农村最低生活保障政策优化研究*

2015-02-12何植民熊小刚李彦娅

云南行政学院学报 2015年1期

何植民，熊小刚，李彦娅

农村最低生活保障政策优化研究*

何植民1，熊小刚2，李彦娅3

（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，33OO13）

农村最低生活保障政策自2OO7年在全国全面推行实施以来，已经在经济、社会与文化等方面取得了十分显著的效果。但随着政策的深入实施以及政策环境的变动，出现了一系列亟待解决的问题，如离应保尽保的政策目标尚有一定的差距、低保对象确定困难、保障的标准与水平不高、农户对政策的认知不够、基层低保工作力量薄弱等。这些问题影响与制约着农村低保政策效果的进一步发挥。因此，需要基于公共政策分析的视角，从政策主体、政策客体、政策目标、政策标准、政策工具和政策变动等方面的优化，以期实现农村低保政策的科学优化，从而进一步提升其政策实施的综合效果。

农村;最低生活保障；政策优化；公共政策分析

一、引言

公共政策的数量和质量如何已成为衡量现代政府公共行政能力、水平和权能强弱的重要标准和尺度［1］。公共政策是一个动态过程，亘古不移和朝令夕改都非常规。有些公共政策因制定者思想认识水平局限或科学依据不足，与实际情况脱节，继续执行前必须先加以修正［2］，而政策修正即是政策的优化。总体而言，政策环境的多变特性、政策主体的有限理性，以及政策目标的多元呈现导致的政策系统的复杂性将在很大程度上导致政策失效或政府失败。因此，如何完善政策系统，提升政策效能，成为十分重要的现实问题。公共政策优化，即是通过一系列的行动或作为提升公共政策民主化、科学化与合法化水平。公共政策的民主化、科学化和合法化是一个相互影响的系统。正如有的文献指出的，公共政策的科学化要求严格按照民主、科学、合法的决策程序和方法，借助现代化的决策支持系统，选定最佳的决策方案［3］。也有研究者指出，公共政策优化意味着公共政策方案的合理化、政策执行的有效化、政策评估的客观化和政策调整的理性化［4］。该研究者从评判标准角度构建了公共政策优化的理解维度。由于公共政策的优化是一项系统工程，笔者认为，对公共政策优化的分析不仅需要提出标准，也需要提出策略和方案。因此，对于公共政策优化的具体维度而言，基于公共政策分析的视角，可以通过构成与影响公共政策的核心要素如政策主体、政策客体、政策目标、政策标准、政策工具和政策变动的优化以达成公共政策的最终优化，使公共政策的效能、效率和效益达之最优。

农村最低生活保障政策作为党和国家推动的一项确保农村贫困人口生存和发展的基本公共政策。自2OO7年在全国全面实施以来，在经济、社会与文化等领域已经取得了显著的成效，如政府财政投入逐年增加，农村低保的覆盖率与救助标准逐年提高，有效解决了农村贫困人口的温饱问题，维护了社会公平与社会稳定，促进了社会主义精神文明建设的发展等。但随着政策的进一步实施以及政策环境的变动，农村最低生活保障政策也面临着一系列亟待解决的问题：离应保尽保的政策目标尚有一定的差距、低保对象确定困难、保障的标准与水平不高、农户对政策的认知不够、基层低保工作力量薄弱等。正如洪大用教授所指出，农村最低生活保障主要存在由于需求满足程度有限导致的隐形收入增加、救助管理难和贫困陷阱问题、由于平均救助与“悬崖效应”，导致的社会效果不公平问题、由于制度设计导致的福利依赖问题、对社会规制效果不明显问题以及社会融合效果不突出问题。正是由于这些问题的存在，制约着农村最低生活政策效果的进一步发挥。鉴于农村最低生活保障政策实施中存在的诸多问题，学界从创新政府救助理念，加大资金投入，建立和健全农村低保工作的硬件与软件设备，加强监督管理与动态管理，完善农村低保的配套政策等方面，提出了许多建设性的对策与建议，对改进或完善农村低保政策具有重要的参考价值。然而，学界的这些建议与对策仍显得较为零散，其系统性与完整性不够。鲜有从公共政策分析的视角，对如何优化农村最低生活保障政策进行系统与完整的分析。因此，如何进一步优化农村最低生活保障政策，成为摆在我们面前的一项重要现实课题。

二、农村最低生活保障政策的优化路径

为进一步提升农村最低生活保障政策实施的综合效果，本文以公共政策分析为视角，基于科学性、民主性、合法性等原则，结合公共政策优化的相关理论及公共政策本身的特性分析，从农村低保的政策主体、政策客体、政策目标、政策标准、政策工具和政策变动等方面的优化进行多维度的分析，试图对优化农村最低生活保障政策做进一步的理论与实践探索。

（一）政策主体的优化

公共政策主体的优化一般包括政策制定主体、政策执行主体和政策监督主体的优化等。公共政策在实施过程中，单靠政府某个部门主导，往往会造成部门利益化或政策垄断化等问题，会制约政策制定的民主化、社会化和公平化。由此，政策制定主体的优化是指由单一制定主体到多元制定主体，以及由政府性的制定主体到社会性的制定主体的优化等。而在政策执行中，往往由于执行主体过多而导致政策无法执行，或者执行主体缺乏专门知识而导致政策歪曲执行。因此，政策执行主体的优化包括政策执行主体的专门化和专业化。另外，在政策实施中，有时政策实施因为缺乏监督主体而导致了政策寻租、政策腐败、政策纠纷或政策怨恨等。由此，政策监督主体的优化包括增加监督主体，尤其是社会性或异质性的政策监督主体。

从最低生活保障政策的制定和实施看，其科学性、配套性和合理性需要多个部门的联合与协调，即社会保障部门、农业部门、卫生与计划生育部门、民政部门等多个部门的合作。各个部门在惠农、惠民政策等方面应进行整合，避免因政策的碎片化导致的多重保障、重复保障；另一方面，现阶段农村低保政策的执行人员数量有限，大部分工作人员素质偏低，低保工作的配套管理资金不足，工作队伍不够稳定。而与此同时，低保工作冗繁复杂，程序较多，需要大量的工作人员，在县级以上低保工作一般由民政部门工作人员分担，但在乡村一级一般都是由乡村干部兼任或承担相应工作。低保工作人员匮乏，最低生活保障政策的有效性、专业性无法得到保障，村组干部以及乡镇干部对最低生活保障政策的理解也较为有限。因此，从政策优化角度看，应建立基于专业人员的最低生活保障政策执行体系。从当前的情况看，在乡镇甚至部分较大的村社建立专职的社会保障专干队伍并由社保专干从事农村最低生活保障执行工作有利于最低生活保障政策的有效实施，如信息的收集、评判的科学化、执行的全面性等。因此，当前急需充实低保工作人员队伍，提高管理人员素质。如尽量扩充乡镇村低保工作人员队伍，并为他们的工作提供配套资金和物质技术支持，使低保工作慢慢由乡镇村干部兼职转换为专人工作。加大对乡镇低保工作人员的培训工作，增强工作人员的思想道德素质和业务素质，提高他们的技术能力和工作效率。加强低保工作人员任命过程中的监督，建立低保工作的信息公开制度和信息披露制度，避免低保工作过程中的腐败现象，等等。农村最低生活保障政策监督主体的优化关键在于建立健全完善的监督机制，低保工作监督有内部监督和外部监督。内部监督主要依靠低保工作人员管理系统中层级监督和工作人员的内省；外部监督主要是社会监督，这包括村民监督、媒体监督。具体来说农村低保监督机制包括公示制度、听证制度以及复议制度。公示制度是指在低保的各个关键流程中如保障标准划定或调整、受保对象情况、低保资金流向等对相关信息的公开告示；听证制度听取低保申请相关利益人的申诉、建议制度；复议制度是低保申请人就有关低保事项向民政等部门提出再次审查的制度。

（二）政策客体的优化

公共政策客体是政策实施的收益对象或受损对象。政策客体是否明确，是否契合政策目标，政策客体是否与政策直接关联等是政策实施过程中必须考虑的问题。从政策优化的角度看，政策客体的优化也是政策优化的重要内容。公共政策客体的优化一方面是指政策客体的明确化，包括把不属于政策范围的外围群体或通过非常手段成为政策客体的对象剔除，也包括对具有合理、合法身份的政策主体进行更为明确的认定；另一方面则是指政策客体的弹性化，在考虑社会变迁、经济发展等因素背景下，政策客体会因为自身的、社会的原因而不再符合政策要求，或者某些新的对象成为政策规制的范畴等。

农村最低生活保障政策惠及了农村大量急需社会保障以维持自身生存和发展的困难群体或个体。然而，当前农村最低生活保障政策的实施过程中，政策实际的收益或受损对象并不完全契合政策设计的初衷。一方面，由于地方财政资金的压力，一些地方出现了不同程度的“以钱定人”供养模式，从而导致“应保尽保”目标只能视资金情况而“能保尽保”［5］，这使得最低生活保障制度没有发挥全面性作用；另一方面，在最低生活保障政策执行中，部分群体或个体基于村社、乡镇甚至县级干部的关系骗取最低生活保障的问题经常出现，导致了“人情保”、“关系保”等现象。在有些地方，最低生活保障政策成了村社干部甚至乡镇干部处理征地拆迁、农民纠纷以及社会事件的一种手段和策略；另外，部分地区由于政策设计及信息共享的局限，存在着一部分已经死亡、迁出人员仍然享受最低生活保障，而另外特别需要的人群则无法享用，由此出现了农村最低生活保障制度目标瞄准的偏差［6］。这些方面的问题都反映了当前最低生活保障政策的政策对象存在着错位、缺位等诸多问题。因此，需要考虑政策对象的范畴进行最低生活保障政策的优化设计。一是建立最低生活保障对象的监测机制，通过对骗取最低生活保障政策的对象的监控，尤其是其经济、社会状况的监测，有效识别哪些人员属于“低保”骗取者；二是建立最低生活保障政策的退出机制，对于经济条件已经改善，或部分人员已经死亡的“低保”对象，进行及时的清理，避免最低生活保障政策的无效化。三是同时通过信息管理系统对受保对象进行分类，根据情况对他们采取专门的帮扶措施，鼓励那些有劳动能力的低保对象通过技能培训或外出务工自力更生。

（三）政策目标的优化

公共政策目标是制定和实施某项公共政策的出发点，政策目标是否明确、有效、具体，政策是否达到目标都是政策制定和实施必须考虑的问题。公共政策目标的优化首先是指政策目标的剥离或确认，是将政策的核心目标和外围目标进行区分，在达成核心目标的基础上再考虑外围目标，如果核心目标没有实现就考虑外围目标，则会导致政策背离其制定初衷。公共政策目标的优化其次是指政策多元目标的配合和协调问题。一般而言，政策会具有经济、社会、政治甚至文化目标等，在某些政策的制定和实施中，某种目标会获得较多的关注和考虑，而其他配套的目标则被忽视或抛弃。从政策制定和实施看，不同类型目标的协调和配套是政策实施必须考虑的问题，如某些政策如果突出了其经济目标，则应该考虑政治目标和社会目标的强调和强化问题。

当前最低生活保障政策的政策目标并不十分清晰。在某些地方，最低生活保障政策逐渐变成了发展型而不是保障型的政策，某些政府人员以及学界研究者也呼吁将最低生活保障政策的标准、范围提高，并将保障型政策变成发展型政策，这实际上使得最低生活保障政策偏离其核心目标。农村最低生活保障政策是以保障贫困群体基本生活需求为主要目标的社会救助制度，是社会救助制度中最基础的部分［7］，是第一层安全网和“兜底”性制度［8］。最低生活保障政策其设计初衷是保障那些生活特别困难，生存面临困难的农村困难人员。因此，农村最低生活保障政策不应偏离其核心目标。对于将农户从“输血者”变成“造血者”，以及农户的持续发展等问题，可以通过设立其他类型的保障和发展政策，而不需要将所有的功能都寄托于最低生活保障政策。另外，在经济、社会、文化等诸多目标的考量中，当前，无论是最低生活保障的执行力量，还是最低生活保障政策的受益者，往往只看到了该政策的经济层面的要素和功能，而忽视了对其政治性功能的关注和强调，最低生活保障政策的受益对象或受损对象往往变成了利益的纷争或再分配。而对于国家、政党在设计政策中的考虑则日益忽视，该政策虽然取得了保障农民生活的功能，但却未能强化群众对国家、对政党及其实施政策的认可，反而因为骗取保障、错位保障等问题而导致了部分群众对国家、政党以及官员的反感。即在某些地方的最低生活保障政策的实施中，不是强化而是弱化了政治认同。因此，一方面需要通过最低生活保障政策的科学设计和实施，确保其公平性；另一方面在最低生活保障政策的宣传中应注意对国家、政党政治关怀的叙事，从而使得最低生活保障政策的受益者提升国家认同和政党认同。

（四）政策标准的优化

公共政策标准是指政策在制定和实施过程中所考虑的判断哪些群体属于政策规制范畴，哪些不属于政策规制范畴，哪些群体是政策执行和监督主体，哪些不属于政策执行和监督主体，以及在社会变化情景中政策的内容标准是否提高或降低等问题。因此，公共政策标准的优化首先是指政策门槛的明确化，即通过一个或系列明确化的指标以便能够科学、有效的判断政策的客体或对象；其次是政策内容的弹性化，指在社会经济发展过程中，政策的含金量是否需要不断调整；再次是政策退出的灵活化，在作为政策客体的一系列群体或个体中，应考虑其经济、社会状况的变动而提前或滞后退出政策的范畴。

农村最低生活保障政策实施标准的不明确使得其执行和实施面临着一系列的问题。首先，虽然最低生活保障制度正在逐步从定性方法的甄别机制向定量方法的人员筛选机制转换，从以身份、地位和收入为主的测量维度向以收入和财产为测量维度的标准转换［9］。但在最低生活保障政策操作过程中，诸如生活常年困难、农户年均收入如何计算等最低生活保障政策享受标准或条件的不明确［1O］，使得不少人员可以通过私人关系获得最低生活保障。而明确的准入条件，如经济收入、家庭成员、社会关系等的明确限定可以使得最低生活保障的对象更加明确化。其次，农村最低生活保障政策保障水平的标准也是当前被诸多人士热议的问题，一方面，农村最低生活保障政策的保障水平与城市低保政策差距较大，在救助标准、覆盖面、制度的成熟度等方面较之城市最低生活保障制度还有一些差距［11］；另一方面，农村最低生活保障政策未与经济、社会发展水平直接关联，越来越多的人已注意到当前农村最低生活保障面过窄，保障力度较弱，保障水平较低等。在此情况下，应根据经济社会发展水平以及城市生活保障政策的变化调整农村最低生活保障政策的保障水平。再次，在明确进入标准的基础上，应强化对农村最低生活保障政策退出标准的制定和宣传，即随着经济社会的发展以及部分最低生活保障人员自身条件的变化，会逐渐出现不再符合最低生活保障政策的状况和趋势。因此，不应将最低生活保障政策固定化，而应根据最低生活保障对象的变化及时调整低保对象的范围、名单。只要收入水平超过“低保”线，就可以终止补助，并且每个受助对象得到的补助金额存在差异［12］。

（五）政策工具的优化

公共政策工具是政策实施所必须依赖的因素，政策工具包括政策实施的信息工具，政策实施的语言工具和政策实施的操作工具等。从公共政策制定和实施看，某些政策在出台时较多考虑政策制定和实施主体的便利而忽视了政策客体或对象是否具有使用和接纳公共政策的能力。因此，在政策调整过程中，要基于政策对象的特点调整、充实政策工具，提升政策工具的便利性、科学性和实用性以及政策工具的可理解性、可接受性等。例如，充分使用政策对策能够理解和接受的信息和宣传工具推动政策实施。

政策工具是制定和实施公共政策的重要条件和保障。合理、科学、简洁、有效的政策工具是保障公共政策执行的重要因素。从农村最低生活保障政策的实施看，一是要强化信息工具的运用。即在最低生活保障的信息录入、信息查询以及多个部门的信息联通、信息共享等方面应该加大力度，以通过较为全面的排查和监控实现“应保尽保”，而剥离那些不属于最低保障范围的个人或群体。二是增强政策工具的简洁性和可接纳性。农村最低生活保障政策的针对对象往往是农村的“老弱病残”等人员。这些人的文化水平、政策理解能力等受到自身素养和知识水平的限制，繁琐的政策表格、复杂的政策用语、大量的政策记录是农村最低生活保障政策所无法进行的。由此，不少地方出现了由村组干部、乡镇干部“代劳”的问题。在此过程中，村组干部、乡镇干部也具有了寻租等空间。因此，在保证政策有效执行的基础上，需要简化面向“低保”对象的政策文本的内容，以及建立适合于“低保”对象使用的政策工具。三是强化政策宣传工具的使用。当前，一些地方的最低生活保障政策往往通过网络宣传，在网络宣传无效的情况下，往往由村组干部、乡镇干部等代为宣传，这种基于中介人的宣传往往会带来宣传扭曲的问题。因此，在最低生活保障政策的宣传中，应加大电视、广播、简明海报等的运用力度，尤其是通过地方性电视和广播平台的宣传，促使更多的农村民众熟悉和理解最低生活保障政策的实质内涵。

（六）政策变动的优化

从当前各种公共政策的制定和实施看，政策较少考虑基于经济、社会等环境的变动问题，而当前不断变动的社会形势和社会风险需要考虑政策变动问题。政策变动一是指基于天灾人祸的政策变动，如某个地区发生了灾难等，则需要考虑是否增加政策的供给、配套等；二是指基于国家财政的政策变动，指公共政策的供给要考虑国家的财政能力问题。在国家财政能力提升时，应扩大政策的含金量，而在国家财政能力发生危机或困难时，则需要降低政策的标准；三是指基于就业形势的政策变动。某些公共政策的制定与实施与社会就业形势紧密关联，当就业形势发生变化时，公共政策也需要做出相应的反映。

当前，社会的发展使得社会的风险程度不断提升，社会灾难性因素不断增多，某些特定地区或空间的灾难性事件的发生会导致部分民众出现暂时性的困境。在最低生活保障政策的变革中，应考虑社会风险和社会灾难等因素，增加最低生活保障政策的弹性指标。某些地方一旦出现灾难，则加大“低保”政策的实施力度，增加“低保”的指标，使遭受灾难的人员能够在困难时期内享受到低保政策的惠济。另外，在社会发展过程中，国家的公共财政状况以及社会的就业形势也不断变动。因此，应在最低生活保障政策的实施中考虑财政和就业的变化，建立“低保”政策的弹性标准或机制，一旦国家财政发生余额，或者就业形势发生较为明显的变化，应启动最低生活保障政策的响应力度，推动农村最低生活保障政策发生相应的调整。正如研究者指出的，我国农村最低生活保障制度的救助手段、内容等会随着农村贫困形势和社会政策的发展而发生变化，并且最低生活保障政策的内涵、测度指标等也会随着我国农村最低生活保障制度的发展而变革［13］。

三、结语

农村最低生活保障政策作为我国农村社会保障的重要基石与核心政策之一，在保障农村贫困群众的基本生活与维护农村社会的稳定与发展等方面发挥了重大的作用。然而，随着政策的进一步实施与社会经济形势的变化，农村低保政策的不适应之处或政策实践中衍生的问题也逐渐表现出来，制约与影响着政策的实施效果。基于公共政策分析的视角，从政策主体、政策客体、政策目标、政策标准、政策工具和政策变动等方面的优化，对农村最低生活保障政策的优化进行了多角度与多层面的分析。同时，我们必须认识到，农村最低生活保障作为农村社会的一项基本公共政策，不仅具有执行上的层级性与地方场域性，同时具有多目标的政策属性。因此，如何完善农村低保的顶层设计，如何准确把握农村低保户的政策需求，如何通过层级性治理与多属性治理以确保农村低保政策的有效贯彻与落实，如何通过科学的政策评估为农村低保政策的完善提供理性的判断依据等问题，仍需要我们做进一步探讨。因为这些问题的解决，对于增强农村低保政策的适应性，提高政策执行的有效性，最终提升政策实施的综合效果，有非常重要的关系。

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