试析党的十八届四中全会《决定》之亮点
2015-02-12史浩林中共广州市委党校政治学与法学教研部广东广州510070
□史浩林(中共广州市委党校 政治学与法学教研部,广东 广州 510070)
试析党的十八届四中全会《决定》之亮点
□史浩林
(中共广州市委党校政治学与法学教研部,广东广州510070)
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出了精心论证、科学规划、严密部署和任务安排,相较于以往,其内容突出表现为十大新亮点,即新跨越、新高度、新目标、新领域、新架构、新任务、新论断、新要求、新制度和新举措。
依法治国;党的十八届四中全会;亮点
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》)。经过反复阅读四中全会《决定》全文和习近平总书记所作的说明,结合自己的理解、观察和思考,笔者认为与以往相比,其内容突出表现为如下十大新亮点。
一、新跨越
在中国,人治的历史延续了数千年,法治传统十分匮乏。我国实行法治和依法治国的帷幕,实际上是在党的十一届三中全会之后逐步开启的。文化大革命十年动乱结束以后,以邓小平为首的党中央实际上启动了否定人治、迈向依法治国的征程。在党的十一届三中全会召开之前的中央工作会议上,邓小平同志就明确指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这表明了以邓小平为首的党中央否定人治的鲜明态度和坚定决心。以江泽民为总书记的党中央,在党的十五大报告中扬起了肯定法治,实行依法治国的旗帜,不仅充分肯定了依法治国在社会主义市场经济、社会文明进步和国家长治久安中的重要地位和作用,而且在我们党的历史上第一次把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。以胡锦涛为总书记的党中央,延续了实行法治、坚持依法治国方略的路径,党的十六大报告把“依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会目标中的重要内容,党的十七大报告把“依法治国基本方略深入落实”纳入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。以习近平为总书记的新一届党中央,在党的十八大报告中要求全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,实现国家各项工作法治化。党的十八届三中全会明确提出建设法治中国,全面规划了依法治国的升级版。党的十八届四中全会则对全面推进依法治国作出了专门决定。这表明,中国终结人治迈向法治的进程,已经开始了第三次历史跨越:第一次跨越是以邓小平为首的党中央奋力否定人治,第二次跨越是以江泽民为总书记的党中央充分肯定法治,第三次跨越是以习近平为总书记的党中央全面加快法治。
二、新高度
党的十八届四中全会的主题,是专门研究全面推进依法治国的重大问题。以中央全会这种我党仅次于党的全国代表大会的规格和高度,对依法治国重大问题进行专题研究并作出部署,这不论在我国改革开放的历史上,还是在我们党的历史上、在我们国家的历史上,都是破天荒的第一次。这种作法,即使在全世界范围内,也是前所未有的。从中国共产党党史的角度看,可以说党的十八届四中全会是我们党的历史上第一次专题研究法治的中央全会,是第一次确定全面推进依法治国总目标的中央全会,也是第一次作出全面推进依法治国重大部署的中央全会。这三个“第一次”充分说明了,党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国的高度重视,充分体现了新一届中央领导集体对法治和依法治国的认识已经达到了前所未有的战略高度。这表明:我们的新一届党中央,已经把依法治国提升到了史无前例的显要位置,给予的重视也达到了十分显要的程度。
三、新目标
党的十八届四中全会,首次把全面推进依法治国的总目标,确定为建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。四中全会《决定》[1]不仅明确了这个总目标,并且明确了实现这一目标必须在中国共产党的领导下,坚持中国特色社会主义理论,贯彻中国特色社会主义法治理论;明确了实现这个总目标的总抓手包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。这个总目标的整体布局是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;这个总目标的基本方针是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;促进国家治理体系和治理能力现代化,则是全面推进依法治国的重要使命。四中全会《决定》[2]还号召全党和全国各族人民为建设法治中国而奋斗。这个总目标,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手、总布局、总方针。这表明,我们党对全面推进依法治国,不仅敢于迎难而上,具有十足的勇气和魄力,而且高瞻远瞩、胸有成竹,满怀必胜信念和坚定意志;将这一目标毫无顾忌地公之于世,既凸显了党中央矢志带领全党和全国人民共同奋斗的强烈愿望,又是对全党和全国人民所作的郑重承诺。
四、新领域
尽管党的十五大在十七年前,就把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。党的十六大、十七大也都坚持了这一方略。可从关注的领域看,依法治国基本上侧重于社会主义民主政治建设和社会主义市场经济领域,主要是把依法治国作为民主政治建设的一项重要内容。这种情况,从党的十八大开始发生了改变。党的十八大要求的,是全面推进依法治国,加快建设社会主义国家。强调“法治是治国理政的基本方式”、“实现国家各项工作的法治化”,要求“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。[3]党的十八届三中全会《决定》,不仅提出了建设法治中国的要求,而且不再把依法治国仅仅局限于政治领域,而是扩展到了更广的范围:不仅有政治,还有经济、文化、社会、生态文明、国防和党的建设等方方面面。[4]而从这次四中全会《决定》的内容看,依法治国的领域又有了新的增加。除了三中全会《决定》提到的领域之外,又增加了全面深化改革本身、法治队伍建设、依法治军、反腐倡廉、保障“一国两制”、推进祖国统一、涉外法律工作以及党的领导本身的内容。习近平总书记在关于四中全会《决定》的说明中明确指出:“中央政治局认为,全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域。”[5]这表明,四中全会《决定》已把依法治国扩展到了中华人民共和国主权范围内的各个领域和所有方面,把依法治国的空间涵盖到了无所不包的广度。同时,这又意味着,推进依法治国面对的矛盾会更为复杂、遇到的困难会更为艰巨,任务当然也会更加繁重。
五、新架构
对于依法治国的全面推进,四中全会《决定》构建了新框架。这个新框架,从大的方面看,是与党的十八大以来的总体部署紧密衔接的:党的十八大研究部署全面建成小康社会,十八届三中全会研究部署全面深化改革,十八届四中全会研究部署全面推进依法治国。这三个“全面”的关系,犹如“一体双翼”,其中的“一体”就是全面建设小康社会;“双翼”中的一个是“全面深化改革”,另一个就是“全面推进依法治国”。这意味着:全面建成小康社会,既需要深化改革提供动力,又需要推进法治提供保障。从依法治国的角度看,这个新框架包括一个中心、二组重点、三者统一、四项方针、五项原则和五大体系。一个中心,就是全面推进依法治国,即在中华人民共和国的全领域、各方面推进、实行和实现依法治国。二组重点,就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。三者统一,就是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。四项方针,就是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。五项原则,就是坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国与以德治国相结合,坚持从中国实际出发。五大体系,就是中国特色社会主义法治体系中包含的完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。客观地说,这是一个结构合理、内容充实的严谨框架,本身既顺应人类社会法治文明发展的规律和趋势,更富于立足国情、切实可行和稳步推进的严谨科学态度。
六、新任务
四中全会《决定》所确定的新任务,共有五大方面:一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施。四中全会《决定》要求“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”,[6]并从健全宪法实施和监督制度,完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,加强重点领域立法作了全面部署,涵盖了立法方面的诸多重大问题。二是深入推进依法行政,加快建设法治政府。四中全会《决定》从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开六个方面逐一确定了具体任务。三是保证公正司法,提高司法公信力。四中全会《决定》从完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督六个方面部署了具体任务。四是增强全民法治观念,推进法治社会建设。四中全会《决定》从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制四方面作了具体部署。五是加强法治工作队伍建设。四中全会《决定》从建设高素质法治专门队伍、加强法律服务队伍建设、创新法治人才培养机制三方面部署了具体任务。[7]六是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。四中全会《决定》从坚持依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员领导干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化、深入推进依法治军从严治军五个方面确定了具体任务。这些新任务,是新一届党中央“坚持改革方向、问题导向,适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求,直面法治建设领域突出问题,回应人民群众期待”[8]而确定的,可谓既高远又务实,既全面又清晰。
七、新论断
这里所称的新论断,是指在四中全会《决定》中首次出现而以往党代会报告和中央全会决定中都没有阐述过的观点和论述。在四中全会《决定》中,这样的新论断诸如:依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家的长治久安。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。平等是社会主义法律的基本属性。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域的一场广泛而深刻的革命,需要付出长期艰苦努力。法律是治国之重器,良法是善治之前提。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。[9]等等。从这些新论断中可以很清楚地看出,新一届党中央确实把依法治国放到了至关重要的位置,对各种相关问题都作了深入思考、科学分析和正确判断,阐明的新论断既高屋建瓴又深接“地气”;既有深远的历史意义和重大的现实意义,又不是单纯地“就法治论法治”。[10]
八、新要求
这里所称的新要求,是指已经载入四中全会公报和《决定》之中、而以往党代会报告和中央全会决定从未有过的要求。这种新要求主要有:中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。必须从我国基本国情出发,同改革开放不断深化相适应,总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,围绕社会主义法治建设的重大理论和实践问题,推进法治理论创新,发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论,为依法治国提供理论指导和学理支撑。必须加强和改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。依法执政既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。加强党对立法工作的领导,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。加强重点领域立法,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能。全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革、全面推进依法治国重大决策部署上来,等等。[11]这些新要求,可以说既严格又具体,既有很强的现实针对性又有很高的实际可行性。
九、新制度
在四中全会《决定》[12]中,明确了党中央为全面推进依法治国设计的新制度。这种新制度主要是:完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。完善党对立法工作中重大问题决策的程序。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度。完善立法项目征集和论证制度;政府的机构、职能、权限、程序、责任法定化和权力清单制度;包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定在内的重大行政决策法定程序和重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。完善行政裁量权基准制度;确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度;建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。最高人民法院设立巡回法庭;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院;探索建立检察机关提起公益诉讼制度、办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。完善法律职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度,保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。构建完善的中国特色军事法治体系。这些制度设计,可以说既立足当前又深谋远虑,既十分必要又切实可行。
十、新举措
这里说的新举措,是指以往党代会报告和中央全会决定中从未有过、现实中也没有或没有普遍建立的体制、机制或措施。在四中全会《决定》中,所提出的这种新举措主要包括:由有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径。建立健全司法人员履行法定职责保护机制。健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。完善立体化社会治安防控体系,保障人民生命财产安全。健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调,完善党委依法决策机制。完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系。这些新举措,可谓既充分肯定了我国社会主义法治建设的成就和经验,又针对现实问题提出了富于改革创新精神的新体制和新机制;既正确把握了党和国家发展的全局,又准确抓住了我国法治建设的关键;既切中时弊又周到细致。
党的十八届四中全会确定的全面推进依法治国战略部署,坚持了改革方向和问题导向,充分顺应和反映了全国人民的新愿望和新期待。衷心希望我们的党中央能一如既往动真格,踏石留印抓落实,带领全党和全国人民积极投身全面推进依法治国的伟大实践,开拓进取、扎实工作,使这些重大决策都能落实并取得良好实效,切实避免、杜绝这些重大决策在实践中悬浮、打折或变形。
[1][2][6][9][11][12]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014,10.
[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2012,11.
[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013,11.
[5][7][8][10]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2014—10—29.
□责任编辑:周权雄
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1003—8744(2015)02—0009—06
2015—1—10
史浩林(1956—),男,中共广州市委党校政治学与法学教研部教授,主要研究方向为法理学和行政法学。