非常“申论”之县级范本首届惩防年度报告评选获奖作品系列观察（中 ）

《正刊》/简雨轩 来自北京怀柔、内蒙古新城、黑龙江甘南报道

非常“申论”之县级范本首届惩防年度报告评选获奖作品系列观察（中 ）

《正刊》/简雨轩 来自北京怀柔、内蒙古新城、黑龙江甘南报道

精彩也罢，枯燥也罢，作为特有的工具方法，各地各级机关的各类内部决策指导性文件，在亮功底、促工作的同时，始终扮演着考核棒和被评价的双重角色。近年来，庞大的文件家族又添一丁，所言之事关乎家国风清气正，或打虎拍蝇直面当下，或堵漏建制着眼长远，作为一项专门的制度，年度报告因言之“有物”“有理”，且随着文本格式和呈报时间不断趋于统一规范，在进入高层视线的同时，也引起社会各界的关注和期待 —— 在这里，你可以从一个极其重要的侧面和截面，读到国家公器在权力运行中的“非常态”和应对之策。

去年，各地送评最高检的年度报告有52篇分别摘得不同奖项的十佳，另有118篇入围优秀奖。《正刊》2015年第一期，以“首届惩防年度报告评选获奖作品系列观察”为选题，发表了“非常‘申论’之省级范本”。应读者要求，本次发布继续以专家评委为视角，通过荣获县级院十佳年度报告的前三甲样本，解读基层检察机关如何立足当地，就一个时期职务犯罪的发生特点、发案规律、犯罪原因及发展变化趋势进行深入分析，并有效提出体制机制改革、政策调整、制度健全、法律完善等具有大局意义的防治对策。

年度报告之怀柔版“申论”

原标题为“2012年度怀柔区人民检察院惩治和预防职务犯罪年度报告”，全文约6630字，2013年1月1日呈区委、区人大、区政府、区政协、区纪委、区委政法委，先于北京市怀柔区人代会时间（2013年1月11日）。报告得到时任区委书记张建东批示。

【报告结构】由五部分组成。一、查办和预防职务犯罪工作总体情况：查办职务犯罪案件基本情况；积极开展重点领域专项查办工作；预防职务犯罪情况。二、2012年怀柔区职务犯罪特点：主要特点（贪污罪突出，窝案、串案明显，案件以涉农工程建设领域和医疗系统工作人员为主、贪污贿赂案件大案较多、渎职侵权犯罪损害结果严重）；基本特点（发案主要集中在农村工程建设领域和医疗系统，发案主要集中在重点岗位、重点人群，发案主体相对集中，作案手段更加隐蔽）。三、2012年怀柔区职务犯罪原因分析：法制观念淡薄，价值观不正确；制度不健全，管理上有漏洞；基层权力过于集中，监管机制存在缺陷。四、怀柔区职务犯罪发展趋势总体预测：职务犯罪立案数会持续增长；贪污犯罪仍会居高，贿赂犯罪将会凸显；窝案、串案会持续高位运行；“农惠民”领域仍会呈现高发态势；单位“一把手”及主要部门负责人和农村基层组织人员仍会是高发人群。五、预防对策：加强廉政教育，构筑思想防线；加强风险防控，健全权力运行制约和监督机制；严格监管专项资金，确保资金使用安全；形成合力惩防并举，营造“大预防”良好氛围。

【文本加分】报告综合运用量化分析、图表分析、实证分析、统计分析等方法，对2012年惩治及预防职务犯罪工作进行了全面总结。通过发送检察建议、开展法律咨询、廉政法制课宣讲等多种方式进行宣传，并跟踪、督促反馈，得到各方高度重视及认真落实。

考量：落实与运用情况

“区检察院在预防职务犯罪、开展重点工程领域专项查办工作等方面做了大量工作，取得了很好的效果。”据时任区委书记的张建东评价，年度报告对辖区职务犯罪特点、原因、预测进行了分析，提出了预防对策，值得借鉴。获领导批示后，怀柔版“申论”引起区纪委、区委宣传部、区委党校等区内相关部门的高度重视，并认真给予落实。

评审：推荐理由和特点

由北京市怀柔区人民检察院撰写的这份报告，对辖区2012年立案侦查的11件12人贪污贿赂职务犯罪案件和立案侦查的1件1人渎职侵权案件进行了客观、全面的调查分析，引用数据真实可靠。同时，通过总结惩治和预防职务犯罪工作，突出了对“涉农惠民”、“工程建设”等专项查办预防工作的详细介绍。整个报告呈现以下特点：一、善于提炼和总结，对该院查办的职务犯罪案件，特别是农村工程建设领域及医疗系统窝串案，紧扣案件特点、发案原因等进行总结，分析透彻、切合实际；二、在分析数据的基础上，对辖区职务犯罪发展趋势进行了具有前瞻性的预测，即职务犯罪立案数会持续增长、贪污犯罪仍会居高、贿赂犯罪将会凸显、窝案串案会持续高位运行、涉农惠民领域仍会是高发态势、单位一把手及主要部门负责人和农村基层组织人员仍会是高发人群；三、针对存在的问题和职务犯罪的发展趋势，提出了加强廉政教育、构筑思想防线，加强风险防控，健全权力运行制约和监督机制等四项举措，对策建议具有针对性、操作性；四、注重报告落实和成果转化，服务怀柔区中心工作，为怀柔区建设和发展保驾护航。

权重：加分情况及影响

文本撰写之所以获评委专家肯定，这与“综合运用量化分析、图表分析、实证分析、统计分析等方法，对2012年惩治及预防工作进行了全面总结”密不可分。但是，通过“发送检察建议、开展法律咨询、廉政法制课宣讲等多种方式进行宣传，并跟踪、督促反馈，得到各方高度重视及认真落实”，这也是获取高分的重要保证。毕竟，年度报告从形式上看虽仍有作文大赛的技术技巧可言，但就司法实践来说，它更注重的是实战实效和社会评价。

据悉，该年度报告获区委书记张建东肯定后，还得到区委副书记、政法委书记萧有茂的批示。怀柔区纪委、区委宣传部、区检察院和区委党校联合成立了怀柔区“廉政长城”廉政宣讲团，深入全区进行巡回宣讲。北京雁栖湖生态发展示范区筹备工作指挥部随即出台了《关于北京雁栖湖生态发展示范区建设廉政风险防控管理工作意见》等文件。

北京怀柔：职务犯罪发展趋势预测

1.职务犯罪立案数会持续增长

从2012年怀柔区举报职务犯罪动向看，我院受理首次举报职务犯罪线索共35件，全年共受理职务犯罪线索23件24人，与上年受理19件20人相比，案件数上升21%，人数上升20%；立案12件13人，与上年10件11人相比，案件数上升20%，人数上升18%。党的十八大对反腐工作提出更高要求，特别是由网民参与的网络反腐热潮，进一步拓展了反腐的领域和渠道，随着查办力度不断加大，举报会明显增多，今后我区职务犯罪立案数可能会持续增长。

2.贪污犯罪仍会居高，贿赂犯罪将会凸显

2012年共查办贪污罪6件6人，受贿罪3件3人，行贿2件3人。这表明，怀柔区反腐任重道远，贪污犯罪仍然会占据怀柔区职务犯罪主导地位，但是我们也应意识到，随着近些年不断加大惩处和预防职务犯罪力度，不断采取有效举措进行廉政风险防控，贪腐行为得到一定遏制。而一对一的行贿受贿行为不易察觉，钱权交易型贿赂犯罪在今后会凸显，查办贿赂犯罪案件可能会增加。

3.窝案、串案会持续高位运行

由于制度的不断健全和完善，一人贪污的可能性逐渐降低，主管领导与财会人员合谋贪污频发，特别是贿赂犯罪存在“一人向多人行贿”、“一人从多人处受贿”的固有特征，犯罪会呈现由单人向群体蔓延的态势。加之监督者与被监督者同流合污情形也屡有发生，窝案、串案将会进一步增多。

4.“涉农惠民”领域仍会呈现高发态势

2012年我院受理14起职务犯罪案件，其中涉农案件11件，查处5件6人。案件主要涉及征地拆迁、村级基础设施建设和村级集体经济管理等环节。2013年，随着“两委”换届工作不断深入，会引发更多此类环节内容的举报。其中，修路、护坡坝、挖沟、改水等农村小额工程，由于管理松散、缺乏监督，存在诸多职务犯罪隐患，所以“涉农惠民”领域仍会呈现高发态势。

5.单位“一把手”及主要部门负责人和农村基层组织人员仍会是高发人群

2012年查处职务犯罪13人，其中单位“一把手”3人，占23%，农村基层组织人员3人，占23%。由于部门权力配置过于集中，权力程序化运行透明度不高，监督时效性不强等问题，使得单位“一把手”及主要部门负责人仍是职务犯罪高发人群。农村基层组织由于自身监督流于形式，个别干部之间分工扯皮，财务公开制度得不到落实，加上监管不力，相关制约机制缺失，农村基层组织人员也会成为职务犯罪的高发人群。

年度报告之新城版“申论”

原标题为“内蒙古呼和浩特市新城区人民检察院2013年度惩治和预防职务犯罪年度综合报告”，全文约5300字，2013年11月21日呈市检察院职务犯罪预防处，新城区委、人大、纪委、政法委，先于新城区人代会时间（2014年1月6日）。报告得到党委、人大、政府和纪委、政法委等主要领导批示。

【报告结构】由五部分组成。一、2013年查办职务犯罪案件的情况：贪污贿赂案件查处情况；渎职侵权案件查处情况。二、职务犯罪发生的特点及发展态势：涉农领域案件突出；重大案件突出。三、开展预防职务犯罪工作情况：分析职务犯罪的特点、规律，提出预防职务犯罪的研究报告和对策，加强预防调查；分析研究典型职务犯罪的原因，向发案单位提出改进、防范建议；认真开展警示宣传教育，积极接受职务犯罪预防咨询；认真开展行贿犯罪档案查询工作，受理社会查询。四、开展预防职务犯罪工作存在问题及2014年工作设想。五、预防职务犯罪的对策建议：加强我区预防队伍建设，提高预防队伍素质，从而进一步提高预防工作成效；建立全社会预防的系统工程，形成齐抓共管、共建的预防机制；加大打击力度，震慑各种违法犯罪行为；建立预防职务犯罪教育机制。

【文本加分】报告分析方法创新，综合运用了量化分析、统计分析、模型分析等方法，内容全面，资料翔实。

考量：落实与运用情况

对策建议得到落实，推动了地方主管部门建立健全相关制度、人大制定规范性文件或地方性法规。

评审：推荐理由和特点

报告详细总结了2013年查办职务犯罪案件的情况，深刻剖析了职务犯罪发生的特点及发展态势，尤其是表现在涉农领域，重大案件突出、共同犯罪呈现多样化。在报告该年度中开展预防职务犯罪工作的同时，结合实情，深入查找自身存在问题，具体翔实提出2014年工作设想，成为参评时的得分亮点。报告提交后，区委领导做出重要批示。

内蒙古新城：预防工作的问题与设想

1.开展预防职务犯罪工作存在问题

缺乏专业的预防人才。预防职务犯罪是一门科学，途径、形式之多，内容之广，需全面熟悉、掌握，才能有效地去运用。今年我院在开展预防工作时，存在目标任务重、材料多、工作量大、心有余力不足的现象。再者，预防对象因其业务性质的不同，所以呈现出的特点也千差万别。我们的预防部门由于人手不足，与有关单位的接触较少，加上个人知识水平的局限，对各单位、行业特点了解不多。

社会认识不到位。职务犯罪是一项巨大的社会系统工程，涉及社会管理的诸多层面，这就要求社会各界、各层次要普遍提高对预防工作的认识。然而，当前的状况是：有的感到预防无用，认为打击了那么多职务犯罪分子都没起作用，预防对绝大多数人而言起不了震慑作用；有的认为亡羊补牢，为时已晚；甚至有些人对开展预防呈麻木状态。由于这些不正确的认识，导致社会缺乏广泛共识，开展职务犯罪预防工作的广度、力度、深度和效果都大打折扣。

预防立法滞后。从实践来看，对职务犯罪作事先防备，这是一项庞大的社会系统工程，需要用政治的、经济的、文化的、教育的、行政的和法律的手段。这就决定了预防职务犯罪活动必须以科学的理论为指导，以相关的法律法规作保障。目前在我国宪法、法律和其他法规当中均难以找到预防职务犯罪方面的规定或措施，只有最高检几年前作出过《关于加强职务犯罪预防工作的意见》，但比较笼统。

2.2014年的工作设想

认真贯彻党的十八大报告和十八届三中全会相关重要精神，始终坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。我们将以此为契机，开阔视野，开展我区的职务犯罪预防工作。

结合学习新修订的《刑事诉讼法》，提升综合业务素质。新《刑事诉讼法》的全面施行，给预防工作提出了新要求，我院将采取有效措施，“抓系统，系统抓”地深入调查分析行业系统案件，提高调查报告、案例分析及检察建议的质量，继续抓好队伍建设，不断提高队伍的素质，积极做好职务犯罪预防工作。

继续加强与各单位部门的联系，形成预防工作的合力。加强与纪检、监察、审计、公安和法院等部门的协作，对职务犯罪案件进行全面分析，深挖发案根源，提出针对性强、实用性强的预防对策。加强联系，建立与各单位、各乡镇之间的职务犯罪预防网络。同时，加强向区委、区人大的请示汇报工作，认真履行法律监督职能，营造良好的司法环境，为服务我区经济社会和谐发展做出贡献。

年度报告之甘南版“申论”

原标题为“甘南县人民检察院2013年惩治和预防职务犯罪年度报告”，全文约9200字，2014年1月6日呈送市检察院、县委、县人大、县政府、县政法委，抄送县纪委；先于甘南县人代会时间（2014年2月22日）。报告得到县政法委书记陈景春、县人大常委会常务副主任李兴时批示。

【报告结构】由五部分组成。一、2013年惩治和预防职务犯罪工作的总体情况：查处职务犯罪案件情况；查办职务犯罪工作的主要做法；预防职务犯罪工作开展情况（积极开展具有本地特点的专项预防和个案预防、充分运用检察技术软件系统开展预防工作、采取多种形式，贯彻落实高检“五进”专项预防活动、加强预防职务犯罪队伍建设，不断提升干部队伍素质）。二、2013年职务犯罪案件发生的特点：专项资金领域的案件多发；农村基层组织工作人员职务犯罪频发；共同作案问题突出；渎职犯罪发案率上升，给国家造成的损失巨大；司法工作人员涉案情况有抬头的趋势。三、职务犯罪发生的主要原因分析及职务犯罪发展趋势：职务犯罪发生的主要原因（产生职务犯罪的主观原因、职务犯罪发生的客观原因）；职务犯罪发案的趋势。四、线索管理、涉检舆情和社会各界评价：职务犯罪线索来源和群众举报情况；开展社会满意度评价活动；涉检舆情监测。五、惩治和预防职务犯罪工作对策：强化思想认识，增强做好惩治和预防职务犯罪工作的责任感和紧迫感；坚持惩防并举、标本兼治，为经济社会发展营造良好的法治环境；推进实践创新，着力抓好惩防体系建设重点任务的落实。

【文本加分】通过运用大量的量化、图表、实证、统计等分析方法，对报告进行综合论证，文风朴素，报告案例丰富，内容详尽真实。该院对县政法委、县人大的批示，和县委办公室对该文件的转发通过地方电视台、政府网站、检察专网等主流媒体进行了宣传报道，取得了积极的社会影响；邀请人大代表、人民监督员进行了座谈，介绍了年度报告的起草、内容、地方党委全文转发，以及各单位的积极响应；由中层以上领导干部带队组成征求意见组，在人代会分组讨论时向各人大代表团征求意见和建议，取得了较好的社会效果。

考量：落实与运用情况

县委办公室于1月21日对此报告进行了全文转发，要求全县各乡党委，县委各部委办局，县直各党委、党组、总支结合单位实际，认真学习借鉴。各单位对县委转发文件进行认真学习，并结合实际进行落实，邮政局、邮储银行、公安局作出建立预防职务犯罪制度的决定。

评审：推荐理由和特点

通过真实的数据，全面、客观总结了职务犯罪查办和预防工作情况；职务犯罪规律特点把握准确到位；职务犯罪发生原因、发展趋势分析深刻、透彻；对策建议、预防措施既能立足点高，针对性广和可操作性强；本报告能达到语言流畅，表述规范。

在本级人民代表大会召开之前分别呈送了地方党委、人大、政府和纪委、政法委等部门，得到主管部门的高度重视，县党委以文件形式对报告全文转发，要求各单位各部门结合实际，认真学习借鉴；人大、政法委主要领导对此年度报告给予充实，并寄予厚望，在批示中希望检察院此项工作要再接再厉；收到县委全文转发的年度报告后，各单位、各部门对此工作相当重视，积极组织学习和落实，部分单位形成了切实可行的工作制度，建立健全了预防职务犯罪工作机制。

黑龙江甘南：职务犯罪案发特点

对照2012年度所办理的职务犯罪案件，2013年职务犯罪案件的特点主要是以下五点。

1.专项资金领域的案件多发

我院在涉农补贴资金管理领域查办职务犯罪案件9件12人，占立案人数的70.5%，涉及的款项主要有扶贫牛补贴、家电下乡补贴、“普九化债”专项资金等，反映出政府帮扶类专项资金在管理中还存在较大的腐败风险。如长山乡某家电下乡指定商店郑某以借用身份证，以非指定商品冒充指定商品，少卖多报等方式套取国家家电下乡补贴款5.7万元。

2.农村基层组织工作人员职务犯罪频发

基层干部紧贴百姓群众，一言一行直接影响政府形象。全年查处涉及农村基层组织工作人员的职务犯罪案件4人，占案件人数的23.5%，与上一年度相比，涉案人数略有下降。从案件情况看，主要集中在受政府委托依法从事公务环节，而非其本村事务管理活动中。如，宝山村会计杨某受乡政府的委托，在办理“普九化债”过程中，伪造村里欠自己账目的方式套取“普九化债”款5.1万元。

3.共同作案问题突出

我院查办13件17人中有9人属于与他人共同作案，占总数的58.8%，而上一年度共同犯罪的比例是50%。结伙作案的主要形式：一是单位内部人员相互串通。长山乡长红村原村支书、村委会主任、会计3人相互勾结，在负责扶贫牛补贴核实发放过程中，利用职务便利，冒充贫困户套取国家扶贫牛补贴款6.6万元。二是内外勾结共同作案。原邮政储蓄银行信贷员张某挪用公款一案中，就是信贷员张某与农民李某合伙套取农民贴息贷款的犯罪案件。

4.渎职犯罪发案率上升，给国家造成的损失巨大

我院查处的吴某滥用职权一案中，查哈阳农场阳光农业相互保险公司主任吴某指使工作人员虚列保险项目套取国家农业保险补贴款1600万元。此类案件中，犯罪嫌疑人不正确履行职责，致使国家遭受经济损失特别巨大，给社会造成的危害也更加严重。

5.司法工作人员涉案情况有抬头的趋势

2010至2012年，我院查处司法工作人员犯罪的案件为0，2013年我院查处司法工作人员犯罪案件2件2人。其中甘南县看守所公安助理韩某在独自看管出所就医人员时严重不负责任致使在押人员安某逃脱，表现出公安机关人员少，领导不重视新录入人员的培训，对出所就医人员看管制度执行不严等缺陷。齐齐哈尔市中级人民法院原副县级审判员石某在审理案件过程中，将法院查封款110万元挪为己用，时间长达一年。表现出了司法队伍内部执法者法制观念淡漠，监督机制的虚置和监督主体缺位的弊端。

编辑：刘雁君 nina_lyj@sina.com