公共图书馆强制缔约义务研究*

孙　强（山东警察学院干部培训部　山东　济南　250014）

公共图书馆强制缔约义务研究*

孙强（山东警察学院干部培训部山东济南250014）

公共图书馆对读者应负有强制缔约义务，包括强制缔约行为和强制缔约内容两个方面。赋予公共图书馆强制缔约义务是基于保障读者信息获取权、适应公共图书馆免费开放政策、保障弱势群体利益、维护平等权之需要，其效力体现在公共图书馆必须接受强制缔约规定的约束，一旦违反会构成侵权责任与缔约过失责任。

公共图书馆强制缔约合同

公共图书馆是由国家中央或地方政府管理、资助和支持的，免费为社会公众服务的图书馆［1］，是民主社会保障公民平等获取知识和信息的重要途径。公共图书馆属于向社会公众提供图书借阅及知识咨询服务的公益机构，不存在法律法规授予的对读者进行行政管理的职能，与广大读者间构成平等主体间的民事法律关系，双方应遵循民法的规定处理相互间的法律关系。具体而言，读者向图书馆提出使用信息资源的申请，属于希望与图书馆订立信息资源服务合同的意思表示，构成要约，而图书馆将读者所申请借阅图书借给读者或允许读者在图书馆查阅图书资料等服务的行为构成对读者要约的承诺，双方行为遵循通过要约承诺订立合同的过程。在这一过程中许多公共图书馆以读者户籍、身份、经济状况等不符合图书馆规定为由拒绝给予其提供服务，这种状况在当前具有一定的普遍性，对此本文认为应从法律上规定公共图书馆强制缔约义务，以保障公共图书馆能对所有读者敞开服务大门。

1　关于“强制缔约”

强制缔约是指合同的订立不以双方当事人的合意为要件，只要一方当事人提出缔结合同的请求，另一方当事人就负有法定的、与之缔结合同的义务［2］。强制缔约仅限于法律规定的特殊情形，要求特定的个人或单位对相对人提出的订立合同之请求，非有正当理由不可拒绝，是对当事人缔约自由原则的限制，目的在于通过对合同自由的限制有效保护弱势群体利益，达到合同实质正义。在提供公共服务的合同中，一方是处于弱势地位的消费者，另一方是处于强势地位的提供公共服务的大型单位，双方在谈判能力、实力方面有较大差异，对后者通常会赋予其强制缔约义务，因为如果对此类合同仍沿用传统的合同自由原则，强势方可能利用其优势地位损害相对方利益，此时对强势方赋予强制缔约义务有利于对其进行规束。在西方国家，“许多重要的合同，如雇佣、房屋出租、保险和消费者信用协议等，现在都以强制性规则体系加以调整。这些强制性规则为较弱的一方当事人提供了某种保护”［3］。我国法律对强制缔约也有规定，如《中华人民共和国合同法》第289条关于公共运输企业强制缔约义务［4］，《机动车交通事故责任强制保险条例》规定的交通事故责任保险强制缔约义务等［5］。

强制缔约与一般合同相比具有以下特点：第一，缔约是承诺人必须履行的义务。普通合同中是否缔约及与谁缔约都是当事人的自由，而强制缔约给予承诺人必须承诺的法定义务。第二，强制缔约对缔约内容也有限制。由于处于弱势一方根本不具备谈判能力，所以法律在赋予强势方必须缔约义务的同时，对缔约内容也要以特别法的形式加以明确，使合同条款符合公平原则。第三，强制缔约目的在于维护公共利益。强制缔约制度通常发生于向社会提供公共产品或服务的提供者与广大消费者之间，以及为维护社会公共利益需要而必须缔结合同之情形，目的就是为了防止某些公共服务或产品的提供者选择性提供公共服务，损害广大消费者利益。第四，强制缔约仍要经过要约、承诺过程，只不过承诺方必须做出承诺而已。如果当事人违反强制缔约义务，没有作出承诺，则合同仍处于未成立的状态。当然例外情况下，即使当事人未承诺，法院也可判决合同成立［6］。第五，强制缔约义务不包括变更、解除合同的义务。强制缔约义务仅是缔结合同时的强制，不能延伸到合同变更、解除问题。

2　公共图书馆强制缔约义务的内容

关于强制缔约内容，学界存在不同认识。有学者认为强制缔约内容只包括缔约行为的强制而不包括缔约内容的强制［7］。就公共图书馆所负担的强制缔约义务，笔者认为应包括两方面：一是缔约义务，二是按法律规定的合同内容缔约义务。因为这两方面是相互联结不可分离的。公共图书馆面对任何一个想获取知识资源的读者都具有强制缔约的义务，不能因对象的差异而有所区分。同时如果仅对公共图书馆赋予是否缔约的强制而未对内容作出任何限制，那么公共图书馆很可能利用自己的缔约优势预先拟定有利于自己的合同条款作为合同主要内容，在合同内容上为相对方任意增加相关义务，如提出户籍限制、押金标准，对丢失、损害图书行为规定向读者征收高额罚金等。公共图书馆的这种行为会将一部分潜在读者置于公共图书馆服务的对象之外，这会导致法律关于强制缔约制度本身的目的无法实现，因而公共图书馆强制缔约义务应包含对公共图书馆与读者间合同内容的强制。对此合同内容，从法律规定角度讲，法律应确立公共图书馆免费为任何潜在读者提供其所能提供信息资源服务的义务，当然强制性规定的内容要建立在公平、合理的基础上，是在图书馆现行条件所允许范围内，有些无实际可能性的条款不应纳入。对于部分合同内容如果在法律层面无法做出具体规定，就应结合公共图书馆的公益性，按照诚实信用与社会一般的公平原则确定合同内容。如果读者认为合同内容违反公平诚信，读者可诉至法院请求对合同内容变更，公共图书馆应接受变更以后的合同条款。

3　赋予公共图书馆强制缔约义务的原因

3.1保障读者信息获取权的需要

目前公共图书馆设置得较少，在一个特定行政区域内，往往仅有一所公共图书馆，在一些县级行政区域内根本没有公共图书馆，在这种情况下，公共图书馆实际取得了类似垄断的地位，它们与读者之间形成事实上的不平等地位。但公共图书馆是为社会提供公共服务的公用事业部门，如果允许其与一般的商品或服务提供者一样享有承诺的权利，那么一旦读者的要约被拒绝，要约人就无法利用这一公共资源获取知识，导致其信息获取权受到侵害［8］。信息获取权在中国现行法律体系中虽未明确规定，但学者普遍认为根据公民所享有的受教育权、知情权、文化权可推导得出，信息获取权是指读者能自由、平等地利用各种文献资料等资源获取信息的权利［8］。公共图书馆作为对读者提供信息资源服务的重要公益单位，决定了读者必须对公共图书馆享有信息获取权，而“读者”作为一个希望获取知识资源的群体，是潜在面向任何自然人都适用的，即任何想要获取知识的自然人都可成为读者。“读者”的成立不应受年龄、户籍、财产状况、身份等因素所制约，而是应将所有愿意获取知识的群体都纳入公共图书馆所服务的“读者”群体之中。为了维护读者权益，法律有必要通过确立强制缔约制度要求公共图书馆接受读者的要约，以保障其信息获取权的实现。

3.2适应公共图书馆免费开放政策的需要

2011年文化部、财政部联合出台《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，在意见中提到公共图书馆免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放；二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供［9］。免费开放意味着读者首先是能够无障碍进入，即在物理设施上为任何人提供顺畅服务，如为残疾人开辟专用通道，不分对象贫贱富贵，哪怕是乞丐也有权进入；同时要保障公共图书馆资源可以方便、免费地为广大读者检索、获得、阅读及使用。此意见将公共图书馆的公益性原则及公共性质在国家政策层面得以确立，昭示了公共图书馆公共精神的复归。图书馆界对公共图书馆免费开放提出了许多理论依据，包括公共物品理论、图书馆学五定律、公共图书馆理论、公共文化服务理论等［10］。这些规定及研究成果为法学上规定公共图书馆的强制缔约义务提供了重要的理论支撑。正因公共图书馆要逐步实现对全体公民的免费、无障碍开放，也就意味着每一个到图书馆提出寻求获取信息资源服务的读者，不论其年龄、性别、地位、经济状况、语言等因素差异，图书馆都要接待他们并提供自己所能给予的服务。如果公共图书馆以户籍、地位等因素不予接待特定读者，就是对自身公益性与公共服务性的一种违背。

3.3保障弱势群体利益、提升国民素质的需要

尽管当前获取信息资源的途径在不断增多，人们的物质生活水平不断提高，很多人离开公共图书馆仍拥有充分的信息来源，但某些弱势群体（如低收入、甚至无收入群体等）如果因公共图书馆对他们提出一些限定条件导致其无法利用公共图书馆，会使其本就匮乏的信息来源更加受到限制，不利于人民文化权利的实现。而民族文化的振兴必须依赖国民文化素质的提高，公共图书馆应发挥其在推动国民教育过程中的重要作用。许多发达国家（如英、美、日等）都注重公共图书馆对推动国民素质的作用，不仅很早就实行了免费向国民开放的举措，而且专门颁布法律确定公共图书馆对读者所应承担的各项义务，保障其能获得充足资金、人员、政策等的支持，使其发展有坚实的制度保障。我国不仅应尽快出台有关公共图书馆的专门法律，而且在法律中要专门规定公共图书馆强制缔约义务，用法律手段推动公共图书馆向社会大众无条件开放，使愿意获取信息的读者都能无障碍地进入公共图书馆大门，获取信息资源，这对于推动国民素质必然发挥重要作用。

3.4基于平等权反对缔约歧视的需要

自由权、平等权、财产权是现代法治国家所保障的公民三大基本权利，现实中公共图书馆常出于维护自身利益考虑对特定人群实行不平等对待。杭州图书馆近十年来允许拾荒者、乞丐进入图书馆事件之所以引发社会广泛关注，恰恰说明很多公共图书馆经常会以典型的身份歧视剥夺拾荒者、乞丐在公共空间应有的权利，说明平等权在当前公共图书馆领域还无法真正得以实现，因而这类事件才会引起大家广泛热议。只有赋予公共图书馆强制缔约义务才能有效保障公共图书馆的大门对所有读者敞开。因而从以上因素出发，法律应规定公共图书馆对读者的强制缔约义务。当然读者与公共图书馆之间的服务合同在依强制缔约义务成立后，后者的强制缔约义务已经得以完成，当事人要按照已经成立的合同严格履行，读者不能任意变更、解除合同。例如，对于在图书馆规定的借阅期限内按时归还、不得损毁图书等规定，读者不能因公共图书馆负有强制缔约义务就任意变更合同内容甚至解除，即使需要变更、解除也应符合双方约定或法律规定。

4　公共图书馆强制缔约义务的效力

公共图书馆强制缔约义务可分为直接效力与间接效力，前者是缔约当事人应负有的缔约义务，后者是违反强制缔约义务应负的法律责任。

4.1直接效力

直接效力指负有强制缔约义务的公共图书馆必须接受强制缔约规定的约束，不能拒绝社会上不特定读者的缔约请求，这种缔约义务一旦为图书馆管理法律、法规所确认，就成为强行性规范，当事人不能通过约定而排除其适用。即当社会上不特定读者向公共图书馆提出缔约请求，公共图书馆就应当予以接受，从而信息资源服务合同即宣告成立。当然即便强制缔约也应符合如下条件：一是读者必须提出使用公共图书馆的缔约请求，在强制缔约中仍要经历要约承诺阶段，要约提出是成立此合同的必备要求。二是读者要约内容应当在现行法律所赋予读者基本权利范围内，现行法律给予每一个公民有受教育权、知情权、文化权，基于这些权利决定读者可以使用公共图书馆的信息资源，这是正当要求。如果超出这一范畴，对公共图书馆提出其所能提供服务范畴之外的要约要求，公共图书馆显然对此类要约不必负有强制缔约义务。三是公共图书馆应当表示承诺，本文探讨公共图书馆强制缔约义务如能成立，也必须由公共图书馆表示同意，合同才能成立。与一般合同区别在于，这类合同如果公共图书馆不予同意，则读者可起诉公共图书馆以追究其法律责任，法院也可强制在读者与公共图书馆之间成立合同。

4.2间接效力

负有缔约义务的公共图书馆如果拒绝订立合同，则应承担相应法律后果，违反此类义务应构成何种责任存在不同认识，对此可从两个角度理解。首先，这种行为构成侵权，公共图书馆拒绝缔约使某些读者丧失了获取信息的权利，尽管有人会提出信息获取途径有很多，不从公共图书馆获取并不必然对读者信息获取权构成侵害，但对于一些特定人群（如乞丐），不允许其进入公共图书馆实际是断绝了其获取信息的最可能途径。再如，假设某些稀缺资源仅为某公共图书馆所有，其拒绝读者使用也可能会影响读者信息获取权的实现。同时在公共图书馆拒绝履行强制缔约义务的情况下，读者可以要求公共图书馆承担缔约过失责任，因为强制缔约义务属于基于法律规定所产生的先合同义务。如果公共图书馆在订立合同过程中违反其所应当履行的义务，导致合同未能成立，就会使读者信赖利益受到损失。因为读者在公共图书馆负有强制缔约义务的情况下有理由认为公共图书馆会遵守法律规定的订约义务而与其订约，而且基于法定的强制缔约义务与基于诚信原则所产生的一般先合同义务相比，在读者与公共图书馆之间形成更紧密的忠诚、信赖关系，这要求公共图书馆对读者在订约过程中更应充分、谨慎履行此义务，一旦违反是对先合同义务的违背。所以在公共图书馆负有强制缔约义务情况下，以非正当理由拒绝与读者订立合同的，则可追究缔约过失责任。但缔约过失责任根据《中华人民共和国合同法》第42条之规定［11］，只有损害赔偿责任一种类型，但读者与公共图书馆之间的合同是以公益为目的的，即便合同未能达成也并无实际财产损害，要求公共图书馆赔偿损失显然不合理。此时可借鉴国外立法对缔约过失责任的规定，采取要求公共图书馆强制性与读者订立合同这一责任形式，因为这种信息资源服务合同并非一时性的，会对某些读者长期有效，且合同内容涉及读者对信息资源的获取这一基本人权，为保障读者能充分行使此类基本权利，贯彻为公共图书馆赋予强制缔约义务的目的之所在，在公共图书馆违反强制缔约义务时，要求公共图书馆与读者强制订立合同更有利于保障读者利益。

［1］潘小枫. 中美两国的公共图书馆运动及背景分析［J］. 图书馆，2005（4）：9-12.

［2］王利明. 合同法研究：第一卷［M］. 北京：中国人民大学出版社，2011：278.

［3］克 茨. 欧洲合同法：上卷［M］. 周忠海， 译. 北京：法律出版社，2001：14.

［4］崔建远. 强制缔约及其中国化［J］. 清华法学， 2006（5）：214-221.

［5］孙玉荣. 机动车交通事故责任强制保险疑难问题研究［J］. 法学杂志， 2012（3）：95-100.

［6］崔建远. 合同法总论：上卷［M］. 北京：中国人民大学出版社，2008：127.

［7］崔明石. 论强制缔约［J］. 社会科学论坛， 2005（10）：25-28.

［8］孙强. 读者借阅行为法律分析［J］. 图书馆论坛， 2014（7）：52-56.

［9］文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见［J］.群文天地， 2011（7）：4-7.

［10］柯平. 公共图书馆免费开放的理论思考［J］. 图书馆， 2011（3）：1-5.

［11］中华人民共和国合同法［J］. 中国法律， 1999（6）：31-75.

Study on the Obligation of the Compulsory Contracting of Public Libraries

The public library should bear the obligation of the compulsory contracting for readers， including two aspects： the compulsory contracting behavior and compulsory contracting contents. Giving the obligation of the compulsory contracting to the public library is based on needs of protecting the readers' right of accessing the information， adapting to the free open policy of the public library，protecting interests of vulnerable groups， maintaining the right of equality. Its effectiveness is reflected in that the public library must accept the constraint of the compulsory contracting， once violating it will constitute the tort liability and liability for contracting negligence. ［Key words］ Public library； Compulsory contracting； Contract

G251

A

*本文系中国博士后科学基金第53批面上资助项目“中国特色社会主义人权发展研究” 的成果之一，项目编号：2013M531630。

孙强男，1981年生，博士，山东大学哲学与社会发展学院博士后，现工作于山东警察学院干训部，讲师，研究方向为权利理论，已发表论文20余篇、专著1部。

2014-01-07 ］