民主党派参与权力监督制约研究综述

2015-02-12郭文亮廖皇珠

特区实践与理论 2015年2期

郭文亮廖皇珠

一、民主党派参与权力监督制约的性质和意义

理论界普遍认为，民主党派对权力监督制约，既不是法律监督，也不是行政监督和一般的社会监督，而是通过民主的渠道和方式提意见、批评和建议，以此对中国共产党及政府权力运行进行监督制约。它是一种高层次、有组织、广泛性的非权力监督制约。概括起来，主要有以下几种观点：

（一）政治监督制约说。从我国的政党系统看，民主党派的监督制约属于政治监督，实际上是一种政治权力运行控制机制。[1]还有观点认为，这种监督制约只能属于政治监督制约，不具备权力性质和法律约束力。[2]高会洪认为，正如共产党对民主党派的领导是政治领导一样,民主党派对共产党的监督制约，其性质只能是政治监督制约。[3]梁旺礼则提出，它不是一般意义上的民主监督制约，而是具有高层次、政治性和宏观性。[4]杜宜瑾则强调，它是“权利”不是“权力”，具有法宝功能,不具有法律功能。[5]

（二）社会监督制约说。民主党派监督制约体现的是社会中的一部分对国家权力的控制和约束，属于社会监督的范畴。[1]常敏毅、周其平的观点颇具代表性，认为民主党派对权力的监督制约属于社会监督大范畴内政党监督的一种，说它是社会监督，因为它的主体具有广泛性，属于“人民”的范畴。[6]

（三）异体监督制约说。异体监督制约是一种来自权力部门外部的监督，即别人监督制约自己。郭文亮、王经北认为，对我国执政党和政府来说，有来自民主党派、人大与政协、司法部门、社会团体、人民群众及新闻媒体等监督制约，这些都可称为异体监督制约。[7]谭运宏指出，对共产党的监督制约在体制上包含两方面:一是体制内的自我监督制约,即各级党委和纪委对党组织和党员的监督制约；二是体制外的异体监督制约，即以各民主党派为主体的政治组织和社会团体的监督制约。[8]刘洁认为，民主党派以共产党“诤友”的独特身份，对共产党及其权力进行“异体监督”，其作用是单靠共产党自身监督制约所不能及的。[9]

对民主党派参与权力监督制约的意义，理论界普遍认为，它对巩固和加强党的领导，提高党的执政能力，发展我国政党制度，完善我国监督制约体系，推进社会主义政治文明建设，具有不可替代的重要作用。

朱联平指出，我国政党制度的创新性赋予了政党监督制约新的内容和含义，它是共产党始终保持先进性的一种有效机制。[10]顾文浩、杨爱珍认为，民主党派参与权力监督制约有利于社会主义民主法治的完善，有利于营造诚信和谐的社会政治环境。[11]宋连胜、牟广东指出，它是政治文明建设的重要政治资源，有利于发挥我国监督体系的整体效益和我国多党合作政党制度优越性发挥。[12]张宏艳总结认为，它适应了中国特色社会主义科学发展的客观需要。[13]此外，有观点认为，民主党派参与权力监督制约有利于建立责任共担机制，即参与决策的民主党派对决策执行的后果也应负有相应的责任。[14]任宝祥提出，这种权力监督制约方式，在整合执政党和社会之间关系上保持了一种张力和弹性，成为调节执政党与社会之间刚性冲突的“减压阀”或“缓冲器”。[15]有人从反腐倡廉和克服官僚主义的角度分析其重要意义。陈文胜认为，民主党派参与权力监督制约是我国目前根治腐败现象的有效途径。[16]张宏伟指出，这种监督制约既是预防权力腐败的迫切需要，也是预防权力腐败的重要措施，因此要珍视民主党派的反腐效益。[17]蔡旺儒则认为它有利于共产党克服官僚主义。[18]

二、民主党派参与权力监督制约的优势和特点

理论界认为，民主党派参与权力监督制约具有多方面独特的优势和特点。集中体现在：

（一）视觉优势。即民主党派可以站在不同的角度观察问题。龚志宏持此观点。[19]在陈文胜看来，这优势体现在民主党派监督制约是一种组织行为，具有专责性，且民主党派有着深厚的民主传统、丰富的政治监督经验和强烈的责任感。[16]章明认为，其中突出的一点，是民主党派的监督制约不是靠权力的威慑和制衡，不具惩罚措施，而是靠真知灼见来以理服人。[20]

（二）人才优势。学者们对民主党派具备的人才优势给予充分认可。高会洪认为，民主党派参与权力监督制约的优势和特点之一，是它具有独特的智力优势和人才优势。[3]任宝祥分析指出，由于民主党派具备有独特的人才优势，因此其意见、批评和建议科学性强。[15]还有观点认为，民主党派成员来自各行各业的专家学者，知识素养较高，且民主党派领导人多在国家统战机构和权力机关任职，所提意见和批评针对性强。[16]

（三）感情优势。这主要体现在民主党派和共产党的合作历史过程。龚志宏认为，民主党派参与权利制约监督具备的另一优势，即民主党派同共产党是通力合作的亲密友党。[19]陈文胜认为，由于民主党派和共产党是“盟友”和“诤友”关系，其意见和建议自然受到执政党的格外重视。[16]

（四）社会联系优势。民主党派代表着它各自联系的社会成员的利益，有着广泛的社会联系，这是不可忽略的优势。龚志宏、陈文胜等持此观点。宋连胜、牟广东指出，这种监督制约和共产党在根本利益上具有一致性，双方的关系上具有互动性。[12]

此外，有人认为这种监督制约具有如下独特的特点。一方面，由于我国政党在国家政治生活中政治地位和法律地位的平等性，决定了互相监督的实效性和直接性。[10]且这种监督制约的目的是友善的，方式是“柔性”的（属于非权力监督），途径是多种的，内容是高质量的，结果是互利的。[18]另一方面，它还具有公正性、灵活性和包容性的特点，民主党派与监督对象不存在直接现实的利益冲突，监督形式多样，方式灵活，是发扬社会主义民主的生动体现。[15]

三、民主党派参与权力监督制约存在的问题和原因

民主党派参与权力监督制约取得了不少成绩，但毋庸讳言，其目前仍是一个比较突出的薄弱环节。理论界认为，我国民主党派民主监督制约处于“认识早、动手迟、见效慢”的局面[1]。概括来说存在如下问题：

（一）认知模糊不清。郑宪认为，作为监督制约主体，民主党派在认知方面有三种代表性误区：“无用论”，认为民主党派的监督制约作用有限，无足轻重；“攀比论”，把民主党派监督制约与权力监督制约攀比；“怕麻烦论”，担心监督制约得罪人。[1]而作为监督制约客体，目前共产党对民主党派的监督制约重视仍不够。中共部分党政领导，特别是一些基层干部把民主党派的监督制约视为对其“不信任”，一些党政领导干部认为民主监督制约“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。[20]

（二）理论准备不充分。有人指出，政党制度理论准备不足、政党监督制约存在先天性的缺陷，是我国民主党派监督制约存在的问题之一。这源于当初我国设计此制度时深受苏联模式影响，局限了对政党制度理论研究的视野。[16]袁树平认为，无论是马克思、恩格斯还是列宁，从未提出过共产党在执政过程中还要接受其他政党监督制约，当代中国政党制度是在中国特定的社会环境下，由必然和偶然的因素共同作用形成的，因此难于从传统的经典论著中找到相关的理论支撑。[21]

（三）制度和机制不完善。这是理论界目前普遍关注的问题之一。有观点认为，民主党派参与权利监督制约不同程度上存在制度不够规范、措施落实不到位等问题，只有政策条文，而无法律依据保障，虽有制度规定，但制度和机制不完善导致操作困难。[1]制度不健全导致民主党派参与权力制约监督过程出现“协商有余，监督不够”的尴尬。[16]另有人提出，缺乏与权力监督和社会监督的横向合作是在机制方面存在的主要问题之一。[20]孙忠良指出，机制不完善导致民主党派监督制约的知情能力较差，对被监督对象工作业绩和职务行为的了解有一种天然的障碍。[22]

（四）内容和效果“虚化”。曾宪初指出，民主党派参与权力监督制约大多局限于经济建设，在涉及党和国家一些重大方针政策制定和贯彻，中共依法执政及领导干部依法履职等方面的监督制约少；且建议多，批评少；咨询功能发挥有余，反馈功能和警示功能体现不足。[2]郑宪提到，由于监督的内容和层次达不到现代政党制度的审视标准，导致民主党派对权力的监督制约存在弱化。王高贺，郭文亮认为，在党际关系上，民主党派对共产党的监督不同程度地存在着“弱监”、“虚监”、“空监”的问题。[23]

（五）客观环境制约。有观点提到，目前民主党派民主监督制约的客观环境不佳，一直存在着“上热、中温、下冷”的状况。[20]在民主监督的过程中有时会遇到些“软报复”，如有些原来能参加的会议、可以看到的文件资料、担任的某些社会职务等后来被无故取消了。[24]顾文浩等认为，不利于民主党派参与权力监督制约的客观环境体现在：我国生产力尚没有高度发达，民主发育程度和民主机制还不够健全，浓厚的封建专制制度所造就的臣民文化还徘徊不去。[11]

针对导致上述问题的原因，有人认为，根本原因在于约束和保障机制不健全。[8]郭文亮等认为，民主党派参与权力监督制约之所以出现“异体监督太虚”，是因为立法不到位，“名不正言不顺”从而导致其监督地位及身份比较尴尬。[7]郑宪认为，在这些历史、现实和社会环境等因素中，重要的一点是我国传统文化缺少民主意识和公民意识的积淀，没有形成政治参与的良好环境和民主监督制约的习惯，以及长期以来政党监督制约的地位与作用定位失衡。[1]张宏伟认为，参政党基层组织建设薄弱，政党意识不强以及参政水平不高是主要原因之一。[17]谭运宏、孙忠良等认为根源于民主党派参与权力监督制约缺乏明确的法律保障。袁树平则认为，主要原因是民主党派目前尚未在我国社会监督制约体系中找到合理的价值定位。[21]

四、民主党派参与权力监督制约的对策和建议

在加强民主党派参与权力监督制约的路径上，理论界主要从“加强民主政治建设”、“完善制度机制”、“提高民主党派自身水平”、“加强与其它监督制约形式整合”、“完善民主党派民主监督的理论研究”这五方面进行探讨。

（一）加强民主政治建设。有人认为，出路在于加强民主政治建设，提供良好的舆论环境、政治环境和社会环境。[1]而首先是加强社会主义政治文明建设，扩大人民民主，坚持依法治国。[17]顾文浩、杨爱珍认为需要不断提高人民的主人翁意识和文化水平，否则会缺乏根本动力。[11]

（二）完善民主监督制约的制度机制。理论界普遍认为，加快完善制度机制是强化民主党派有效参与权力监督制约的重要对策之一。有人提出，在进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础上，加强外部制度和自身制度建设，比如加强公开办事制度、特约人员制度、对口联系制度、民主评议制度等。[1]有人认为建立重要和重大问题通报制度和民主监督意见“专报”制度。[2]在健全机制方面，有人提出从我国政党制度内寻找民主党派民主监督制约的突破口，将民主监督制约的内容、范围、方式、程序、反馈、保障等规范化、制度化、程序化，重塑民主党派监督制约机制。[8]辛刚国主张建立合理的评价机制，科学评估民主监督的实际效果，以增强民主监督的约束性和有效性。[25]

（三）提高民主党派自身水平。现代党政部门的活动越来越专门化、技术化，因此，提高民主党派自身的监督制约水平是助力。[11]高会洪提出，当前和今后一个时期需要注重提高监督制约层次。[3]张宏伟认为，重要的一点，就是要从培养政党意识、完善基层组织、提高素质能力几方面加快推进民主党派建设，[17]郑宪则强调，民主党派需要提高监督的使命和责任感，做到既敢于监督也善于监督。[17]任宝祥主张，民主党派必须认真搞好调查研究，重视实践经验的总结积累，坚持在实践中开拓创新。[15]

（四）加强与其它监督制约形式整合。有人主张民主党派搞“联合监督”：一是与权力监督融合，将监督事实和社情民意提供给权力监督部门，如纪委、人大常委会，实现以权制权；二是借助媒体和公众压力实现制约。[20]有人主张民主党派积极寻求横向合作，使民主党派的态度和监督意见作为人大评价“一府两院”工作的重要参考。[11]有人主张将之寓于政治协商和参政议政，以此增强民主党派监督制约权力的实效性。[15]还有人主张，中共需要积极支持民主党派监督腐败行为，充分发挥民主党派利用人大和政协对权力进行监督制约。[16]

（五）完善民主党派民主监督的理论研究。针对民主党派监督制约权力理论不足的问题，有人建议由各级统战部门牵头，从两方面完善：一是从宪政体制的高度和权力监督的视角，加强民主党派民主监督制约的基础理论研究；二是加强民主党派民主监督制约务实层面的理论研究，把有效的实践经验升华为理论。[13]

值得一提的是，理论界围绕是否需要将“民主监督制约法律化”问题，出现两种针锋相对的观点。支持者认为需要为民主党派参与权力监督制约提供法律依据和法律保障，代表有孙忠良、谭运宏等，黎晓武主张制定《多党合作法》并提出了具体对策[26]。反对者认为，目前我国民主党派参与权力监督制约的权利既有政策依据又有宪法保障，无须单独立法。[15]有人提出不能用司法、行政或舆论监督制约的标准来衡量和评价民主党派的监督制约作用。[4]

五、民主党派参与权力监督制约学术研究方面存在的不足

民主党派参与权力制约监督吸引了不同领域专家学者的广泛关注，他们从历史学、政治学、法学、社会学、经济学、管理学以及高校视角进行研究，产生了一批重要成果，但总体上仍存在一些问题和不足，需要作进一步的深入研究。

（一）零碎化研究多，专题性研究少。目前的研究成果基本上是一些专题性研究论文，或者零见于中国政党制度、中外政党比较、多党合作发展史、执政党监督理论、执政党建设等专著的某些章节。与人大监督、行政监督和党内监督比较，专门针对民主党派参与权力监督制约的研究偏少，且高质量的著作不多。

（二）重复性研究多，开拓性研究少。在现有的研究中，不少论文观点相似，大致都是从性质、途径、渠道、功能、意义等方面展开论述，对党的政策注释多，可行性建议少，研究应然性多，创新性观点少。

（三）思维模式固化，研究步伐滞后。由于长期受“左”影响和认识偏差，人们往往把民主党派参与权力制约监督看成是“资本主义的东西”。一些学者虽站在马克思主义立场，立足国情开展研究，但研究步伐显得滞后。比如，在全球化时代，在政党适应性面临嬗变的困境下，如何做到既保持民主党派参与权力监督制约的积极性和主动性，又坚持共产党的领导地位且能有效对其监督制约？新形势下，又该如何有效发挥民主党派的独特优势遏制权力腐败？等等，这需要在今后的研究中给予更多关注。

[1]郑宪.推进我国政党监督机制建设的思考[J].重庆社会主义学院学报，2011（3）.

[2]曾宪初.在非权力监督与有效监督之间寻求平衡点[J].中央社会主义学院学报，2006（5）.

[3]高会洪.柔性监督与强化约束力——关于加强民主党派民主监督的几点思考[J].中央社会主义学院学报，2009（1）.

[4]梁旺礼.要正确认识和客观评价民主党派的监督[J].山西社会主义学院学报，2005（1）.

[5]杜宜瑾.关于正确履行民主党派民主监督职能的几个问题[J].中国统一战线2007（2）.

[6]常敏毅，周其平.民主党派监督与反腐败斗争[J].三江论坛，2005（2）.

[7]郭文亮，王经北.同体监督异体化异体监督实体化——改革和完善我国权力监督机制的路径与对策[J].理论探讨，2010（5）.

[8]谭运宏.构建我国民主党派监督机制的思考[J].湖南省社会主义学院学报，2008（3）.

[9]刘洁.试论我国民主党派的民主监督[J].理论学刊，2008（7）

[10]朱联平.中国特色政党制度下政党监督的政治意义[J].中共珠海市委党校学报，2006（1）.

[11]顾文浩，杨爱珍.社会主义政治文明视角下的民主党派民主监督[J].广东省社会主义学院学报，2008（2）.

[12]宋连胜，牟广东.民主党派监督在政治文明建设中的地位与作用[J].理论学刊，2006（6）.