从国家战略层面看广州的“颓势”及其应对

□李三虎　李　佳（、中共广州市委党校　校刊编辑部，广东　广州　50070；、首都经济贸易大学　经济学院，北京　00070）

从国家战略层面看广州的“颓势”及其应对

□李三虎1李佳2
（1、中共广州市委党校校刊编辑部，广东广州510070；2、首都经济贸易大学经济学院，北京100070）

近年来广州经济总量出现了明显的“颓势”，面对这种“颓势”，必须要基于国家中心城市定位，进入到国家战略层面谋划广州发展的大格局。必须要着眼于中国与东盟国家“共建21世纪海上丝绸之路”战略构想，突出广州的海上丝绸之路支点城市和对外文化门户城市地位，以使其在塑造中国在亚洲自贸区的领导力和影响力方面担当相应国家功能。这意味着广州应以国家中心城市目标定位为基础，逐步向“亚洲中心城市”、“世界城市”的更高目标迈进。也就是说，广州建设国家中心城市绝不只是地方的事情，而是有着更多的国家战略意义，而来自地方的确保“北上广”地位的“保三”策略并不能满足这种战略要求。要把握广东申报自贸区的机遇，给予广州发展以与“京津沪渝”同等的国家政策支持，以便在国家层面上确保广州国家中心城市目标的实现。

国家中心城市；海上丝绸之路支点城市；对外文化门户城市；“北上广”地位；国家政策支持

广州作为珠三角的中心城市、广东省省会城市和副省级城市，以经济总量第三的地位保持了迅猛的发展速度，对我国改革开放起到了窗口作用，但从增长态势看，近年来广州发展出现了明显的“颓势”。目前经济总量排在广州前面的是上海和北京，排在广州之后的是深圳和天津。广州经济总量2002年比天津高出49%，到2012年只比天津高出5%。广州年均名义增速2000—2013年比深圳和天津分别慢1.1% 和2.6%，2010—2013年分别比深圳和天津慢1.9%和4.2%。这种增长态势表明，近期内天津可能超过深圳，居于经济总量第四，而广州则迟早会被天津超过。

在中国经济普遍降速的“新常态”下，广州、深圳和天津的增速都将出现放缓，但天津高于深圳和广州的总体增长格局不会改变。据智谷趋势研究中心预测，如果从现在起到2022年前后，广州、深圳、天津的增长率逐渐从2013年的10%左右过渡到6%左右，三个城市降速比率相等，预测广州GDP总量可能在2018年前后被天津超越，然后在2022年前后被深圳超越。届时广州可能从“北上广”（也称“京沪穗”），变为“第五城”。

以上广州可能出现的发展“颓势”，使人们开始围绕广州是否已经地位不保、是否还要继续“保三”等问题进行了各种议论。如果这些议论不是“唱衰”广州，那就要认真对待广州未来的“颓势”。如果这种“颓势”是“新常态”下的大概率事件，那我们便不能仅仅停留在经济总量排名第三的意义上考虑广州的发展，而是应该基于国家中心城市定位，进入到国家战略层面谋划广州在“新常态”下新一轮发展的大格局。

一、广州国家中心城市定位具有国家战略意义

国务院2008年颁布实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，明确要求广州强化国家中心城市地位。2010年国家住建部《全国城镇体系规划纲要（2010—2020）》，更是将广州这样一个副省级城市列入“国家中心城市”，与北京、天津、上海、重庆四个直辖市并列加以规划，并称“京津沪渝穗”。国家中心城市定位显然不是抽象的概念，联系到广州的地理区位和基础条件，抑制广州发展的“颓势”，便绝不是只是地方的事情，而是有着更多的国家战略意义。

第一，在国家建设“21世纪海上丝绸之路”战略构想中，广州占据核心枢纽地位，以海上丝绸之路的支点城市地位，塑造中国在亚洲自贸区的领导力和辐射力。党的十八大提出建设“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，对古代海上丝绸之路传统进行了拓展，力图打造连通东盟、南亚、西亚、北非、欧洲等各大经济板块的市场链，是一种经济外拓与国家安全战略。在这一战略构想中，广州必然要扮演海上丝绸之路的核心枢纽角色。一方面，广州直接腹地珠三角的深圳、佛山、惠州、东莞等，它们都已形成较为坚实的制造业基础，内陆江西、湖南、广西、贵州等也都可依托广州发展海事贸易，它们为广州从事对外商贸提供了大量的货物与人力资源。另一方面，广州也是中国南方重要的海上门户城市，能够通过海事运输的便利，联通东亚、东南亚、南亚、波斯湾、红海、东非、地中海乃至欧洲各地。广州在历史上曾是古代海上丝绸之路的起点，到唐宋时期就以中国的“通海夷道”，贯穿南海、印度洋、波斯湾和东非海岸的90多个国家，成为当时世界上最长的远洋航线和海外交通线。现在广州以30多年的巨大积累，以华南地区实力最强的基础设施，特别是海上丝绸之路港口（海港南沙港、空港白云机场、高铁枢纽广州南站等），在国家政策布局下，围绕对外贸易这一海上丝绸之路发展的核心要素，以世界范围内的大规模经济贸易活动为基础和联系，加强海上互联互通和大力发展海洋经济，提升城市的发展能级，扩大城市国际影响力，助推广州迈入全球城市体系的“塔尖城市”，为国家拓展海上丝绸之路相关国家的高端商品市场和国际服务贸易，重塑中国在亚洲自贸区的领导力和辐射力。

第二，立足“粤港澳”一体化国家发展规划，广州以岭南文化为纽带可以对港澳起到凝聚作用，以其对外文化门户城市的地位，提升中国文化在东南亚乃至世界的影响力。广州在改革开放过程中之所以一跃成为经济总量“第三城”，与毗邻港澳的区位优势是分不开的，广州融资、商贸、专业服务等都曾从香港引进和借鉴而来。正是由于这种紧密的经贸关系，香港近来发生的“占中”事件不仅影响到自身的经济发展，而且也直接甚至是长期地影响到广州经贸发展。“占中”事件提醒我们，对港澳的工作尤其不能放松。在当前新的形势下，广州必须要以国家中心城市的定位，在“粤港澳”一体化的国家发展规划中发挥应有的作用。作为国家中心城市的广州，其优势是它的华南文化教育中心地位。较之与香港一墙之隔的深圳的单纯经济功能，广州更能以岭南文化为纽带，在与港澳的同步转型升级中，谱写出“粤港澳”一体化发展的新篇章，在内地与港澳之间架起文化桥梁，更多更好地发挥作用，凝聚港澳人心。也要看到，港澳地区国际化程度较高，与东盟等海上丝绸之路沿线国家联系密切。广州还可以依托港澳地区的这种优势，借力国际上众多讲粤语的华人华侨的沟通与辅助，充分利用自身海上丝绸之路起点的历史和文化优势，打造我国重要的对外文化门户城市，积极开发针对海上丝绸之路沿线国家的文化商品，扩大我国文化贸易的国际市场，助推中国文化产业走向世界，提升中国文化在世界的影响力。

二、“保三”策略不能确保广州国家中心城市目标的实现

广州经济总量从1989年开始超过天津，成为中国经济总量“第三城”并保持至今；广东省经济总量从1990年开始超过江苏，成为中国经贸发展的战略高地。计划经济时代曾被广泛使用的“京津沪”概念，随之被市场经济时代的“北上广”所取代。这是国家将广州列入国家中心城市的重要来源，也是广州地方上采取“保三”策略的政策基础。所谓“保三”，是广州把“北上广”作为自身的城市发展定位，以一种忧患意识，改变被天津紧追不舍的被动局面。就广东来说，由于江苏近年来对广东的紧逼，广州保住“北上广”的地位，当然也有为广东继续领先江苏的特殊意义，但是，“保三”作为一种地方策略，根本不可能在国家战略上确保广州国家中心城市目标实现。

第一，广州是副省级城市，天津是直辖市，广州以自身的行政资源与天津竞争不在一个平台上。在五大“国家中心城市”中，“京津沪渝”都是直辖市，只有广州是副省级城市。广州是广东这个中国经济总量最大省的省会城市，虽然也有一定的行政资源，但与作为直辖市的天津还是不能相提并论。天津是土地资源较丰富的城市，有11946.88平方公里。相比之下，广州只有7434.4平方公里，建设用地几近极限。广州常驻人口1270.08万略多，低于天津常住人口1354.58万，但广州实际管理人口为1600多万人，实际上是以较少土地承载着大量人口。仅就此而言，广州面对天津的追赶，“保三”很难有什么胜算。

第二，在经济增长放缓的“新常态”下，广州已经出现了从区域向外扩张到向内收缩的空间格局，与天津滨海新区整体的高强优势相比不在一个层次上。天津已形成“三机一箭一星一站”的产业格局，是“全球唯一兼有航空与航天两大产业的城市”。广州虽然也有汽车制造、电子通信和石油化工的所谓三大支柱产业，但其大产业规模明显不如天津。天津滨海新区生产总值目前已经超过上海浦东新区，占据天津全市半壁江山。与天津滨海新区相比，广州三大国家级开发区各自为政，国家级新区还处于起步阶段，面积、人口规模都要小得多。广州的南沙新区、中新知识城刚刚启动，在全国目前经济放缓的“新常态”下，一时半载恐怕也很难成为发展的引擎。特别是中新知识城所在的萝岗区（广州经济技术开发区），在广州一直保持着经济总量第一的水平，但近年来已经被广州中心城区的天河区和越秀区超越。2013年萝岗区（广州经济技术开发区）的GDP规模为1892.14亿元，远低于天河区的2781.61亿元和越秀区的2384.71亿元。广州这种向内收缩的空间格局如果不能得到逆转，那么“保三”便显得艰难。

第三，相对于国家中心城市定位，“保三”绝不是抑制广州“颓势”的长远战略。广州国家中心城市定位显然有着超越中国经济总量“第三城”的含义，这就是广州应能在国内具有引领、辐射和集散功能，在国际上应该成为世界金融、贸易和航运中心，甚至成为世界经济中心。与国家中心城市的这种定位相比，“保三”只能算是一种保守的应对策略，因为它的思维定势在于：只有确保市场经济时代的“北上广”地位，才能不回到当年计划经济时代的“京津沪”状态。从现实来看，尽管广州有着一流的基础设施，但在“新常态”下，广州不仅行政区划和政策资源、对外开放程度或远程辐射能力、金融和科技核心引领功能等方面被“京津沪”三大直辖市围困，而且在科技创新、高端产业等方面也敌不过拥有经济特区优势的深圳（深圳高新技术产业一枝独秀，文化产业也发展迅猛），甚至面对苏州这样的城市发展都有相当压力。这种情况表明，广州如果不能在国家战略视野中获得顶层设计或深层谋划，那么就只能沦为一般的副省级城市，自然也就难以担当国家中心城市功能。

三、在国家战略层面上打造广州国家中心城市

从长远看，广州显然应以国家中心城市定位为基础，逐步向“亚洲中心城市”、“世界城市”的更高目标迈进。广州作为国家中心城市的这种定位和战略支撑，对于我国打破体制制衡，实现资源和市场配置的全球化，确立我国在周边地区特别是东南亚、南亚和南太平洋地区的地位具有重要的战略意义，而来自地方暗中摸索的“保三”策略显然无法满足这种战略要求。这就要求首先要在国家战略层面上打造广州国家中心城市，以便在抑制广州的“颓势”中，使广州承当起相应的国家战略功能。

第一，着眼于广州与广东的关系，将广东自贸区申请与广州国家中心城市建设在国家层面进行同步推进。广东改革开放较早，市场经济在全国也最为成熟，整体上成为自由贸易区，不仅有利于实现国家“21世纪海上丝绸之路”构想和“粤港澳”一体化规划，而且可以推动广东区域协调发展和带动“泛珠三角”发展。广东自贸区设立显然需要一个国家中心城市起到引领作用。承当这一角色，有竞争性的城市选择只有广州和深圳。但是，深圳只具有经济功能，不能在政治和文化方面起到核心引领作用。要在国家战略层面，进行东西南北的国家中心城市布局，与北部的“京津”、东西部的“沪渝”相应，把广州作为南方的国家中心城市进行战略提升，使其能够以适度的重大事项谋划能力和资源支撑能力，集中精力打造引领华南地区、辐射全国、面向东南亚和东盟的国际商贸中心、航运物流中心、中外文化交流中心、金融中心和科技创新中心。

第二，在目前既有的行政区划格局下，充分考虑广州以较小土地面积承载较大人口规模的区域现实，规划和推动广州与佛山、东莞甚至清远的“同城化”协同发展。随着广州周边地区的城市化发展，佛山和东莞在城市建成区方面已与广州成为一体，特别是佛山与广州更是有“同城”之称。这种区域发展格局表明，必须要在战略上把广州国家中心城市建设与周边地区的“同城化”协同发展进行统一规划和推进，以使其在基础设施、产业和生态建设各个方面进行功能上的分工、整合与协调，逐步呈现出面向世界、服务全国的国际大都市格局。

第三，立足广州的区位和基础，给予广州发展以与“京津沪渝”同等的国家政策支持。在中国，广州要成为真正的国家中心城市，涉及政治地位、国际知名度、所辖区域面积、经济总量、金融中心功能、交通枢纽功能、总部经济、产业辐射力、大企业集聚水平、对外贸易和吸引外资能力、科技创新能力等因素。目前围绕广州的“颓势”的讨论主要集中在经济总量现象上，只有进一步分析这种“颓势”才涉及其他因素。除行政资源和用地紧张的发展限制之外，广州的“颓势”还特别表现为：工业规模、质量、金融业弱于天津和深圳，科技创新水平不如“京沪深”，科教资源没有明显优势，甚至对外经济联系的传统优势也在明显减弱之中（特别是曾经辉煌的“广交会”正在相对弱化而日渐式微），各个产业领域没有“大企业（总部）”集聚。因此要真正扭转广州的“颓势”，必须在金融中心功能、总部经济、产业辐射力、对外贸易和吸引外资能力、科技创新能力等方面得到提升，从而提高辐射力和赢得国际知名度，而这需要国家给予广州以与“京津沪渝”同等的国家政策支持这一可能条件。其实，目前广州对于转型升级做了各种“保三”的努力，包括广佛同城化推进，但由于缺乏国家政策支撑，这种努力绩效并不明显。例如，广州与周边地区合作因行政体制的制约而很难协调和整合，国际商贸中心和金融中心功能因通关、汇率、汇兑、结算等方面限制而难以确立，科技创新地位因缺乏大项目基础而无法长成，等等。

一方面，可以考虑争取国家出台一些支持广州发展的政策，如（1）支持广州金融业发展，将涉及海上丝绸之路建设和粤港澳一体化发展的金融机构、咨询服务机构等设在广州，批准广州设立期货交易所；（2）鼓励广州数控技术研发和应用拓展，使其在工业机器人研发基础上，尝试开拓机器人的军事和深海作业应用，推进“国家机器人研发和制造基地”建设；（3）创造条件，在广州空港经济区设立民用大飞机或相关零配件制造项目，与上海、西安相应建立起华南地区的“民用飞机制造中心”。类似这类优势产业、大型装备制造或大项目布局，都需要在国家战略层面给予统筹考虑，赋予广州更多的机会和更大的发展空间。

另一方面，面对周边城市的强有力竞争，广州自身要珍惜并利用好现有的资源条件，巩固并拓展广州已经形成的局部优势，包括全国第三大空港白云机场、南沙海港、区域高铁枢纽广州南站，目前具有世界影响力的唯一品牌代表“广交会”，以及广州国际商贸中心（世界物流中心），同时还要切实谋划南沙新区的大开发、大发展。

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）02—0015—05

2015—2—21

李三虎（1964—），男，哲学博士，中共广州市委党校校刊编辑部主任、教授，主要研究方向为技术哲学、社会空间理论和当代政治伦理研究；李佳（1993—），女，首都经济贸易大学经济学院硕士研究生，主要研究方向为市场失灵与政府治理。