结构之困与制度之伤*——乡镇治理中国家与民众在政治层面互动失灵的原因探析

杨慧

（广东工贸职业技术学院，广东广州，51O51O）

结构之困与制度之伤*
——乡镇治理中国家与民众在政治层面互动失灵的原因探析

杨慧

（广东工贸职业技术学院，广东广州，51O51O）

党的十八届三中全会明确将我国全面深化改革的总目标定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。然而，当前，在国家治理体系的最基层——乡镇，国家与民众间在政治层面互动失灵。本文聚焦乡镇治理中国家与民众在政治层面最重要的制度化互动渠道——乡镇人大，分析了其不畅的本质性和机理性原因，指出了乡镇人大在代表结构上、在联系人民制度上存在的四重矛盾。

乡镇治理；互动；乡镇人大；代表结构；联系制度

2OO8年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出完善乡镇治理机制。2O13年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将我国全面深化改革的总目标定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此，“治理”思想成为建设美丽中国，实现中华民族永续发展和伟大复兴的总方针和行动纲领。治理理论主要创始人之一的罗森瑙在其代表作《没有政府统治的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，即一种由共同目标支持的活动。虽然这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，但却能有效发挥作用［1］（P5）。由于公共治理主体的多元化；主体间关系的依赖性；公共治理手段、方式的多样性；公共治理运行机制的网络化；公共治理权力运行方式向度的多元化；公共治理内在价值和评价标准的变化，互动成为治理的重要作用机制。具体到现行国家治理体系中最基层、最根本的乡镇治理，国家与民众间的良性互动成为决定乡镇治理成败的关键。尽管在当下，中国执政党和学术界对治理及在治理过程中国家与民众间的良性互动给予了高度重视，但现实乡镇治理实践却对此回应不佳。以征地为焦点的大规模、群体性上访事件层出不穷；以维权为主旨的非理性、非制度化政治参与现象屡见不鲜；以泄愤为目的的社会事件频发。虽然这些现象有很多致成因素，但在国家治理体系的最基层——乡镇，国家与民众间互动失败，民众缺乏与“元治理”主体间畅通的互动渠道、有效的互动机制却是不容辩驳的重要原因。面对理论与现实间的巨大鸿沟，本文将探析乡镇治理中国家与民众在政治层面最重要的制度化互动渠道——乡镇人大，在反映、整合民意；汇集、表达利益；维护、保障权利方面失灵的原因。

一、本质性原因：乡镇人大代表结构之困

1.理论上多元主义选择与实践中精英主义趋势的矛盾

从理论渊源上看，中国人民代表大会制度这一政权组织形式，是在马克思主义国家学说和代表理论的指导下，结合中国实际建立的［2］（P2）。马列经典作家是支持多元主义代表观的，这一立场直接影响了社会主义国家的政权组织形式［3］（P163-173）。资本主义国家代议机关议员主要来自占人口少数的有产阶级中的不同利益集团、利益阶层；社会主义国家代议机关代表则来自占人口总数98%以上的社会各阶级、各阶层［4］（P16）。

从制度安排上看，我国现行《宪法》规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”而且我国坚持选举的普遍性原则，没有对被选举权设置比选举权更严格的资格条件。全国人大常委会办公厅颁布的人大换届选举的工作手册也强调代表构成的代表性和广泛性：要确保工人、农民、妇女、党外人士、少数民族代表的名额比例［5］（5-6）。所以，从制度设计来看，我国的代表制也符合多元主义模式的特征［6］（163-173）。

然而，在实践操作层面，各级人大代表结构却日益呈现出精英主义的趋势。人们平时所议论的“三多三少”、“两多两少”①所谓“三多三少”即党员代表多，非党员代表少；干部代表多，群众代表少；企业老总代表多，普通职工代表少。“两多两少”即个体私企业主多，社会弱势群体少；经营管理者多，普通职工少。则是对这一趋势的最佳注脚。以岳阳市屈原管理区所辖5个乡镇为例，2O11年换届选举后5个乡镇人大代表情况统计表明：中共党员占76.6%；群众占23.4%。各类官员占比一般均在4O%—5O%，极个别乡镇甚至达到6O%以上［7］。同样是2O11年，温岭市滨海镇，真正农民身份的代表4人，占18.2%；真正企业老板身份的代表12人，占54.6%［8］。上述乡镇的情况绝非偶然。根据中国社会科学院2OO2-2OO3年在六个省份的调查，国家机关代表比例比就业比例高出36.25个百分点，即六省份国家机关从业人数占总人口的1.46%，而来自国家机关的代表则占代表总数的37.71%［9］（P351-352）。另外，根据第八次全国私营企业抽样调查数据分析综合报告，受访企业主的51.1%担任各级人大代表或政协委员［1O］。

尽管党政官员当选乡镇人大代表，参加人代会有其必要性，因为其可以在会议中通过观察各种意见所反映的力量对比关系来找到制定政策的正确依据［11］（P14）；尽管企业家担任乡镇人大代表，参加人代会也有其必要性，因为其可以吸纳新兴社会力量，尤其是非公经济从业者有序参政；尽管企业代表多少也许并不构成代表履职绩效高低的必要条件，那些有着较多干部代表和较多党员代表的乡镇人大反而在闭会期间在某些方面有更好的绩效［12］，但无论如何“三多三少”、“两多两少”现象使工农群体丧失了有序化、理性化反映意见，表达诉求，维护权利的平台；以工农联盟为主体的民众利益不能有效汇集、整合并与其他社会阶层的利益进行合法地博弈；国家与民众在政治层面互动的最主要的制度化渠道不畅；互动机制被单边行为所取代，公共治理不复存在。

2.现今农村阶层分化事实与传统代表身份划分方法的矛盾

改革开放以来，我国农村发生了重大而深刻的变化，变化之一就是农民作为一个群体由“非阶层化”的大平均主义结构［13］（P75）向阶层日益分化的复杂结构转变。陆学艺等学者依照职业、使用生产资料的方式和对所使用生产资料的权利，将改革开放以来的农民划分为农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、农村管理者这7个阶层［14］。基于陆学艺的划分，孔繁金进一步指出，农村管理者、私营企业主、个体工商户由于他们的经济生活较为富裕，衣食无忧，他们进行政治参与的主要目的是追求自身的政治权益，提升自身的政治地位。农民知识分子、农民工等农村的中间阶层，从经济生活看，他们处在低层次的小康生活水平，在改革中获得资源和利益相对较少。从政治生活看，他们进行政治参与的积极性较高，希望通过政治参与维护自身利益，增加向上流动的机会。因此，他们进行政治参与，经济和政治方面的目的都非常明确。而农业劳动者和雇工阶层生活最为贫困，是农村的弱势群体。他们实际上是改革中获利最少或者是利益受损最大的群体，他们进行政治参与的目的主要是维护经济方面的利益［15］。总之，现今农村阶层分化，并随之带来利益分化，诉求多元已成为乡镇治理中国家与民众互动的客观背景和根本基础。

然而，现行人大代表组成结构仍以粗略的身份划分为依据，即依据性别身份、民族身份、政治身份、城乡身份、阶级身份等。这一依据身份划分的方法从解放后一直延续到改革开放后（见下表）。

显然，时至今日，这种传统的代表身份划分方法已完全无法反映现今农村阶层分化的社会现实，无法反映当下农村的社会结构和利益格局。依据此类表样选举产生的乡镇人大代表根本不可能借用人代会平台整合民意、汇集利益，更谈不上与其他阶级或阶层相互竞争和博弈，从而真实地反映社会力量对比关系。乡镇治理体系中国家与民众在政治层面互动的最主要的制度化渠道再次失效。

二、机理性原因：乡镇人大代表联系制度之伤

当前，乡镇治理体系中国家与民众在政治层面互动的主要渠道不畅通，不仅仅是由乡镇人大代表结构困境这一个因素造成的，乡镇人大代表在联系当地人民制度方面的缺失，代表与人民联系非常态化、非规范化也是重要的因素。

1.联系义务规定明确化与联系工作机制表述抽象化的矛盾

当前我国现行《宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）都对各级人大代表联系群众作出了明确规定。《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”现行《代表法》第四条规定：“代表应当履行与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务的义务。”

然而，现行《代表法》对人大代表联系群众的工作机制，只做出了抽象的规定。《代表法》第二十条规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。”《代表法》第三十条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。”

由以上分析可知，现行法律对乡镇人大代表联系人民存在义务规定明确化与工作机制表述抽象化的矛盾。在全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的今天，这一矛盾显得格外刺眼，因为法律上的疏漏、矛盾必将对政治实践产生极大的负面影响，使人民主权的真实效用大打折扣。

2.联系义务认同度高与联系实践成效低的矛盾表象

由于现行法律对人大代表联系群众的义务做出了明确规定，而且乡镇人大代表又是由人民直接选举产生的，所以乡镇人大代表对于联系群众这一义务是高度知晓和认可的。本人在2O14年7月对惠州市博罗县观音阁镇的抽样调查表明，99. 5%的乡镇人大代表都知道联系群众这一义务，并表示联系群众是理所当然的应有之义。

然而乡镇人大代表联系人民的实践成效却非常不尽如人意。湖南省“完善人大代表联系群众制度研究”课题组的研究表明，基层群众中有9.32%的人表示不认识也不了解工作单位或者居住地的人大代表；有44.73%的人表示认识但不太了解。同时，分别有33.5%的人大工作者、23%的基层群众、15.72%的人大代表认为代表联系群众的活动或方式“不多”。另有8.53%的人大工作者、7.12%的基层群众、3.47%的人大代表认为代表联系群众的活动或方式不规范。甚至有人认为找代表不如上访好［17］。李文辉的调查则表明35.7%的选民认为人大代表从未与选民联系过，同时，也有7.5%的代表承认从未与选民联系过。［18］以上调研结果表明，民众对人大代表联系人民的工作成效认同度不高，联系工作的规范化程度不高，人大代表与民众间紧密联系、良性互动、科学运作的目标远未达到。

事实上，我们不仅可以从自己内部的角度审视现阶段乡镇人大代表联系民众的成效，我们还可以放开眼界，在世界范围内作一横向比较，这样可以更加全面、客观、真实地透视自己。

新加坡实行议员接待日制度，每个议员每周必须利用业余时间安排一次时间接待选区民众，上至总理、部长，下至一般议员，无一例外。这是执政的人民行动党全体议员必须遵守的铁律。在日常生活中所遇到的各类问题，民众都可以向议员提问，而对民众反映问题的最终处理结果，不仅要告知本人，而且还要记录存档，以便有据可查。如果按一年52周计，每周每位议员接待5O民选民估算的话，新加坡每年有2O多万选民得到接待，占整个新加坡人口的3.7%。美国议员一般设有两个办公地点，一个在国会，另一个在选区，自己频繁穿梭于两地。据统计，每个议员一年内要在选区活动7O—9O天，每天与选民打交道，接听选民电话或收发邮件，督促有关部门解决选民提出的问题。有时一天内甚至会收到上百封选民来信，但议员一般都会认真阅读来信并给与明确答复。日本议员除正常工作日在国会工作外，每周五都要回到自己的选区，参加本区选民特别是自己后援会举办的各种活动，尽可能出席选民婚丧嫁娶等仪式活动。英国议员每周平均写5—25封信寄到有关部门反映选区、选民的要求和指控。

通过以上分析可知，乡镇人大代表联系义务认同度高与联系实践成效低的矛盾十分突出，民情、民困、民意没有得到应有的反映和沟通，乡镇人大“揭露社会不满和在冲突发生前敲响警钟的忠诚卫士”和“社会安全阀”的作用并没有发挥，国家与民众的互动严重受挫。

三、结论

综上所述，在乡镇治理中，一方面，理论上多元主义选择与实践中精英主义趋势的矛盾和现今农村阶层分化事实与传统代表身份划分方法的矛盾从本质上瓦解了乡镇人大代表的“代表性”，使得乡镇人大根本无法真实反映当下农村的社会结构和利益格局。另一方面，在法律上，联系义务规定明确化与联系工作机制表述抽象化的矛盾又从工作机理上严重损伤了乡镇人大代表的“代表性”，并不可避免地形成了代表们联系义务认同度高与联系实践成效低的矛盾表象。这些本质上、机理上的矛盾使得乡镇人大在反映、整合民意；汇集、表达利益；维护、保障权利方面不能发挥应有之义，广大工农民众丧失了有序化、理性化反映意见，表达诉求，维护权利的平台。最终，国家与民众在政治层面最重要的制度化互动渠道不畅，互动机制被单边行为所取代，公共治理不复存在。

所幸的是在政策层面，党的十八大报告已经指出要提高一线工人、农民、知识分子代表比例，并提出在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。从本质上讲这是对人大制度实践中精英主义趋势的纠偏，是对人大制度中联系工作机制表述抽象化的纠偏，为的是破解理论与实践间的矛盾，向中国人民民主模式的回归。在实践层面，乡镇治理实践主体对此也有所回应，乡镇人大代表结构正按党的要求在调整，乡镇人大代表与群众间联系的新方法正如雨后春笋般蓬勃发展。希望这些回应能更有力、更持久，早日消解既有政策的负面效应，让新方法渐成燎原之势。

然而，当前政策层面尚没有对现今农村阶层分化事实与传统代表身份划分方法之间的矛盾给予足够的关注。虽然这是可以理解的，毕竟对更明显的矛盾也才刚刚开始着手解决。但随着我国市场经济更深层次的发展，随着新型城镇化的建设，对该重矛盾的破解也应适时提上议事日程，让乡镇人大能真正成为一面镜子（m irror），能精准地反映社会中多样化的利益（the vaiety of interests in society），和全体选民的意见（opinion of the entire electorate）。［19］同时，经过一段时间各地的实践探索后，人大代表联系人民的各种新方法、新措施也应及时加以分析、比较、评定、总结、完善，并适时由实践层面上升到理论层面、制度层面、法律层面，让制度和法律保障联系的长期性、规范性。虽然通过民主机制达到利益相对均衡，让全体民众均享中国改革开放和经济发展的成果这一课题任重而道远，但只要梦在心中，路就在脚下。

［1］罗森瑙.没有政府统治的治理［M］.剑桥：剑桥大学出版社，1995.

［2］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京：法律出版社，2OO3.

［3］孙莹.论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架［J］.中山大学学报（社会科学版），2O13，（4）.

［4］周叶中.代议制度比较研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2OO5.

［5］全国人大常委会办公厅联络局.地方人大换届选举工作手册［M］.北京：中国民主法制出版社，1997.

［6］孙莹.论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架［J］.中山大学学报（社会科学版），2O13，（4）.

［7］谢忠厚.把握要求，优化结构，不断提升代表素质［EB/OL］. http：//www.Yyrd.com.cn/llyt/2O1112/8674.htm l.

［8］滨海镇人大主席团.浅析市镇两级人大代表换届选举工作中存在的问题与对策［EB/OL］.http：//www.wlrd.gov.cn/article/view/8383.htm.

［9］史卫民，郭巍青，刘智.中国选举进展报告［M］.北京：中国社会科学出版社，2OO9.

［1O］中国工商时报.第八次全国私营企业抽样调查数据分析综合报告［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/roll/2OO9O325/ 22532751378.shtml.

［11］周叶中.代议制度比较研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2OO5.

［12］何俊志，王维国.代表结构与履职绩效——对北京市13个区县的乡镇人大之模糊集分析［J］.南京社会科学，2O12，（1）.

［13］涂举庆，林益民.改革开放与中国社会［M］.牛津：牛津大学出版社，1999.

［14］陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2OO2.

［15］孔繁金.变化与应对：农村阶层分化视域下的农民政治参与［J］.青岛农业大学学报（社会科学版），2O1O，（4）.

［16］福建省人大常委会人事代表工作室.县乡两级人大换届选举工作手册［R］.内部资料，2OO6.

［17］湖南省完善人大代表联系群众制度研究课题组.完善人大代表联系群众制度的对策［J］.人大研究，2O14，（3）.

［18］李文辉.关于人大代表联系选民的调查分析与思考［J］.人大研究，2OO9，（6）.

［19］Hanna Eenichel Pitkin.The Concept of Representation［M］. Berkeley：University of California Press，1967：61.

（责任编辑 陈文兴）

D63-3

A

1671-0681（2015）01-0103-04

杨慧（1978-），女，湖北武汉人，广东工贸职业技术学院工商管理系副教授。

2O14-O8-3O

本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目（13YJC71OO56）阶段成果。