区域规划实施效果评估指标体系构建研究

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2015）04—0020—04

收稿日期：2015—04—12

*基金项目：2013年国家发展和改革委员会地区经济司课题“区域规划实施中期评估重大问题研究”（序号8）。

作者简介：马娜，女，上海交通大学城市科学研究院博士生，高级工程师（上海　200240）。刘士林，男，上海交通大学城市科学研究院院长，首席专家（上海　200240）。

一、区域规划发展现状及评估工作需求

区域规划最早产生于20世纪二三十年代，是在城市规划的基础上发展起来的，旨在从较大的空间范围内协调解决城市及区域发展问题，在兼顾具体城市规划目标的基础上，通过内部协同、优势互补等手段进行战略布局，提高区域的一体化水平，体现区域的整体优势。尤其是随着国家新一轮城镇化规划的深入推进，作为推进城镇化的主体形态的城市群得到了快速的发展，现已形成以京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群为代表的一批已具有一定规模的城市群，以城市群、都市圈为对象的众多区域规划开始进入实施阶段，部分区域规划已进入实施中后期 ［1-2］。

在区域规划开始实施的时期，跟踪规划实施进展、评估规划实施效果、发现规划实施过程中存在的问题和矛盾并引导改进，是推动区域规划预期目标最终得以实现的必要步骤和客观需求，也为国家有关宏观管理部门实施监管和调控提供有效技术支撑。但综观我国城市规划发展历程，一方面在指导思想上存在重规划制定、轻规划实施监督的弊端，另一方面现有规划评估方面的理论和实践往往集中在专项规划和城市规划上，在区域规划评估领域的研究和实践成果较少，且多为理论综述或对规划文件的评估 ［3-4］。因此，本文以区域规划阶段性实施效果评估为目标，对评估时点、评估原则、评估指标的选取和指标体系的构建等开展了探索性研究。

需要说明的是，实施效果评估虽然是区域规划实施整体评估中最关键和核心的部分，但并不是区域规划实施评估的全部内容，尚需包括对规划实施保障体系建设和运行情况的评估、对规划执行过程的评估等其他方面。鉴于实施效果作为结果性指标要素的特征与其他过程性要素和支持性要素相比，具有更强的客观性和直观性，因此，本文仅以实施效果为对象，讨论区域规划评估指标体系。

二、区域规划实施效果评估的性质及原则

（一）评估的工作性质和时点

对城市规划编制过程和结果进行评估、审查和审批的做法在我国是具有法律依据的强制性程序节点，在《中华人民共和国城乡规划法》《城市规划编制办法》等规范性文件中有明确的要求。从项目管理的角度来看，视为项目前评估，立意在对项目策划过程和结果进行科学性的考察，为项目实施提供基础保障。

随着项目管理理论和实践的进步，以及全生命周期管理的需要，在项目完成并运行后的一个恰当时间节点上，对项目的目标、执行过程、效益、作用和影响进行系统、客观分析的做法已在国内外普及，称为项目后评价，是对原有项目基本程序的延伸，并经由《中央政府投资项目后评价管理办法》等规范性文件得到了强化。

而2007年颁布实施的城乡规划法规定的定期对各类规划实施情况开展的评估，在性质和目的等方面与项目前评估和项目后评估存在明显区别，应属于过程评估范畴，是在规划期尚未结束时开展，旨在监控实施进展、发现问题和风险、指导优化和修正。

为保证上述评估目标的实现，对区域规划实施效果的评估需在规划效果初步显现后，同时又必须为后续的调整、改进或纠正预留充分的时间，因此，根据规划工作特点和实践经验，评估时点以在规划投入实施后3—5年开展较为科学，对于规划期较短的区域规划，也可参照中期评估的做法，在规划期的中段展开。

（二）评估的基本原则

1.突出重点、需求导向的原则

出于实际操作的经济性、便捷性和有效性考虑，对规划实施情况的评估不可能包罗万象，因此在评估指标体系构建中应坚持以区域规划的最终价值取向为指引，围绕政府发展意图、战略及相关政策要求，紧扣体现区域城市规划效果的核心要点和关键问题，突出重点、删繁就简设置指标体系。

2.明确成熟、便于操作的原则

因区域规划涵盖内容的复杂性，对其实施效果的表征也包括众多方面。评估系统应致力于在区域规划的宏观性和评估指标的具体而微之间寻求良好平衡，既符合区域规划本身及其推进实施活动的全局性，又符合规划评估工作的务实、可操作的客观要求。因此，在提炼和筛选评估指标的过程中应充分参考国家有关统计体系和区域日常运行管理数据体系等，在保证鉴别力的条件下优先选用内涵明确、算法成熟且已广泛使用的指标，提高评估指标体系运作的可操作性，尽量利用已有统计指标，减少评估实施主体和被评估区域的额外工作负担，降低评估工作成本。

3.承上启下、指导实践的原则

区域城市规划实施评估是区别于项目前评估和项目后评估的一类特殊的过程性评估，其意义不仅在于对规划的实施情况进行客观准确的评价，更在于通过评估及时发现规划本身和规划在实施过程中存在的不足与问题，为规划本身的持续优化和规划推进路径的调整提供依据与指引，从而保证规划预期目标的实现。因此，该项工作不仅应着眼于对当前效果的具体评价，在指标设计和评估体系构建等方面更应充分考虑对后续实践活动的指导性，具备足够的鉴别力，以期切实发挥规划实施评估在整个规划期内承上启下的重要作用。

三、评估指标体系构建及评估流程

区域城市规划实施评估指标体系以实施效果的评估为直接目标，根据国民经济和社会发展宏观规划要求和区域城市规划自身特点，设置“经济”“社会”“环境”三个一级指标，每个一级指标逐级分解设置若干个二级、三级指标。

（一）经济指标

经济发展水平不仅是社会主义社会先进性的最终体现，也是衡量区域综合影响力和竞争力的直接标准，因此是区域城市规划实施评价的基本要素。但是随着经济结构调整和转型升级的不断深化，单纯的经济总量和三大产业总值已无法体现地区经济的综合水平、健康性和可持续性，而应从经济结构和发展动力等寻找更深层次的表征要素。经济指标可汇总为四个主要方面：

第一，区域布局、协调发展。该指标是对区域整体定位实现程度的评价，要点在于区域发展空间布局、核心城市和城市功能带的设计落实、区域内部功能的互补协调，对后续具体城市功能的实现和产业的融合发展具有直接影响，同时考虑区域对外开放情况。

第二，城镇发展、城乡统筹。目标在于完善和提升各类城市功能、优化人口布局、推进城乡一体化水平、提高基础设施建设和公共服务的均等化水平。

第三，产业发展与布局。意在构建适合区域特点和优势的产业体系、推进产业结构的优化升级，是对各大产业的重新定位和组合，决定了区域的经济发展脉络和走向。

第四，科技创新。在重要领域和核心技术方面拥有自主创新能力是保证区域持续发展后劲的重要前提，主要落实在科技创新的资金投入、硬件投入和直接创新成果等方面。

以上要素完整实现了对区域经济结构的健康性和内在发展驱动力持久性的评价问题，在直接反映区域经济综合水平的同时，也能发现经济发展过程中可能存在的风险和问题。

（二）社会指标

城市群作为涵盖多区域的地理概念，是组织生产和人民生活的基本依托，具有突出的社会性。当前和未来一个时期我国对提高社会发达水平的要求主要体现在：社会和谐稳定、公共基础设施完备、社会管理和公共服务范围满足人民需要且均等化水平进一步提高，社会发展成果惠及全体人民。

因此，根据社会建设发展规律，从硬件建设和软件建设两个方面考察区域社会发展情况，可保证覆盖完整、没有遗漏。其中，硬件方面主要指有形的系统和设施，软件方面主要指无形的资源等。在综合考虑国家在推进基础设施建设和城乡一体化，以及对加强和创新社会管理的有关要求的基础上，形成以下主要方面：

第一，基础设施建设与布局。主要从社会公共需求出发，考察基础设施均等化水平、公共交通基础设施水平和作为社会公共服务依托的基础设施水平。将公共交通基础设施作为社会指标的主要考察对象，主要基于公共交通基础设施在区域发展过程中的重要基础性地位及其普遍适用性。

第二，社会事业与公共服务。以基本民生需求为重点，主要考察社会保障、社会安全、日常消费、公共服务均等化、收入差异等方面。

以上要素具有客观性强、易量化、可比性强的特点，不仅可作为具体区域城市规划实施进展的评估，也可用于区域之间社会发展水平的对比参考，其消长还可体现出区域发展中的薄弱环节和改革方向。

（三）环境指标

环境指标不是环境保护的狭义概念，而是泛化的环境指标，既包括资源节约，也包括环境保护。虽然我国在行政管理方面把资源节约和环境保护分别归属国家发展和改革委员会和环保部，但在推进资源节约型、环境友好型社会建设思路的指导下，在宏观政策和实际推进中两者还是呈现相互融合、互为促进的关系。环境指标主要由以下两方面构成：

第一，资源利用。资源利用的重点在于对土地资源的集约高效利用，对传统能源的高效利用和对新能源的开发利用，同时还应充分开展对废弃物的再生和循环利用等方面，包括单位GDP能耗、新能源比例、再生资源回收利用率、各产业用地比例差、工业用地产出率等。

第二，生态环境保护。生态环境保护工作旨在减少终端污染物排放、改善环境质量水平，从水、大气、固体废弃物、土地等主要环境载体入手，包括环保支出占比、工业“三废”处理率、空气质量达到二级标准以上的比例、人均耕地面积、森林覆盖率等指标。

（四）评估实施流程

区域规划评估实施基本流程应包括策划、信息收集、汇总和处理、分析与评估、编制评估文件和结果反馈等部分，并可视项目规模、利益相关方要求、评估目的等因素删减或重复开展某些阶段的工作，直至获得合理全面的结论。

第一，策划。以形成正式的评估工作计划为最终成果形式，一方面明确评估范围、内容、评估实施单位、节点安排等；另一方面明确评估模型和方法、组建满足专业评估要求的工作组，确定评估指标体系，给出质量保证要求等。

第二，信息收集。通过对项目论证、审批、实施等过程内形成的各种内部和外部信息的收集与处理，获得能准确反映区域规划实施过程和阶段成果的信息。

第三，汇总和处理。对收集的所有信息进行整理和归类，并根据项目特征和所选取的评估指标体系进行计算，形成数据汇总文件等。

第四，分析与评估。以得出明确的评估结论为最终成果形式，主要内容可包括：区域规划目标实现情况的分析和评估；规划实施过程中的变化、原因、处置及影响的分析和评估；规划实施管理能力和存在问题的分析和评估；规划实施经验教训的分析总结及建议和改进措施分析。

第五，编制评估文件。评估文件应描述全部评估工作，明确评估结论，真实反映规划实施阶段性成果，客观说明规划实施中发现的问题，全面给出规划后阶段发展的对策建议和可供类似项目参考的经验和教训。

第六，结果反馈。评估完成后应及时将评估结果反馈给规划审批方及实施方等，并作为信息输入指导规划后续调整和实施改进。

四、结论和建议

区域规划实施评估系统性和技术性均较强，其科学性和客观性关系到我国城镇化的总体进程，需要统一、稳定、成熟的系列规范的引导，故此应尽快组织研究构建支撑我国区域规划评估的标准体系，并确保其有效实施运行。

目前国家发展和改革委员会已经选取部分地区试点区域规划评估，应尽快总结试点工作中积累的经验和不足，并在长三角、珠三角等重要城市群实施，一方面验证和优化前期试点经验，形成可复制的推广模式；另一方面有助于推动相关标准的制定和实施。

另外，为支撑国家对各区域发展动态的把握和对区域发展的决策，有必要尽快收集和补充以区域规划和区域发展为核心的基础信息数据库，为历史信息的还原和追溯、当前信息的处理和分析、未来趋势的预测和判断等提供基本的数据支持，提高决策的科学性、针对性和有效性，从而加速实现国家总体战略发展规划。