多元公共行政价值与路径选择——《公共行政学：管理、政治和法律的途径》评析

余晓芳，邓集文

（湖北警官学院治安管理系，湖北武汉，43OO34）

多元公共行政价值与路径选择
——《公共行政学：管理、政治和法律的途径》评析

余晓芳1，邓集文2

（湖北警官学院治安管理系，湖北武汉，43OO34）

罗森布鲁姆《公共行政学：管理、政治和法律的途径》的理论贡献主要表现为从整体性的视角对公共行政进行了科学的界定；根据美国三权分立政治体制将公共行政学功能性地划分为管理、政治与法律三大途径；强调对公共行政中的三种途径的有效整合；提出了美国公共行政未来的走向。该书在拓展我们的研究视野的同时，也存在着一些缺陷，即三途径的功能性划分与政治体制的结构性划分在对应性方面存在着逻辑矛盾；三途径的多元主义倾向容易使其陷入相对主义境地；三途径划分本身存在缺陷；没有真正实现三途径价值的有效整合。

后现代社会；多元公共行政；三途径；评析

后现代浪潮为公共行政理论界提供了新的分析视角，许多学者逐渐认识到公共行政学不再是一个同质的研究领域，它具有多元化的价值与多元主义的研究路径。如罗伯特.B.登哈特认为：“如今在理论家中最流行的观点是，公共行政学最好被看做是一种从各种不同的理论观点兼收并蓄的专业。”［1］（P63）J.福克斯与T.米勒的《后现代公共行政——话语指向》以及D.J.法默尔的《公共行政的语言：官僚制，现代性与后现代性》无疑是典型的后现代公共行政的著作。然而，米勒提出了公共能量场理论中民众的意见是否能够真正做到科学性，或者参加公共参量场的公民是否真能遵循其规则的指导，这是值得质疑的。法默尔的后现代理论强调去领域化，继续扩大公共行政的语言，而没有提出一个完整的后现代公共行政模式。因此，上述二人的后现代公共行政理论还不够系统化。而真正提出一个较为成熟的后现代公共行政价值多元化理论要数美国著名行政学家戴维·H·罗森布鲁姆的《公共行政学：管理、政治和法律途径》（以下简称《公共行政学》），该书实际上超越了传统管理主义的元叙事基础，即政治与行政二分法、工具主义思维定势以及原子论的人性观，并从后现代性的多元主义视角为我们深入理解公共行政学提供了一个全面的分析框架。

一

罗森布鲁姆的《公共行政学》在国际学术界享有很高的声誉，并成为迄今为止在公共行政学领域浩如烟海的学术著作中最具完整知识框架的一部力作。笔者认为，该书的理论贡献主要在于以下几个方面：

第一，从整体性的视角对公共行政进行了科学界定。学界对于公共行政一词的理解可谓五花八门，莫衷一是。如有学者从行为学的角度将公共行政界定为政府行为，亦即政府落实其目的与意图的各种手段。［2］（P2）另有学者从政治的角度来理解公共行政，并认为：“从终极意义上讲，公共行政是政治理论中的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任。”［3］（P2O1）事实上更多的学者从管理（或效率）的角度来理解公共行政。如有学者认为：“行政管理是科学，是实践的技术；行政是现代政府的核心问题，行政学的目的就是追求经济和效率；政府行政的效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素。”［4］（P12）有学者认为：“公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。”［5］（P257）还有学者甚至将效率的价值推崇备至，并认为：“在行政科学中（不管是公共组织还是私人组织的行政）最基本的‘善’就是效率。”［6］（P192）这些关于公共行政定义的理解虽然有一定的价值，然而，由于公共行政研究涵盖了政治学、经济学、社会学、心理学、企业管理等诸多领域，任何从单一的视角对公共行政进行界定都不能让人信服。因此，罗森布鲁姆为了避免采取极端的方式理解公共行政，而对公共行政作出了整体性理解，即：“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”［7］（P5-6）。由此可见，罗森布鲁姆强调从整体性的角度对公共行政进行界定，从而摆脱了过去单一化的狭隘视角。

第二，根据美国政治体制的分权特点将公共行政学功能性地划分为管理、政治与法律三大研究途径。纵观公共行政发展史，许多学者只是从单一的研究视角来探讨公共行政。如杰斐逊、弗雷德里克森、万斯莱等从政治学的视角来看待公共行政，而威尔逊、古利克、西蒙等从管理学的视角来研究公共行政。正如罗森布鲁姆所言：“到1983年为止，公共行政学研究中已经有大量的文献，各自采纳了管理、官僚政治，以及相对较少的法律视角。”［8］（P222）为了解构现代性视野下公共行政一元性的话语霸权，罗森布鲁姆以后现代的视角对传统的公共行政学进行了挑战，进而提出了追求差异化和多元化的公共行政理念。主要表现为其《公共行政学》一书中所提出了公共行政的三途径研究，三大途径分别与政府的行政、立法和司法三大部门相联系。作者从三途径视角对美国公共行政中的组织理论、公共人事行政与集体谈判、预算与财政、决策、政策分析与执行评估等方面进行系统的分析与研究，从而为公共行政建立起了一个完整的知识分析框架。这也是罗森布鲁姆《公共行政学》一书的最大的创新之处。就连公共行政评论家沃尔多也不得不承认，三大研究途径的划分是“一种杰出的分析和杰出的方法。”［9］（P464）

第三，强调对公共行政中的政治、管理与法律观点的有效整合。公共行政往往伴随着不同价值的冲突与调适。在美国公共行政理论发展过程中，出现过在同一公共行政范式内融合不同价值理念的现象。如新公共管理理论在强调管理主义价值的同时也吸收了回应性、责任和民主参与等政治价值。新公共服务理论在强调规范主义价值的同时也没有完全拒斥效率与企业家精神等价值。然而，无论是新公共管理还是新公共服务理论都强调某种价值占主导地位的同时吸收其他的价值，而没有将各种价值置于并列的地位，因此，新公共管理和新公共服务所实现的是价值的融合，而非观点的整合。而罗森布鲁姆将公共行政学的政治、管理与法律三种研究途径置于并列地位的同时，也看到了三种途径存在着的冲突与紧张关系。为此，他提出了将三种途径进行整合的观点。他认为：“整合思考的一个方法是：首先要确定管理的大体目标，然后再考虑哪种观点最符合管制的目标。”［7］（P462）

第四，提出了美国公共行政未来的走向。罗森布鲁姆首先分析了美国公共行政目前的现状，他认为：“我们已经从传统的管理途径占主导地位的时代，进入了运用政治的、法律的途径分析公共行政的时代……如今，新公共管理已经加入了对公共行政研究的行列，不论其现在的力量和势头如何，都无疑会对公共行政发生重要的、深远的影响。”［7］（P588-589）据此，罗森布鲁姆对美国未来公共行政的发展趋势进行了预测。他认为，美国公共行政仍处在十字路口上，未来公共行政的发展将会呈现九个方面的发展趋势，即公共行政将变得更加复杂；政治力量主导公共行政；法律继续为公共行政之核心议题；绩效导向；公共行政的分化；文官制度的改变；管理内涵的变化；个人责任的强调以及新行政文化的发展。

二

毫无疑问，与试图从美国的历史发展中去寻找单一价值与模式的学者相比，罗森布鲁姆的《公共行政学》为我们研究公共行政提供了多元化的理论分析框架。然而，任何理论不可能做到尽善尽美，《公共行政学》也不例外。笔者认为，该书在拓展我们的研究视野的同时，也存在着如下几个方面的缺陷。

首先，过于强调三途径的功能性划分与政治体制的结构性划分的对应性，这使得两种划分之间存在着逻辑矛盾。罗森布鲁姆将管理、政治与法律三种研究途径与政治体制中的行政、立法和司法一一对应起来，并认为这样就可以为三途径模型提供更加坚实的基础。然而，行政、立法和司法是对政治体制的结构性划分，而公共行政的三大研究路径则是一种功能性划分。罗森布鲁姆片面强调两种划分的对称性，即管理对应于行政、政治对应于立法，法律对应于司法，则必然会犯逻辑性错误。比如行政不能完全对应于管理职能，因为行政部门不仅有管理职能，而且还兼具司法和立法的职能。同样，政治和法律也不能简单地对应于立法和司法部门，因为政府有时也具有一定程度的立法权，司法部门同样具有执行（行政）的功能。因此，将每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这一点早就被古德诺所证实，他在《政治与行政》一书中写道：“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”［1O］（P9）由此可见，贸然将三条研究途径的功能性划分与政治体制的结构性划分一一对应，必然会产生逻辑矛盾。

其次，三途径理论的多元主义倾向容易使其陷入相对主义境地。罗森布鲁姆从多元主义的视角将公共行政的研究划分为管理、政治与法律的途径。其中管理途径的价值主要表现为效率、效能和经济以及成本—效益，顾客的回应性等；政治途径的价值表现为代表性、回应性及责任性等；而法律途径的价值表现为宪法的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平等。各种研究途径只能是多元价值中的一元，因此，任何一元的研究途径不可能拥有君临一切的特权。这主要反映在罗森布鲁姆在论述公共行政不同的情境下三种途径的选择方面，即：“在涉及大量公共利益问题的管制行政领域，政治途径似乎最为合适的……如果管制的目的是谋求两个私人团体之间利益的适当平衡，如垄断生产者与顾客、企业与劳工组织之间的利益平衡，法律途径是最适合的，如公共设施的管制与费率的管制就适合运用法律的方法……如果管制行政的主要目的是防止灾难事件与意外发生，例如药品与航空运输安全管制，管理途径的管制可能是最合适的。”［7］（P462-464）由此我们不难看出，三种研究途径的价值多元性导出的结论是，公共行政学的任何一种价值不可能具有普遍的权威性，这样一来，便动摇了公共行政学的找寻绝对公共哲学根基的努力，从而使公共行政学在价值层面上容易陷入相对主义的境地。

再次，三途径理论划分本身存在缺陷。三途径理论即管理、政治和法律的途径是《公共行政学》的核心所在。三途径理论所依据的是对公共行政的功能性划分。笔者认为，这三大途径的划分在哲学或政治哲学层面上具有一定的逻辑矛盾。虽然管理途径的划分具有相对的独立性，而将政治和法律途径截然分开则在功能上和价值上犯了重复性矛盾。从功能层面来看，政治的一种特定的功能是将公民的意志上升为法律，从而实现国家与人民意志的表达；同样，法律的一种特定功能也在于体现和执行人民的意志，法律本身体现了政治。因此，政治和法律在功能上是密不可分的。从价值层面来看，政治所体现的价值是正当性、回应性、自由、平等和公平，法律也十分强调自由、平等、公平和正当权利等价值。由此我们不难看出，政治与法律在价值层面上具有较高的重叠性。因此，笔者认为，从功能和价值层面来看，应将政治和法律途径合二为一比较妥当。从政治哲学的层面来看，最好将三途径改为管理和宪制二元途径。此外，由于政治与法律途径从哲学层面来看主要强调规范价值，而管理途径强调实证价值，据此，也可以将三途径改为实证主义和规范主义途径。

最后，没有真正实现三途径价值的有效整合。罗森布鲁姆在《公共行政学》序言中指出：“本书的目的在于完成整合三种途径的任务。”［7］（P14）显然，罗森布鲁姆没有很好地完成这项使命。正如罗森布鲁姆所言：“如何整合不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法，对此尚无良法。”［7］（P589）其原因在于罗森布鲁姆并没有找到三种价值普适性的优先顺序，因而他只能退而求其次地提出根据具体情况而设定三种价值的优先顺序。然而由于公共行政面临的具体情况与环境是千变万化的，因此，对三种价值的优先顺序进行有效地设定则变得十分困难。笔者认为，只有在哲学层面上追溯到康德的三大批判理论才能够解决三大价值的优先顺序问题。正如达布利克所言：“（对于价值在研究中的作用）这个问题可以追溯到康德对纯粹理性之限度的评论。”［11］（P2O7）因此，笔者认为：“公共行政中规范主义和实证主义的哲学基础与理性之源分别是康德批判哲学中的实践理性与理论理性。本体优先于现象、目的优先于手段、自由优先于必然，这既是实践理性优先于理论理性的根据，也是规范主义优先于实证主义的理由。”［12］（P41）由于政治与法律途径属于规范主义，管理途径属于实证主义，因此，政治与法律途径必然要优先于管理途径。由此我们不难看出，只有强调政治与法律价值优先于管理价值，才能够真正实现三大途径的有效整合。

三

罗森布鲁姆的《公共行政学》一书从后现代的视角提出了美国公共行政的三大研究途径理论。该书虽然以美国三权分立政治体制为背景，但书中的一些理论观点也广为许多政治体制迥异的国家的学者所接受。我们也应借鉴本书中有益的理论与观点，结合中国的国情，努力实现本土化，并为我国公共行政的改革与发展提供有益的借鉴。

第一，在行政理念方面，该书中的三途径模型有助于完善我国公共行政的价值理念。书中的管理途径告诉我们，在公共行政实践中，一定要树立效能政府的理念。这主要包括政府既要注重政府效率，又要注重社会效益。政治途径提示我们在公共行政中一定要树立有限政府和参与政府的理念，从而保证政府公务员能够真正代表人民的利益。法律途径告诉我们在公共行政中一定要树立法治政府的理念，要强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政。

第二，在理论发展方面，该书有助于我们从多维角度来研究与发展公共行政学。中国目前处于转型时期，公共行政所涉及的领域同样也是方方面面的，因此，我们应该以宽广的视角来探索和研究公共行政问题。此外，我国公共行政学在实现本土化的过程中也必须要研究政府治理中的多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑。因此，今后中国公共行政学理论研究应结合我国国情，拓展研究视野，特别要注重如何科学合理地处理效率与公平、改革与稳定、个人利益与公共利益等关系方面的研究。

第三，在实践发展方面，该书为我国的行政改革与发展提供了有益的参考。书中提出了基于管理、政治与法律等价值整合的九大发展趋势，这不仅是美国公共行政的发展趋势，也是各国公共行政发展的大势所趋。因此，中国政府未来行政改革的方向是实现效率、平等、公平等价值理念的有机结合，并争取实现以下六个方面的重大突破：一是加大行政体制创新力度，推进政府职能转变。二是引入市场竞争机制，提高政府绩效。三是改革现行的行政审批制度，更新管理理念。四是建设法治政府，强化法制监督。五是合理划分中央与地方的权限，充分发挥中央和地方两个积极性。六是强化民主行政，扩大公民参与。

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［7］戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克，张成福等译.公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2OO2.

［8］敬乂嘉.访美利坚大学罗森布鲁姆教授［J］.复旦公共行政评论，2O12，（1）.

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［1O］［美］F·J·古德诺，王元译.政治与行政［M］.北京：华夏出版社，1987.

［11］颜昌武，马骏.公共行政学百年争论［M］.北京：中国人民大学出版社，2OO9.

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（责任编辑 刘强）

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A

1671-0681（2015）01-0121-04

余晓芳（1982-），女，河南光山人，湖北警官学院治安管理系讲师；邓集文（1971-），男，湖南隆回人，中南林业科技大学思想政治理论课教学部教授、博士后。

2O14-O9-25