探寻中国共产党的法治思维

2015-02-12朱俊

云南行政学院学报 2015年1期

朱俊

探寻中国共产党的法治思维

朱俊

（贵州财经大学法学院，贵州贵阳，55OO25）

通过分析十一届三中全会以来中国共产党全国代表大会报告及其中央委员会会议公报中的法治关键词有民主、法制、法律体系，法治，权力等。本文认为，中国共产党的法治思维乃是以民主集中制为主，以决策权、执行权、监督权的相互制约与协调为中心，在强调保障人权中完善中国特色社会主义法律体系，注重日常工作思维与方式的法治化。而且，从发展的立场看，这一思维仍有完善的空间。

法治；中国共产党；公报；关键词

“法治思维”出现在中共报告中，即意味着中国共产党意识到且已开始形成自己的法治思维。那么，问题是这一法治思维如何形成？从长远看，自1921年起，中国共产党即已在萌芽法治思维；从近期看，自1978年以来，中共领导国人在反思“四人帮”的基础上重建民主法制，即意味着法治思维的某种雏形。而这一雏形如何在文本中“进化”到“法治思维”的高度，则是本文所关心的问题。即以与“法治”有关的关键词为中心，分析1978-2O12年间的中国共产党全国代表大会报告及其中央委员会会议公报文本①，梳理这些关键词的内涵流变，勾画出中国共产党法治思维的大致状况。

一、关键词：民主

自十一届三中全会始，除却专题性强的会议②，其余报告、公报均提及“民主”。而其内涵，由十一届三中全会公报奠定基调，“全会决定在党的生活和国家政治生活中加强民主”。它有两层含义，一是党内民主，二是国家民主。关于党内民主，十一届五中全会通过的《中国共产党党章》（修改草案）对“党的民主集中制作了比较完善的规定……对党的干部制度作了一系列新的规定，包括废止干部职务实际上存在的终身制”；同时通过的《关于党内政治生活的若干准则》强调，“加强党的民主集中制和组织性纪律性的思想政治教育”。关于国家民主，公报强调，要“发扬社会主义民主”，即“保证群众有充分的权利和机会，表达他们对国家大事的意见，对党政领导提出建议和批评”，它建立在否定“大民主”的基础上，因为十一届五中全会向全国人大建议，取消宪法第四十五条中关于公民“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”之规定。“民主”回归毛泽东建国前的“民主集中制”立场。

毛泽东建国前对“民主集中制”的认识，在1937年接受英国记者贝特兰采访时已经成型。他认为，“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义”［1］（P383）。这里，民主集中制意味着既是民主又是集中，是民主基础上的集中，集中指导下的民主［2］（P1O57）。

邓小平在2O世纪8O年代亦表示，民主基础上的“集中”，不是集中到某个人，而是法律和制度，即社会共同意志通过法律表现，而非单纯通过某个人的意志（如“最高指示”）；集中指导民主，应当是通过法律的指引，而非某个人或某单位的命令；文革前讲民主集中制，但实际上却是毛泽东的“主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏”［3］（P818-819）。因此，需重建“民主集中制”在政治生活中的地位。十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国前三十年的“民主集中制”缺席予以否定，反对个人崇拜，强调坚持民主集中制和集体领导制度的重要性，要求发展党内民主和人民民主。此后，十二大、十二届二中全会均对违反民主集中制的现象予以概括批评，强调要加强民主集中制。

此外，民主还有第三层含义，即党际民主。十一届四中全会公报表示，叶剑英代表党中央、人大常委会和国务院在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上的讲话稿，在“全会讨论前曾在党内广泛征求意见，并在各民主党派的一部分负责人和一些无党派人士中征求了意见”。它表明，中共重视党际民主。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》全盘回顾了中共领导民主党派、无党派人士夺取政权的历史；邓小平在十二大开幕词中更是向各民主党派、无党派的朋友们表示衷心感谢；胡耀邦在报告中要求恢复并发展党的爱国统一战线工作。十三大再次重申，“人民政协是包括各民主党派、各人民团体和社会各方面代表的爱国统一战线组织。要加强政协自身的组织建设，逐步使国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化。要坚持‘长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共’的方针，完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用”。自此，以政协为制度核心的党际民主就成为报告、公报的必然命题。

二、关键词：法制

十一届三中全会公报有“民主”一词，但无“法制”。“法制”在十一届五中全会公报中出现，强调它“社会主义”的性质，可“使类似刘少奇同志和其他许多党内外同志的冤案永远不致重演，使我们的党和国家永不变色”。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也认为，“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。绝不能让类似‘文化大革命’的混乱局面在任何范围内重演”。社会主义法制在反思文革悲剧的基础上重建，以其工具理性获得全体代表认可。

法制是工具理性的，表现在公报对它权利维护、秩序保障的“武器”功能的特殊强调；即便公报认同法律面前人人平等理念，但这一理念在此是作为法制“武器”功能得以实现的前提。按学者的观点，“法制”并非等同于“法治”，它是静态的，更多的是在强调制度建设，是制度层面的秩序关注，还未涉及公权力的合理制约与运用，“古今中外，任何性质的国家都应该有法制，没有法制，‘国将不国’；但有法制的国家不一定就实行了法治”［4］。

十二届六中全会发展“法制”为“法制观念”，且与十七大报告“全社会法制观念进一步增强”提法相呼应。“法制观念”，顾名思义，有关法律制度的观点、认识和看法。就公报来看，“民主法制观念”建设是在“马克思主义在精神文明建设中的指导作用”中初现，是意识形态。十三大报告亦提出，要“增强党员、群众的法制观念和抵制资本主义腐朽思想侵蚀的能力”；十四大报告也强调，要“不断增强广大干部群众的民主意识和法制观念”。不同的是，十四大六中全会公报在强调“增强人们的民主法制观念”的同时，要求增强“权利义务观念”，这意味着“权利义务观念”作为独立于“法制观念”的认知出现。于是，有十五大在强调“法制观念”的同时，强调“依法治国”与“法治国家”。

这里，8O年代的法制观念论述孕育着9O年代的法治观念。因为8O年代的法制重点在防止“文革”悲剧的重演，强调形式法治的作用和建设，因“文革”大民主运动所造成的无政府主义、法律虚无主义的泛滥，着重强调秩序的优先性；此时的政府权力法制化，重点在强化政府，使之权力系统化，在此基础上依法办事，未有明确限制权力的意识与保障人权的观念。但“这种民主法制论内含的许多观点和思路，也是走向价值法治的起点。没有对法律的重视和尊重，无论如何是不可能形成价值法治的”［5］（P26）。在8O年代学人论述法治时，极力在法制与法治之间作出区别，强调法治而非法制是我们国家的未来，程燎原、王人博所著《法治论》即是代表。因而，在十五大中初现“法治”一词时，李步云即言，“从‘法制国家’到‘法治国家’虽仅一字之差，却包含了认识上的质的飞跃”［6］，它意味着从静态制度层面的秩序到动态日常层面的正义，强调对权力的限制而非确定以及对人权的保障。所以十四大提及“人权”这一术语，仅强调中国“人权状况得到了根本改善”，十五大才是“尊重和保障人权”。“人权”与“法治”一同出现，表明的是法治对人权的保障与追求。

四、关键词：法律体系

建国至8O年代初，中国法学界一直沿用前苏联的法律体系概念。在党和国家完成拨乱反正并将工作重点转移到国家发展上时，该概念才开始突破前苏联的影响，即国家治理从原来完全依靠政策到既依靠政策也依靠法律，社会主义法制建设逐渐摆脱法律虚无主义思想的禁锢而重获生机。1982年，十二大提出“建设有中国特色社会主义”这一概念，全国人大常委会工作报告同年提出要按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立法律体系立法目标。同时，学者们亦开始探讨我国的社会主义法律体系问题。沈宗灵认为，社会主义法律体系应是“具有中国特色的社会主义法律体系，它应该从我国实际出发，能体现我国社会主义法制建设的需要”［7］。李步云强调，“社会主义法律体系是社会主义国家在一定历史阶段上，以所有现行的和即将制定的法律为内容，以宪法为统帅，以部门法为基础，以门类齐全、结构严谨、内部和谐、形式统一为主要特征而组成的法律规范的有机整体”［8］。正是基于对法律体系概念的认知，十三大提出，“以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成”。这是十一届三中全会以来全国人大立法的集大成果，亦是法律体系中国社会主义特色的一大标志。

随着中国改革开放的进展，以及十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》的执行，中国社会主义经济从单纯的计划经济发展为公有制基础上的有计划商品经济。因为，公报要求国家机关在经济立法、执法方面要加大投入。十三大强调，“社会主义有计划商品经济的体制”应是计划与市场内在统一的体制，它与资本主义商品经济本质不同在所有制基础，因而必须“把计划工作建立在商品交换和价值规律的基础上”，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会”，新的经济运行机制总体上当是“国家调解市场，市场引导企业”的机制。因此，它要求进一步健全涉外经济立法，以吸引更多海外投资。十三届四中全会“提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调解相结合的经济体制和运行机制”。

1992年初，邓小平南方谈话开启了中国社会主义市场经济引擎。同年中共十四大提出，建立和完善社会主义市场经济体制，要求加强市场制度、法规建设，坚决打破分割、封锁和垄断，以促进、保护公平竞争。十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中更是强调，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一……提高全社会的法律意识和法制观念”。即是说，与改革开放同步的市场经济建设要求全国人大加强市场经济方面的立法，以法律形式推动社会主义市场经济体制的建立和完善。因而，“1994年八届全国人大二次会议常委会工作报告中明确提出了社会主义市场经济法律体系的命题，并提出争取在八届全国人大常委会任期内基本形成社会主义市场经济法律体系的框架”［9］；十四届五中全会提出，加强经济体制建设，建立并完善与新体制相吻合的法律体系。

随着中共对中国特色社会主义理论、实践认识的深化，十五大报告提出，“依法治国，发展社会主义民主政治”，“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”；十六大报告重申，“到二O一O年形成中国特色社会主义法律体系”；十六届五中全会公报指出，“贯彻依法治国的基本方略，全面推进法制建设，形成中国特色社会主义法律体系”；十七大报告则荣幸的宣布，“中国特色社会主义法律体系基本形成”；2O11年吴邦国委员长宣告，“中国特色社会主义法律体系形成，这是中国法制建设史上的里程碑”［1O］。《中国特色社会主义法律体系白皮书》指出，“截至2O11年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共24O部、行政法规7O6部、地方性法规86OO多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成”［11］。于是，十八大报告指出，“中国特色社会主义法律体系形成”。

应当讲，法律体系的概念经历了“由社会主义法律体系到社会主义市场经济法律体系再到中国特色社会主义法律体系的演进过程”［11］。它一直在发展，仍在随着国际、国内形势的不断变化而继续完善。

四、关键词：法治

十一届三中全会后，“法治”公开出现在党的文件，是在十三大。十三大报告在涉及现行干部人事制度的重大缺陷时指出，“管理制度不健全，用人缺乏法治”。这里，“法治”用以修饰“用人”，表明“法治”是动态而非静态，联系“管理制度不健全”这一限定，“法治”的含义实际上是在“法制”与“法治”之间；严格意义上讲，“法治”在这里仍然是“法制”的某种替代。但是，这也意味着中共在某种程度上已意识到作为静态的法制与作为动态的法治的不同。

到1997年，“法治”在十五大报告中正式露面，有着与“法制”完全不同的含义。即“依法治国，发展社会主义民主政治。……发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”。十五届二中全会亦强调依法治国、建设社会主义法治国家的目标。十五届五中全会则将依法治国、建设社会主义法治国家定为“社会主义现代化建设的重要目标”。

十六大报告则从“推进政治体制改革”、“发展民主”、“健全法制”角度强调“依法治国，建设社会主义法治国家”，明确其目的是“保证人民行使当家作主的权利”，坚持“依法执政”。十六届二中全会从“推进社会社会主义政治文明建设”角度指出，“最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，坚持社会主义方向，坚持走中国特色的政治发展道路”。十六届三中全会则从“全面推进经济法制建设”方面指出，“着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法”必须“按照依法治国的基本方略”；依法执政的能力同“科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、总揽全局的能力”一样重要。十六届四中全会在强调“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”时认为，“贯彻依法治国基本方略”在于“推进决策的科学化、民主化，加强对权力运行的制约和监督，改善党的领导方式”；执政要“科学”、“民主”、“依法”。十六届五中全会认为，“贯彻依法治国的基本方略”要从“加强社会主义民主政治建设，积极稳妥地继续推进政治体制改革”入手。十六届六中全会则将“依法治国基本方略”全面落实作为2O2O年“构建社会主义和谐社会”的目标和主要任务；强调在“实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家”的同时，需“树立社会主义法治理念”。社会主义法治理念是“增强全社会法律意识，推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化，逐步形成社会公平保障体系，促进社会公平正义”。

十七大报告指出，“依法治国基本方略”要“深入落实”，要“弘扬法治精神”，要“树立社会主义法治理念”，要“实现国家各项工作”的法治化，使全社会的法制观念进一步增强，法治政府建设取得新的成效，基层民主制度更加完善和政府提供的基本公共服务能力显著增强。十七届二中全会认为，在“坚持党总揽全局，协调各方的领导核心作用”的同时，要“切实保证国家一切权力属于人民”，这是“全面落实”依法治国基本方略，要“充分发挥社会主义政治制度的特点和优势，以坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为重点，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供政治和法律制度保障”。十七届三中全会在“健全农村民主管理制度”中强调，农村管理与建设要落实“依法治国基本方略”。十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，亦是针对“一些党组织贯彻民主集中制不力，有的对中央决策部署执行不认真，有的对党员民主权利保障落实不到位，一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄”。十七届五中全会指出，要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。十七届六中全会强调，改革开放特别是党的十六大以来的执政经验有“实行依法治国和以德治国相结合”。

在十八大，报告强调，党领导人民治理国家的基本方略是“依法治国”，要推动“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。报告将法治视为“治国理政的基本方式”，要“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”，要“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”，最重要的是要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，并再次重申“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

“法治”自十三大始出现在党的报告、公报中。党对法治的认识逐渐深入，从“依法治国，建设社会主义法治国家”到依法执政，到树立社会主义法治理念，到弘扬社会主义法治精神，再到党的领导干部在发挥核心领导作用时需提高运用法治思维与方式的能力。因此，有关“法治”的“思维”养成于从“依法治国”到“法治方式”的认识历程。

所谓“法治思维”，在十八大语境中，主体是“领导干部”，是在“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”时运用的一种思维。它独立于此前的“人治思维”，强调依据法律发挥党的核心领导作用，即党的领导是法律下的领导，它是“党必须在宪法和法律范围内活动”的更高要求，是“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”的思维具体化。从思维角度谈“法治”，意味着党的领导干部在发挥核心领导作用时，始终是在宪法和法律下活动，始终是严格依法办事，这已成为一种日常的核心领导方式。

五、关键词：权力

十一届三中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，认为文革的发生受到了共产国际运动以及长期封建专制主义遗毒的消极影响，导致中共没有把党内民主、国家政治社会生活的民主制度化、法律化，或虽制定了法律，却没应有的权威；进而又导致党的权力过分集中于个人，党内个人专断、个人崇拜现象滋长，文革因而出现；“党中央对此也应负一定的责任”。从权力结构的角度在反思文革。

十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，反思经济体制，认为经济问题的原因在原来的企业改革没有跳出以前的框架，因而经济体制改革在企业方面要“充分发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导和维护职工合法权益等方面的权力和作用”，以体现工人阶级的主人翁地位。从权力的角度在思考企业改革。

十三大报告强调，过去的政制权力过分集中、官僚主义严重、封建主义影响并未肃清，严重束缚了生产力、社会主义商品经济的发展。因此，要进行经济体制改革；要对政治体制进行改革，建设有中国特色的社会主义民主政治，实行党政分开，并改善党的领导制度、方式与作风，以加强党的领导。党政分开，即党政职能分开，因为“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动”。事实上，党的领导是“政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”。这种领导是“党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”。因为“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同”。

而之所以要党政分开，是因为“党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到‘党要管党’；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义”。因此，要“进一步下放权力”，即“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行”；要“改革政府工作机构”，即“在人员问题上要解决的，主要是调整结构，提高素质”、“必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”——“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，……要层层建立行政责任制……要制定行政诉讼法……追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为”；要“改革干部人事制度”，即“建立国家公务员制度”，按照“党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理”；要“建立社会协商对话制度”，以“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”；要“完善社会主义民主政治的若干制度”并“加强社会主义法制建设”。

十三届三中全会报告继续从权力结构方面思考“政企分开”问题、央地关系，进一步理顺国家权力机关、行政机关之关系，使权力机关、行政机关都能依法行使其职权，以进一步提高政府行政效率与权威。这表明，中共从权力结构方面思考“党政分开”、“政企分开”、“立法与行政分离”，均是从政府行政效率、权威出发。十三届五中全会重新思考权力视野下的央地关系，认为中央必须集中适当的权力、财力、物力，以维护国家计划的严肃性，稳定经济全局。十三届六中全会从改革开放后的党建出发，强调商品经济时代的权力需正确运用，自觉抵制剥削阶级腐朽思想之侵蚀，保持同群众的血肉联系，因为权力由人民赋予，要对党和人民负责。

十四大中纪委报告从权力与责任的角度指出，“领导干部的职位越高、权力越大，越要带头遵守纪律”。十四届三中全会报告从权力的方面强调，合理划分中央、地方经济管理权限，有利于发挥中央、地方的两个积极性。十四届五中全会报告继续坚持这一思路。

十五大报告指出，国家一切权利均属于人民，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力”，要“建立健全依法行使权力的制约机制”以“防止滥用权力”。自1978以来，中共第一次在报告中强调依法健全权力的“制约”机制，开始从权力结构的角度思考政治改革问题。中纪委报告坚持同样的思路，要求“建立健全依法行使权力的制约机制，防止滥用权力，以权谋私”。与之对应，十五届六中全会公报从党建出发，要求“正确对待权力、地位和自身利益，为人民掌好权、用好权，做人民的公仆”。

十六大报告指出，要“支持人大依法履行国家权力机关的职能”，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。十六届三中全会报告也要求，按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的原则，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，以防止并纠正地方保护主义与部门本位主义。权力的责任逻辑开始出现。十六届四中全会亦强调，加强对权力运行的制约与监督，并改革、完善党的领导方式，并通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。十六届六中全会公报继续强调以上观点，要求严格按照法定权限与程序行使权力和履行职责。

十七大报告要求，多层次、多领域扩大公民有序参与政治，让权力在阳光下运行，用制度管权、管事、管人，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。报告将权力具体化为决策权、执行权和监督权，强调在国家权力结构中既相互制约，又相互协调，对以权力制约权力的认识更加深入。十七届二中全会面对贪腐现象多发之现状，要求健全行政权力监督制度，发挥人大及其常委会、政协的民主监督，政府层级监督，监察、审计、司法机关等专门监督，以及新闻舆论、人民群众监督的作用；要完善政务公开制度，切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求以强化权力监督为重点，落实权力制约权力观念。十七届四中全会公报在党建问题上要求，加强廉洁从政教育和领导干部廉洁自律，健全权力运行、监督机制，以推进反腐倡廉的制度创新。会议通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，要求党的干部“德的评价标准”必须包括正确的权力观，要健全权力运行、监督机制，即“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明”，重申权力制约权力观点。

十八大报告重申“国家一切权力属于人民”，要支持、保证人民通过人大行使国家权力；在“完善基层民主制度”中，要求以“强化权力监督为重点”，保障人民享有更多、更切实的民主权利；在“健全权力运行制约和监督体系”中，强调权力正确运行的重要保证是人民的知情权、参与权、表达权、监督权的有效行使，要确保国家权力机关按照法定权限和程序行使权力，要推进权力运行公开化与规范化，要加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督，让人民有效监督权力，让权力真正在阳光下运行。

自1978年以来，中共对权力的认识逐渐深化，逐步走向以权力制约权力的国家权力结构设计方向，将之制度化、法律化，以保障权力全心全意为人民服务。

六、结论

中国共产党的法治思维，是经验性的，因为它在改革开放后的执政过程中逐渐养成。这种养成性，可从民主、法制、法律体系、法治、权力的认知中总结。应当讲，中国共产党的法治思维乃是以民主集中制为主，以决策权、执行权、监督权的相互制约与协调为中心，在强调保障人权中完善中国特色社会主义法律体系，注重日常工作思维与方式的法治化。以发展的眼光看，它仍有完善的空间。

首先，民主在理论上意味着“人民当家作主”，是人民通过手中的选票“在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家执政者的政治体制”；它使“各路政治精英在程序化的权力争夺中达成了权力制衡，从而限制了国家的权力”；并“最有效地解决了现代国家的合法性问题”；带给人民“言论和结社自由”，并由此约束了人民的行为，缓解了社会矛盾，构成民主国家中一个很重要的稳定机制；因而，民主使政体“在现代社会中表现出极强的生命力”［12］。与此同时，民主作为原则“可弥合存在于法律与道德强制间的裂缝”［13］，乃是法治的核心要素；是现代国家认同的前提。因而，民主对于现代国家而言极为重要。而中国共产党对民主的理解，就以上权威文件分析所涉及的党内民主、人民民主、党际民主，乃是民主集中制与协商民主，它离竞争性的自主选择机制仍有一段距离。

其次，法制作为制度建设的重要组成部分，注重“自由、平等、民主、秩序、效率、人权等一些传统法制观念外，还应包括开放、合作、兼容、全球视野等一些反映全球化要求的法制观念”［14］。与此同时，伴随法制完善而“必须服从于中国社会本身变化”［14］的中国特色社会主义法律体系建设，其经验在于“在坚持党的领导、以中国特色社会主义理论体系为指导、坚持走中国特色社会主义道路、以中国特色社会主义制度为依托”［15］；但其问题是有明显的实证主义立法倾向，自觉或不自觉的把“法律作为维护秩序的手段而非自由与权利的保障”［16］；未来体系的完善，应“扩大法律体系的规模、提高法律体系的质量、平衡法律体系的立改废、加快社会立法的步伐、呼应开门立法的需求”［17］；“坚持系统的自洽性与动态性的一致；从‘神’、‘物’本位彻底转变到以人的全面自由发展的权利为本位；奉行重点倾斜性与均衡协调性的统一；实现法律规范与其他社会规范的融贯；达至全局性与区域性、全球化与地方化的协调”［18］。

再次，法治的本质在“法律也统治政府本身”［19］。中国共产党认识法治，是从依法治国到依法执政，到法治理念，到法治精神，至法治思维与方式。就地方政府的法治思维、方式看，仍需进一步完善［26］（P8）。即需协调并统一监督制约与依法治国、基本人权与执法为民、司法公正与公平正义、司法独立与服务大局、法律权威与党的领导。

［1］毛泽东选集：第2卷［M］.人民出版社，1991.

［2］毛泽东选集：第3卷［M］.人民出版社，1991.

［3］三中全会以来重要文献选编（下）［M］.人民出版社，1982.

［4］王邦佐，秦德君.政治体制改革与政治发展［J］.学术月刊，1997，（12）.

［5］程燎原.从法制到法治［M］.法律出版社，1999.

［6］李步云，张志铭.跨世纪的目标：依法治国：建设社会主义法治国家［J］.中国法学，1997，（6）.

［7］沈宗灵.论我国的社会主义法律体系［J］.政法论坛，1983，（3）.

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［9］李婧.中国特色社会主义法律体系的概念演进与制度定位［J］.社会科学战线，2O12，（1O）.

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