论构建可运转的乡村治理模式*——以广东珠海幸福村居建设为例

龙立军

（贵州民族大学，贵州贵阳，55OO25）

论构建可运转的乡村治理模式*
——以广东珠海幸福村居建设为例

龙立军

（贵州民族大学，贵州贵阳，55OO25）

以幸福村居建设为主题的新农村建设是对国家战略规划的有益探索和实践，其具有乡村治理改革探路、统筹城乡发展、基层民主治理、共建共享成果等价值意义。从治理角度来审视，则可以看出，治理既是达致幸福村居建设目标的途径，也是幸福村居建设的重要内容。然而，问题的关键则在于如何使得治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化。因此，构建起可运转的乡村治理模式就成为了必由之路，良好的治理结构、治理的机制化、治理有效性都是亟待解决的重点。

乡村治理；运转；幸福村居

国家在“十二五”规划纲要中提出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。”广东省委则提出幸福广东的发展战略。然而，幸福村居是以村民主观幸福感为建设指向的，且对幸福的理解和感受因人而异，那么，如何才能构建起有效乡村治理模式，使得乡村的发展更加具有人性化和可持续化的内涵，以推进幸福生活为主题的村治革新？

一、建设幸福村居何以必需

面对广东省领导提出的“科学发展走新路，‘十二五’崛起看珠海”，为何珠海会选择幸福村居作为重要抓手来寻求突破呢？

1.乡村治理改革的探路价值

时任广东省委书记汪洋提出“社会和谐要能形成与市场经济要求相适应的治理模式”，可见，这是寄予深意的一题，其政治价值就在于治理模式上的探路意义。相较于全国其他省份，广东不仅在经济建设上、经济改革上能先行一步，而且在政治建设和治理体制上，也能先行先试，以务实的精神在不断地试错中找到一条符合国情的改革之路，这不仅是由于广东有着我国最为发达的市场经济条件，更由于广东人身上所具有的敢为天下先的勇气和“杀出一条血路来”的闯劲。目前，乡村治理还面临诸多问题，如乡村治理体制的行政化、治理主体的单一化、治理方式的简单化、治理内容的笼统化等，这些现象在珠海基层治理中也普遍存在。虽然，广东在社会治理上有一些探索，也取得了一些好的做法，例如，珠海香洲的基层社会管理服务中社区党组织、居委会、公共服务站“三位一体”治理模式，但是，乡村治理改革是一个系统工程，既涉及到治理手段和方式的变革，也涉及到治理主体的关系调整和治理内容的时代变迁，等，因而珠海在乡村治理改革上还需从广度和深度上继续完善和推进。幸福村居建设有望在社会管理创新和乡村治理改革两个方面取得突破，为珠海形成“以基层党组织为核心、村居委员会为主体、社会组织大力协同、人民群众广泛参与”的城乡基层社会治理格局提供良好契机。

2.统筹城乡发展的先行一步

珠海的发展不仅面临破除城乡二元结构的难题，也面临东西部经济发展、城市化水平、基础设施建设差距的焦虑，而幸福村居建设正是从统筹城乡发展的角度统一进行战略规划和精心布局的。村居是宏观社会的微观维度，幸福村居的建设正是幸福广东这个宏大战略在基层社会的展现。幸福村居建设既涉及到物质条件的丰裕、生产力的发展，也涉及到生态环境和生活质量的改善，还涉及到人的精神面貌和道德水准的提升，更涉及到政府管理水平和公共服务水准的提高，因而，幸福村居建设是“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”在实践层面的体现，其突出的是人的因素和主体性，体现出以人为本的性质，为国家层面的统筹城乡发展综合改革取得实验性经验和推广性成果。

3.基层民主治理的示范意义

广东乌坎事件曾引发社会和学界关注与热议，主要原因在于中国的现代化是在克服一个个难关中前进的，而乌坎则意味着中国进入中度现代化阶段必须迈过一道“坎”，即“民主坎”。乌坎又是一个标本，标志着我们党成功地运用民主和法治的方式处理群体性事件，展示了党的民主执政能力。

中共十七大报告强调要坚定不移地发展社会主义民主政治，要将基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”当前，大力推进基层民主发展，寓治理于民主发展之中，努力实现善治，其理由主要有：

一是现代化的政治动员基础在基层。中国正在进行伟大的现代化建设事业。中国进入现代化进程时，是一个农民占大多数的国家。在整个2O世纪的现代化进程中，谁抓住了农民，谁就会抓住中国；谁丟掉了农民，谁就会丢掉中国。国民党是第一个现代政党，但其在大陆的失败，重要原因是没有得到农民支持，在经济上剥夺农民，政治上压迫农民。共产党的成功恰恰相反，得力于两条：即经济上给农民以实惠，和政治上给农民以民主。对此，徐勇教授曾指出，现代化进程的第一节点是以动员型政治为特点的，政党将分散的农民社会通过政治动员将农民乃至整个社会带入现代化进程［1］。因此，我国的基层民主起源于现代化进程中政治动员的需要。这种特点一直延续至今。改革开放以来，我国通过发展市场经济，人们普遍获得实惠，但是社会差距扩大，特别是城乡差距扩大，农村相对落后。被边缘化的农民大众有可能成为现代化的抵触者和抗拒者。因此，要使现代化这一伟业不致中断，就必须解决城乡差距过大问题，还是得依靠两条：经济上让农民得到更多实惠，政治上有更多民主权利。新世纪以来，中国共产党解决三农问题出台了两大举措：废除农业税，建设新农村，大得民心。幸福村居建设的主体依然是广大农民，农民参与过程就是民主建设过程。

二是民主治理的基础性工程在基层。我国是依靠广大人民群众建立的国家政权。新中国建立后我国将社会主义民主政治建设作为政治目标，并形成上下双层民主政治结构。六届人大常委会彭真委员长认为，人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。一方面，人民通过各级人大行使管理国家的权力；另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众直接行使民主权利。前者是上层代表性民主，后者是基层群众性民主。两者缺一不可。正因为如此，改革开放以来，中国共产党高度重视发展以农村村民自治为代表的基层民主。幸福村居建设的开展离不开赋予广大民众以民主化权利，体现出人民当家作主尊严感和实现感，这样才能调动和激励广大民众的民主化参与，才能唤起和激发蕴藏于群众之中的智慧和力量，使之真正成为推动历史进步的创造者。

三是民主发展的主要动力和实践场域在基层。任何一个国家都有一个政治发展路径问题。一般认为，西方国家是先有上层民主，再发展基层民主。但从英美两个成熟民主国家看，在建构上层民主时都有一个巩固的基层民主基础，即英国的社区自治和美国的乡镇自治，例如美国新英格兰地区的乡镇，无论在乡镇制度上还是乡镇精神上都保证了乡镇作为自治体的独立性与自主性。对于中国这样的后发现代化国家来说，面临双重任务：一是集中权力，迅速增强国家能力，推进现代化；二是进行政治动员，打开大众参与大门。如何在这两者之间寻求政治平衡，便成为重要任务。在农村发展基层民主，不仅有根基，而且风险小。农村村庄有共同的土地、共同的利益、共同的社会关联，比较容易发展直接民主；农村分散，可以分散政治风险，出现问题处理比较容易。

因此，珠海幸福村居建设必然会在民主基层治理上做出有益的尝试，为中国现代化发展迈过“民主之坎”做出地方性知识上的贡献，为基层民主治理做出示范。

4.共建共享成果的典范价值

目前，中国的改革事业进入到了一个“深水区”阶段，这个阶段的重要特征就是矛盾凸显和冲突加剧，而广东的改革开放则无疑处于更加靠前的位置。改革开放以来，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这样的社会背景下，社会压力增大、社会矛盾突出，尤其是农村基层社会矛盾最为尖锐。社会上也存在“三气”：怨气、怒气、暴戾之气，出现了“三仇”：仇富、仇官、仇精英。与以往农业税费时代的干群矛盾相比，2OO6年全面取消农业税之后，农村社会矛盾在强度上有所降低，但是在广度上有所增加，农民利益分化加剧所带来的利益纠纷也逐渐增多，并集中体现于干群矛盾。对于农民来讲，最关心两个人：一是总书记，决定大政方针；二是本村书记，是看得见的“当家人”。农民一方面希望有一个好当家人带领他们，另一方面也担心当家人将大家的家当当到自己小家去了或者当给别人了。因此，在法治还不够健全、分配也不够公平的情况下，为减少和化解矛盾冲突，就迫切需要建立起权力共享和利益分享的制度安排，让广大民众均能共建和共享改革成果，在社会利益分配和公共物品的供给中更加注重和体现公平性。因而，幸福村居建设的提出与实施，恰恰体现出共建共享的理念，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，“让广大人民群众不断从和谐社会建设中得到实惠”，做到在共建中共享、在共享中共建，密切党群关系、干群关系，实现汪洋谈到的，要从过去“依靠群众打天下”向现在“依靠群众治天下”转变。

二、治理视角下的幸福村居

治理（governance）在拉丁语和古希腊语的最初含义为操纵、引导和控制。根据徐勇教授的观点，治理可理解为：“政治主体运用公共权力及其相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是：谁治理，如何治理，治理成效如何？”［2］从治理视角来审视幸福村居建设，凸现的是二者的关联性，治理既是达致幸福村居建设目标的途径，也是幸福村居建设的重要内容。这是因为治理的基础是发展，而治理的目标则是和谐、幸福，也即所谓的“善治”（goodgovernance）。幸福村居建设的是“宜居、宜业、生态、文明、和谐、平安”的社会主义新农村，与善治是契合的。那么，基层治理能在其中扮演何种角色呢？

1.基层治理与生存幸福感

根据马斯洛的需求层次理论，生存需求是人类最起码的需求，是处于对低等级，但也是最重要的需求层次。“仓栗实而知礼仪”就体现出了物质需求的优先性。因此幸福村居建设首先应该着眼的就是改善生产环节，促进特色产业发展，以便为幸福村居建设奠定殷实而富裕的物质条件。基层治理通过对公共物品的提供，一方面解决人们的最低生存需求，如提供最低生活保障、五保、低保、医疗、抢险救灾等，免除人们的饥饿、疾病和其他基本的生存恐惧，另一方面为生产活动、市场交易和经济发展提供良好的秩序和法律制度，以满足人们日益增长的物质生活需求，以此来提高人们的生存满意度和幸福指数。

2.基层治理与生活幸福感

幸福生活既关涉到生活享有物质产品的数量和质量，更涉及到生活所享受到公共服务的种类和品质，因而基层治理所提供的公共服务对于人们的生活幸福影响巨大。政府所提供的公共服务广泛地涉及到人们生活的方方面面，如医疗、教育、卫生、文化、社会安全、社会权益保障等，因而如何在城乡实现基本公共服务的均等化，以及促进公共服务的质量提升，既关系到人们对社会公平性的评价，也关系到人们的幸福感比较值的情况。因为，在我们这样一个以农民为主体的国家，农地关系以及人与资源的长期高度紧张的状况下，主张平等而非自由是我们首要的价值选择。在这样的情况下，“不患寡而患不均”的思想长期占据主导位置，这就使得基层治理中，公共服务提供的方向和均衡程度直接影响着社会公平状况，也直接影响着人们生活幸福感和幸福程度，其治理的模式和手段选择均蕴含着深刻的政治意涵。

3.基层治理与身心愉悦感

身心愉悦感作为幸福感的表现之一，主要与三个方面的状况有关。一是与人们的身体、心理健康情况有关。珠海通过基层治理实施民生改善保障工程，着力提高的就是人们的身心健康水平，制定了诸如人均预期寿命、公益性体育场地、城乡居民休闲时间等指标来评价和实施，以量化指标和精细化管理来提升基层治理的水准，以促进人们的身心愉悦感。二是与人居环境有关，这包括自然环境与人文环境的宜居程度。珠海则着力打造文化之城、和谐之城和法治之城来提高珠海自然与人文两个维度的人居环境，同时，也着力提高珠海的人文底蕴和市民的道德素质。例如，在基层治理中，珠海建设以“清风蓝天、清水绿地、清洁城乡”为特征的宜居环境，固然离不开硬件设施的建设，如道路硬化、房屋改造、增设广场文化活动中心、篮球场、书屋、健身器材等，但更为重要的是提升城乡居民的道德素养和文化品位，也就是说，珠海城乡居民要形成秩序井然、文明祥和的面貌离不开道德的支撑和文化的塑造。三是与自由有关。通过基层治理，一方面大力推进中国的法治化、民主化进程，实现法律主治和良法而治，通过法治途径来保障公民权利和自由，另一方面，则通过公民社会的培育和建设，实现人们的自我管理、自我教育、自我监督和自我服务，以自由看待发展，把自由既当作发展的手段，也当作发展的目的，以自由来增进人们的身心愉悦感。

4.基层治理与人际融洽感

荀子曾指出了人类生活“群”的特点，因而，人们只有在人际交往以及个体与社会的和谐融合中，才能感受到自我价值的实现和幸福的感觉，这也是符合马斯洛需求层次理论的。因此，幸福村居建设就离不开对人际融洽程度的促进。基层治理的一个重要目的就是要促成人们社会生活共同体的形成和有序发展。幸福村居建设将调动社会力量的主体性作用，既培育和规范社会组织的积极作用，例如珠海致力于发挥自愿者组织、社工组织的治理效用，也注意激发广大城乡居民的参与热情和行动力量，实现对幸福村居建设的参与式治理。这样，一方面，人们通过对公共事务的参与，实现基层民主制度安排所赋予的权利，在对基层公共政治生活的介入中，展现出自我的组织和协调能力，以此来赢得周围乡里乡亲的尊重和自我价值的实现，另一方面，人们则在公共事务的参与中，不仅在人际交往中获得满足感，也在自我与集体的融洽关系中感到尊严感和价值感，因而基层治理也是促使人们获得幸福感的有效途径。

三、构建能运转的乡村治理模式

美国学者帕特南在《使民主运转起来》一书中，他提出的重要观点就是民主有赖于社会资本，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素［3］。也就是说，他认为世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。同理，治理如需从文本意义上的制度安排转变为现实生活的行为实践，就必须构建起可运转的治理。为此，需要从以下三个方面来推进基层治理。

首先，良好的治理结构是前提。当前包括村民自治、税费改革在内的单项改革之所以难以取得应有成效，且掣肘重重，关键在于整个乡村社会正在发生重大转变，乡村治理体系因此必须进行总体性的结构转换，而徐勇教授提出的解决思路从“县政、乡派、村治”［4］到“强村、精乡、简县”［5］、“城乡一体化治理”［6］等，这些观点的核心要点都在于良好的治理结构是实施基层治理的前提条件。具体而言，一是国家权力结构须在纵向和横向上形成制衡架构。一个不受约束的权力，既容易产生腐败，因为“绝对的权力导致绝对腐败”，也容易产生权力的滥用，这易导致权力的任意扩张，也容易干扰市场经济的有序运行，还会吞噬社会自我管理的空间。二是国家——市场——社会三个领域合力划分边界、运行顺畅。这三者之间既有自身的运行逻辑，如国家遵循权力逻辑、市场遵循价格逻辑、社会则遵循自治逻辑，也有自己的局限性。因此，只有规范化了的政府权力，特别是建立起法治化的政府，才会为市场和社会自我管理提供运行条件和场域，重塑政党与国家、政府与市场、公民与社会、个人与组织的关系结构，这样的格局才是与市场经济要求相适应的治理模式，也才是“小政府、大社会”的治理模式。三是只有从制度建设、组织建设、技术建设、能力建设和配套建设五个方面同步推进，才能破解基层治理难题，才能有助于形成治理的良好结构。同时，面对日益复杂的公共事务和日趋膨胀的利益需求，政府作为唯一的治理主体显然难以应对和适应，还应该提倡奥斯特罗姆的“多中心治理”，形成多中心、多层次、多渠道的治理结构，体现出治理主体的多元性、治理方式的协同性、治理内容的公共性和治理方式的复合性。

其次，治理的机制化是关键。基层治理不仅仅是一种制度安排，更是一种动态过程和实践活动。要使得治理能够落实到行为层面，就必须通过一系列的政治设计和运行环节将其转化为机制，这样才能让治理运转起来。这些机制的产生既体现出精细的政治技巧和高超的政治智慧，也体现出激烈的利益冲撞和力量博弈。因而，治理机制化既是治理理念和治理制度安排落实为行为的关键步骤，也是治理生活方式养成的重要途径。以基层民主治理机制化为例，浙江省温岭市的协商民主打通了县乡基层政府与民众互动沟通的通道，将行政管理与村民自治有效衔接起来。广东省云浮市的“三级理事会”开发治理资源，充分发挥新型农村社会组织的作用，弥补了村组织的不足。

再次，治理的有效性是保证。基层治理的制度安排与运行机制的评价还需从有效性的角度加以考察，以此来衡量制度设计与机制设置同现实环境的匹配程度。有效的治理才是可欲和可取的治理，因为有效的治理才能达成治理目标，才能为治理运转起来提供持续动力和支撑条件。治理的有效性集中体现在制度绩效的评估与机制运行的顺畅两个角度。一方面，从制度绩效的衡量则可以从制度产生的效益来看，如经济增长、公共物品与公共服务的供给、公平分配等。此外，治理的有效性也可以借助“建设幸福广东评价指标体系框架”中的量化指标来衡量。另一方面，运行机制的顺畅性则可以从运行时间和运作阻力来衡量，运作时间越长、运作阻力越小则说明运行机制越顺畅，其有效性也就越高，反之，时间越短、运行阻力越大则运行机制越不顺畅。因此，综合制度绩效与运行顺畅两个方面的情况，则可以综合性地考察治理的有效性情况如何。

［1］徐勇.现代化进程的节点与政治转型［J］.探索与争鸣，2O13，（3）.

［2］徐勇.热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话［J］.当代世界与社会主义，2O14，（1）.

［3］［美］帕特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海蓉译.南昌：江西人民出版社，2OO6.

［4］徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换［J］.江苏社会科学，2OO2，（2）.

［5］徐勇.乡村治理结构改革的走向［J］.战略与管理，2OO3，（4）.

［6］徐勇.城乡一体治理：社会主义新农村建设的方向与探索［J］.东南学术，2OO7，（2）.

（责任编辑 高云）

C912.82

A

1671-0681（2015）01-0076-04

龙立军（198O-），女，湖南桃源人，贵州民族大学管理学院副教授。

2O14-O7-11

国家社科基金2O12年度青年项目：“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（项目编号：12CZZO57）；国家哲学社会科学2O13年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（项目编号：13CZZO26）。