连续三年考核不合格的，严格实行“一票否决”，两年内不得提拔。

2、探索建立生态环境精细化和网格化监管机制。按照“属地管理、分级负责、无缝对接、全面覆盖、责任到人”的原则，由市环境治理领导小组统一指导，以区、镇（街）政府为责任主体，明确相关部门环境监管职能，健全“四级管理、三级网格”的环境监管体系。在广州市11个区、135个街道、35个镇建立“横向到边、纵向到底”的网格化环境监管体系。通过体系的建立和实施，推动环境监管关口前移，实现无缝隙管理，促进我市环境绿化美化及水治理工作的开展。

（四）探索生态城市建设的资金筹措机制

1、建立社会资金筹措机制。根据“谁投资，谁经营，谁收益”的原则，打破政府对公益事业的垄断，大力发展招商引资，鼓励社会资本参与生态城市建设。要充分运用市场机制，进行体制创新、项目开发创新，利用多渠道多形式的投资方式，充分吸引社会资金参与项目建设。以项目功能建设来引导资金投入，把资本投入获取利润和项目建设形成的生态功能紧密结合起来。

在生态花城绿城建设方面，对广州市的森林公园以及其它形式的生态旅游项目建设，可以转让项目开发权或经营权；对自然保护区、森林公园、绿道、国家重点生态公益林等生态建设项目，可采取出让冠名权、广告权的方式筹集社会资金。市政府以土地入股，企业投入建设资金，双方按出资比例折股共同组建股份公司。政府以获得项目的生态效益为主要目标，公司从中获取经济效益。政府还可以划出一定地段供企业或个人营造各类纪念林，其林木所有权、使用权归营造的个人和企业，在按照国家法规管理的前提下，造林者有使用权和管理权，并可转让相应的权益。同时，由各级政府绿化委员会统一接收和吸纳国内外非政府组织、社会团体、企业和个人对林业和园林建设的捐赠，拓宽社会参与途径。

在生态水城建设方面，可由市水务局会同市水投集团通过引入社会资金、发行企业债券等方式，解决生态水城建设中部分项目的资金需求，若属于政府性债务的，由市水投集团按程序报批。市水投集团要做好我市新一轮治水资金筹集的主要工作，可将生态水城建设中的部分项目（花地生态城、海珠湿地公园二期、挂绿湖等），纳入区域连片开发项目计划中安排解决，以确保生态水城建设中的部分项目能按计划进行。

2、建立多元化的投融资机制。以财政投入和市场运作相结合的手段，建立多元的投融资机制。一是直接融资。积极申请国家专项生态建设基金，建设符合国家产业政策和发展规划的我市生态城市建设重点项目（如海珠生态城、增城挂绿新城）；积极申请世行、亚行和国内各级各类银行贷款融资，建设完善我市的生态基础设施。二是间接融资。通过股票市场融资、BOT、TOT、PPP运作融资、资本运作融资等间接融资渠道，有效聚集生态城市建设资金。三是加强资金监管。建立有效的生态城市建设资金专款专用监管制度，严格执行投资问效及追踪管理。

（五）探索生态城市建设的资产审计与责任追究制度

十八届三中全会明确提出，要逐步开展领导干部自然资源资产离任审计和推行生态环境损害责任终身追究制，因此，生态城市建设，需要探索生态资产审计和责任追究等制度。

1、探索生态城市建设的资产审计制度。将自然资源资产纳入领导干部离任审计是全新的举措，此前只有经济责任审计。引入自然资源资产的审计，势必导致党政机关领导干部和国有企业领导人员进行重大决定时充分考虑生态因素，但自然资源和经济有所不同，如何量化评估自然资源资产，仍需要建立一套科学可行的计算方法。从目前生态城市建设的实际情况来看，可先完善目标责任制，把生态城市建设目标分解为具体的年度目标，实行年度考核和绩效管理。落实责任，分工合作，确保责任、措施、投入“三到位”。围绕目标，因地制宜，结合功能定位，实施分类考核。各党政主要领导对本部门、本单位工作负全部责任，形成一级抓一级，层层实行目标责任制的格局。

2、健全生态城市建设评估考核与责任追究制度。一是成立领导机构。建议将现有的由市长担任组长的市生态城市建设小组升格为广州市生态文明建设委员会（类似广州市精神文明建设委员会），由市委主要领导任主任、各有关单位主要负责人任委员，对生态城市建设工作进行统一部署。成员单位主要由市直相关部门组成，包括建委、林业和园林、水务、规划、财政、环保、国土、城管委等单位及各区政府部门负责人，委员会办公室设在市建委，主要负责生态城市建设工作的组织和协调，确保人员、责任和经费到位，推进生态城市各个建设项目的落实。二是完善现行的党政目标考核方案。强化对生态城市建设各行动工程实施情况的跟踪考核，建立健全领导干部生态城市建设目标任期考核制，由市委组织部牵头，会同市监察局、市林业和园林局、市水务局、市环保局等部门研究制定生态城市建设实绩考核制度，把生态城市建设成效作为领导班子和领导干部考核的重要内容之一，并把考核结果作为干部任免奖罚的重要依据之一，凡两年未完成指标考核的，一律不予提拔使用。

（六）形成生态城市建设的社会协同机制

作为广州一项重大的民生工程，生态城市建设与广大市民密切相关，需要社会和广大市民共同参与、共同治理，形成生态城市建设的社会协同参与机制。

1、完善信息公开制度。生态城市的建设、规划和管理全过程应向社会组织和公众开放，征求社会组织和公众意见，鼓励社会组织及市民参与项目全过程监督（如广州新一轮治水、“一主六副”的深隧建设等）。要及时公开生态环境质量、污染整治、企业环境行为等信息，利用我市新闻媒体发达的优势，发挥新闻舆论的导向和监督作用，曝光典型的破坏生态城市建设的违法行为。要完善环境影响评价、公众参与、环境质量公报、企业环境行为公告等制度，及时发布生态环境状况等信息。

2、健全社会参与机制。公众利益诉求是城市可持续发展需要特别重视的内容。生态城市建设中必须体现以人为本，从公众利益最大化角度出发进行决策。生态城市建设作为一项社会公益性事业，在发挥政府的规划建设、法律保障、政策支持及宏观管理功能的同时，要充分发挥社会组织的协调引导、组织动员、外部监督和专业服务等功能，可以引进更多的NGO参与生态城市建设，在监督政府的同时，也能获得更大程度的支持，切实把生态城市建设的“政府战略”转变为“公众战略”。

3、加强宣传教育工作。强调人与自然协调发展、共生共荣的生态理念，培育生态责任心，加强对生态城市建设项目的尊重和自觉维护，对良好生态的珍惜和爱护，推动人与自然和谐共处。

一是将生态城市项目打造成为生态文明教育示范基地。把岭南花园、绿道工程、花文化工程、森林公园、人工湖等项目打造成为我市生态文明教育示范基地，增强市民生态意识，培养适应生态文明和生态产业发展需要的道德素质。

二是充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体的引导作用。积极宣传党和国家关于生态文明建设的重要决策，普及生态知识，树立低碳意识，引导市民改变不良习惯，维护良好生态环境，形成共建生态城市的良好社会氛围，不断提高广州生态城市文明建设的水平。

［1］朱坦.生态文明建设的制度保障［N］.光明日报，2013—9—12.

［2］黄克亮.构建广佛生态文明型都市圈的思考［J］.广州社会主义学院学报，2011，（4）.

［3］黄克亮.统筹城乡发展视角下建设广州美丽乡村研究［J］.探求，2013，（3）.

［4］王永平、黄克亮等.创造幸福生活——新型城市化与幸福广州［M］.广州：广东人民出版社，2013.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）02—0020—07

2015—2—10

丁旭光（1963—），男，中共广州市委党校副校长、博士、研究员，主要研究方向为城市治理；黄克亮（1965—），男，中共广州市委党校市情研究所副所长、副研究员，主要研究方向为生态文明；吴瑞坚（1975—），男，广州南沙开发区政策研究室战略发展研究处处长、副教授，主要研究方向为政府管理；黄旭东（1976—），男，法学博士，华南理工大学法学院讲师，主要研究方向为诉讼法。