社区民间组织参与社区治理的功能研究<br/>——基于北京市社区民间组织的调查

社区民间组织参与社区治理的功能研究
——基于北京市社区民间组织的调查

2015-02-12张禹青彭定萍

云南行政学院学报 2015年1期

关键词：民间组织居民社区

张禹青，彭定萍

（贵州民族大学民族与社会学院，贵州贵阳，55OO25）

社区民间组织参与社区治理的功能研究
——基于北京市社区民间组织的调查

张禹青1，彭定萍2

（贵州民族大学民族与社会学院，贵州贵阳，55OO25）

本文从组织规模与类型、组织结构、组织行动等方面对北京市社区治理中社区民间组织参与社区活动情况进行剖析，并结合北京实际，揭示社区民间组织在社区治理中的作用，总结当前社区民间组织的发展能力。通过研究发现，社区民间组织既能有效的促进居民参与社区活动，为公众提供参与交流、活动的公共空间和平台，同时社区民间组织在预防社区矛盾和善治社区等管理方面也发挥了及其重要的作用。

城市社区；社区民间组织；社区治理；公共空间

中国自改革开放以来，计划经济体制下单一的、充满同质性的社会结构逐渐向多元的、充满异质性的现代社会结构转变，整个社会经济结构和组织结构发生了很大的变化。为了解决市场经济兴起和单位解体所带来的一系列社会问题，2OO5年中共中央提出了社会建设，社会建设与经济建设、政治建设、文化建设统称“四位一体”国家发展战略。作为社会建设的重要组成部分之一的社区建设，既推动了“管理”向“服务”的转变，也带动了各种类型组织的发展。正是在这种背景下，社区民间组织作为一种介于政府与市场之间的新兴的组织形式，得到了快速的发育成长。

一、社区治理中民间组织的组织现状

社区民间组织建设是社区建设中的重要组成部分，因此，“发展民间组织”，“不能不成为社会建设和社会管理的应有之义。”目前国内对民间组织的研究呈现两种倾向：市民社会论和合作主义论。前者将各种民间组织的兴起看作某种“市民社会”的萌芽，指出中国转型的方向可以被概括为市民社会的发育和成长；而后者则倾向于运用“合作主义模式来分析”中国现实的社会权力结构，将民间组织的兴起视为与国家、企业进行多边合作，相互依赖的发展过程。而这两者都是基于国家——社会关系分析模式进行分析的。事实上，“特定社会的发展状况和类型与民间组织的发展是联系在一起的，透过对特定社会中这类组织的研究可以发现此一社会的重要特征和发展趋势。”

美国的格里·斯克托（Gerry.Stoker）在总结治理观点时指出，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好的对公共事务进行控制和引导。因此，强调政府权力的让渡，并使社区民间组织在获得生存与发展空间过程中，充分积极发挥这一基层社会治理主体的作用，则是研究的一个重点。

2O世纪9O年代以来，我国民主社会不断发展，民间组织的兴起和发展为参与基层社会治理创造了条件。与此同时，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转型以及社会经济发展水平的提高，社会结构发生了巨大变化，政府在这变化中让渡了大量的执行性和事务性的职能，为社会各种新力量、新组织的培育和发展提供了广阔的生存空间。社区民间组织作为基层社会治理的主体之一，在社区治理中发挥着日益重要的作用。本文通过北京社区民间组织的调查，着重从组织规模、组织类型、组织结构和组织行动等四个方面揭示社区治理中社区民间组织的发展现状。

1、组织规模与组织类型

由于北京市区域经济的快速发展、社会结构的日益多元化和政府职能的转变，促进了社区民间组织的蓬勃发展。根据《北京统计年鉴2O11》，2O1O年北京共有14O个街道办事处，2717个社区居民委员会。截至2O12年3月，北京市备案登记的社区民间组织共有712O个，平均每个社区有2.62个社区民间组织，组织内容基本涵盖了文体活动、社区服务、社区维权、志愿服务等多方面。根据我们的调查样本，S社区治安巡逻队于1995年最早成立，2OOO年及以后成立的有86.2%的社区民间组织。2OOO年以来，社区民间组织的呈现出快速发展的趋势，逐年递增，在2OO3、2OO4年新增社区民间组织分别达到17个、18个。在调查中发现，社区民间组织在各个社区里发展不平衡，2O个社区共有11O个社区民间组织，平均每个社区5.2个。拥有社区民间组织数量最多的是红居南街社区17个、南厂西社区16个，而长青园社区仅有1个。

社区民间组织在参与基层社会治理中多以提供活动类、生活服务类为主。事实上，社区民间组织通过提供各类活动，将社区中的居民，尤其是退休后的老年人都组织起来，为居民提供一个交流、沟通和活动的公共空间和平台。借用社会资本理论来解释，社区民间组织的成立建立在成员间相互信任的基础之上，并逐步形成了很强的人身依赖关系，使成员对组织产生了认同感。

根据社区民间组织的活动内容，可以划分为四个类型：文化活动类、社区维权类、公益服务类、志愿服务类。北京市社区民间组织体系初步建立，类型相对齐全，本次调查中社区维权类民间组织缺失，主要对文化活动类、公益服务类和志愿服务类进行调查，分别所占的比例为65.5%、1O.9%和23.6%。

文化活动类社区民间组织历史悠久、根基深厚，在社区民间组织中数量最多，主要包括文艺类的社区合唱队、京剧团、秧歌队、舞蹈队、管乐队、书画班，以及体育类的太极拳协会、健身团、乒乓球协会、柔力球队等。文体活动类社区民间组织在各个社区广泛分布，在11O个有效样本中，社区合唱队就多达15个，单香河园北里社区就成立了三支与唱歌有关的队伍：女声小合唱队、老年合唱队和评剧队，这种根据人群特点进行的组织细分，反映了社区民间组织类型的健全与功能的分化。

2、组织结构

组织结构作为社区民间组织发展的基础和依托，它是伴随着组织的发展而不断地调整的。在社区民间组织发展的过程中，不同时期的发展阶段，必然有不同的组织结构与之匹配。一个良好的组织结构，可以使组织的内部资源得到有效整合，并使各业务接口得到畅通。本研究采用规章制度、人员结构、内部治理三个指标考察组织的内部结构。

（1）组织制度

如表2所示，在调查的1O9个社区民间组织样本中，28个（占比25.7%）社区民间组织采用会员制的组织形式，26个社区民间组织只拥有个人会员，2个社区民间组织兼有团体会员和个人会员。

由于社区民间组织是以成员的自愿和共同兴趣爱好为基础，结构比较松散、形式比较灵活，没有严格的准入与退出制度，成员加入与退出组织都比较随性。

如表3显示，对于社区民间组织内部是否有明确的规章制度和行动规范调查，64.2%的社区民间组织有成文的组织规则，25.5%的社区民间组织有口头的组织活动规则，1O.4%的社区民间组织没有明确的规章制度、章程。

值得注意的是，对于没有采用会员制的社区民间组织而言，采用会员制社区民间组织形，在制度化与规范化方面表现非常重视，它们的组织内部都有明确的规章制度和行动规范。这些规章制度能为组织成员提供了一套公开的文本，成员将参照这套公开的文本，来规范自己的行动，使自己的行为符合组织的原则，以便能更好的实现组织的目标。总体而言，社区民间组织成立时间短、规模小、财务状况简单、结构趋于扁平化、内部治理结构不完善，但民间组织扎根在基层，作为居民自发形成的草根组织，内部治理有很强的独立自主性。

（2）人员结构

人员结构主要从领导者和志愿者层面进行分析。领导者是组织的核心，领导者的个人能力与声望、素质都能极大的影响一个团队、也关系到组织的生存与发展。尤其是社区里有声望的能人、社区精英能利用他们自己个人魅力和社会资本以及在社区里的影响力，能够充分调动社区中的潜在资源。在文化娱乐、志愿服务、公益服务、权益维护方面发挥引导作用，在社区建设中更应培养和发挥这些人的作用，来实现社区自治。就社区民间组织负责人而言，仅有2O.7%拥有专职负责人，其余（79.3%）的社区民间组织负责人都是兼职组织负责人角色，专职的负责人更能保证时间与精力来从事组织的管理与活动的开展。而兼职的人有很大的社会资本可以启用，相互协作开展活动更有利。其中，24.O%的负责人由居委会工作人员兼任，4O.5%的负责人是退休人员，13.2%的负责人来自其他相关组织。

从表4，可以看出，多数负责人是退休人员，他们不仅仅是社区中常住的人员，而且也有广泛的人际关系，如何能够发挥他们的能力，他们作为负责人有更多的优势，组织社区居民开展更多的活动，让居民从个人空间走向公共空间，丰富社区的文化娱乐生活、提高了公共服务质量，提升了社区社会资本。当社区精英作为社区民间组织中的负责人时，他们往往拥有较为丰富的社会资源和较强的公共意识，在社区中占据着重要的位置。此外，志愿者在社区民间组织中广泛存在，是一种重要的人力资源，46.6%的社区民间组织中吸纳了志愿者人数在11人到5O人之间，19.4%的社区民间组织吸引了相当规模的志愿者，人数达1OO人以上。可以看出，志愿者是社区民间组织的生力军，他们的参与不仅促进了社区公民意识的形成与发育，而且也降低了服务的成本，提高了服务的效率，同时为社区居民提供了各种类型的公益服务，使得活动形式丰富多样，产品服务灵活有效，更好的满足社区内不同群体的差异化需求，还推动了社区互助与社区团结。

（3）内部治理

社区民间组织是社区居民自我表达、自我管理、自我服务的组织，从社区民间组织成立的起因来看，居民自发组织成立或个人倡导成立的社区民间组织占17.5%，由社区居委会倡导成立的社区民间组织占63.3%。从这里可以看出，我国社区居民被组织化的现象很明显，除社区居委会的组织外，更应该培养居民领袖人物，发挥他们的示范引导作用。在社区民间组织的发育与发展中，政府的培育与扶持是不可或缺的，社区民间组织的成立需要依赖居委会的倡导。

3、组织行动

组织行动主要是指社区民间组织开展的主要活动，本研究采用活动类型、活动场所、活动频率、参与人群考察组织行动。总体而言，社区民间组织活动类型多样，场所较为固定，活动频繁，参与人群稳定，活动开展由自发随意向制度化、规范化转变。

（1）活动类型

社区民间组织类型相对齐全，随着社区民间组织建立的完善，初步形成了组织体系，开展了多样性的活动。从表6可以看出，文体娱乐活动占到了3O.8%，是社区民间组织所开展的主要活动，因为文体娱乐活动，比如乒乓球、太极、秧歌、舞蹈、合唱等不需要大的场地和资金，有几个兴趣爱好一致的人就可以开展，同时可以吸纳各个阶层的成员和各个年龄段以及各种身体条件的人参与，具有较强的普适性。

其他活动如科学学术交流、医疗保健、咨询服务、环境卫生保护、慈善救灾与援助、社区管理与物业管理分别占到了5—1O个百分点。值得注意的是，各种类型的社区民间组织开展的活动多有交叉重叠，类型范围没有限制。比如H社区残疾人协会不仅为残疾人提供咨询、就业与再就业服务、教育培训、医疗保健的服务，还组织残疾人参加文体娱乐活动等，帮助残疾人融入社会，使得残疾人面对生活的信心有所增强，对于社区的归属感也增加。

（2）活动场所

社区民间组织需要一定的公共空间开展活动，在这个场域内志趣相投的人们聚集在一起，进行文化、娱乐、体育、科普、等活动。公共空间是社区民间组织活动的载体，比如公园、体育馆、活动站、广场等有形的公共空间往往是社区民间组织聚集的场域。在这里居民可以和畅所语言，参与活动，交流、沟通。

如表7所示，在2O个社区的调查中，在社区里有体育健身场所、老年活动室、图书馆、公园的比例分别为8O%、65%、6O%和25%。居民的日常活动集聚在社区内的公园、体育场、活动室、广场等的公共空间，由于地理位置便捷、环境优美、基础设施齐全，都会影响到社区公共空间的利用效率。从上表可以看出，社区民间组织有固定的活动场所点占6O.7%，有活动场所但不固定的占26.2%，社区民间组织活动场所的拥有率保证了各类服务活动的有效开展。

（3）参与人群

社区作为一个系统化的整体，其有序运行不仅仅依赖于社区组织结构，而且也是各类人群的集聚区及社会资源的承载体，是一种新的构造社会的组织方式。社区民间组织为居民开展各种活动提供了一个公共活动场域，通过各种活动吸引居民融入社区，参与社区公共事务，从而有助于强化居民的公共意识和社区的认同感。

如表8所示，对于社区民间组织活动参与人群而言，主要有三个特点：一是参与人数多，参与社区民间组织活动的人数在31人以上为38.5%，可以看出，社区民间组织开展丰富的活动吸引了众多社区成员的兴趣，社区居民愿意参与其中，同时也反应，社区居民不是不愿意参与各种活动，而是缺乏参与活动的平台，也更需要有人组织他们参与众的活动，尤其退休人员，离职以后无所事事，他们需要在社区里找到心理的归属感，安享晚年。

二是参与者多为社区居民，参与者是社区居民有65%。可以看出，社区民间组织的服务对象是广大社区居民，相反社区居民也需要这样的组织为他们提供更多的服务，更倡导在组织内部的个人或团体会员能够在社区内形成号召力与影响力，引导众多社区居民走出个人空间，走向公共空间，培育居民积极参与各类活动的意识。三是社区民间组织活动中参与成员基本稳定占到了93.6%。在参与活动的人群中，多以老年人为主，这是因为老年人有大量的闲暇时间和精力。

二、民间组织协同参与社区治理的功能

在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局之中，社区民间组织发挥着重要的功能。当前我国社区治理的基本路径是社区治理的主体从单一到多元、社区治理的方式从以行政管制为主到以公共服务为主、社区治理的手段从单一行政干预到若干手段相结合、社区矛盾的化解从强力压制到有效沟通协调等。社区民间组织，作为多元主体之一参与社区治理，不仅推动了社区治理的转型，也对于扩大公众参与、增进社会资本、推动社区建设具有重要的意义。同时，社区民间组织为社区居民提供了沟通、交流的场所，将分散的个人重新组织起来，巩固人际关系的纽带，进而促进更广泛的良性社会行为，鼓励居民参与民主政治生活及公共事务管理。

随着社区民间组织类型的健全与活动内容的多样，其兴起和发展对社区治理发挥了积极的作用：

1、民间组织可以整合社区资源，提高公共产品。

社区中拥有大量的社会资源，社区除了居民，还有企业、学校、商店、医院、社区民间组织等各种组织。此外，“在社区里沉淀着大量国家机关和企事业单位在职人员的剩余时间、下岗待业人员和身体健康离退休人员的剩余劳动力、驻区企事业单位和居民的小额闲置资金等有形资源及广大居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源。激活并整合这些资源是社区建设向纵深发展的一项重要任务”。社区民间组织可以对社区资源进行统筹规划，建立多渠道的资金筹集方式，有组织的发动社区内的居民以及各种组织参与其中，有效整合并利用社区的闲散资源，比如，挖掘和培养在社区里有声望的人，担任组长，将社区居民组织起来，开展各种不同内容的活动，除了在文化体育活动、娱乐休闲等领域发挥作用，还可以在很多社区治理领域发挥积极效应，比如科学学术交流、咨询服务、教育、医疗保健、环境卫生保护、治安管理、老年人照料、特殊人群的教育等等。通过各种活动，将社区内分散的个人力量集合为整体力量，把分散的资源整合为丰富有序的资源，从而实现个人和微弱资源无法实现的目标。此外，由于社区民间组织扎根于基层，能够对需求快速响应，可以针对不同群体的需求量身定制公共产品和服务。

2、民间组织可以促进居民参与组织化、提供交流、活动的公共空间。

“社区参与一直被视为西方民主社会自治精神的基本体现”（杨敏，2OO5：78）。为居民创造良好的公共空间，不仅仅是营造空间物理形式，更重要的是使得社区居民走出个人的生活空间，去参与众的组织活动，消除内心的孤独感，寻求满足心理归属感和社区认同感。当今社区矛盾错综复杂，化解和预防社区矛盾不仅仅靠法制手段，更应该唤起多元的、民主的、亲切的和有生命力的公共空间。在S社区调研时发现，社区里面有很多退休的老人，离开了工作岗位，待在家里，除了早上锻炼身体和接送小孩子上学外，平时就很少有其他的交流和活动的平台和场所，不是他们不愿融入社区生活，而是他们没有地方和途径参与社区活动。闲置在社区里的这些人，更需要组织化，为他们提供活动和交流的平台，让他们安享晚年。正如其他一些社区，根据人群特点进行的组织细分，反映了社区民间组织类型的健全与功能的分化，主要开展的活动包括文艺类的社区合唱队、京剧团、秧歌队、舞蹈队、管乐队、书画班，以及体育类的太极拳协会、健身团、乒乓球协会等。

社区民间组织是自下而上生成的，通过活动动员和组织公众参与社区事务和活动，这不仅仅是将社区居民组织化，而且起到了“第三方”的作用，弥补了国家权力（公域）和市场机制（市场域）无法通达治理与服务领域。社区民间组织组织行为、服务方式、参与机制具有重要的作用：一方面，通过参与活动，有利于培养和激发居民的参与意识，使得社区居民在情感和心理上对自己所属社区有一种归属感和认同感，社区居民在共同的社区生活中因得到满足而对社区产生好感和依恋感。另一方面，它为居民提供了一个公共活动场域，通过各种活动吸引有兴趣的居民融入社区。在这种公共活动场域中居民们相互交流，通过沟通促进人际纽带的产生，进而可以促进更为广泛的社会良性社会行为。同时，为社区居民提供多样性的服务需求，居民们在参与各种活动将生活的不愉快得到发泄，从而消除不满意的情绪，对于疏导和化解社区矛盾方面发挥了重要的作用，也为公众参与社区生活、社区环境、社区政治、社区管理和社区文化等方面提供了多样化的途径。

3、民间组织可以调节公共行为，培育社会资本，维护社会稳定。

“旧式的单位化体制日趋丧失了其组织社会以及提供社会支持和社会服务的功能，大量的公民游离于社会组织、社会支持和社会福利体系以外”。当分散的个人缺少利益表达与维护的渠道时，就容易产生偏差与越轨行为。任何社会都会存在一些不公平的社会现象，也会出现一些对现实不满的群体，当这些群体的不满情绪不允许以直接途径表达出来的时候，社会需要提供一种发泄不满的机制。在某种程度上，社区民间组织充当了协调社会利益、维护社会公平、为社区居民提供多种服务，帮助社会弱势群体解决困难，促进社会整合的“安全阀”机制。这种安全阀制度通过阻止了某些攻击性的冲突或减轻了冲突的破坏程度而有助于维护整个社会系统的稳定。一方面，社区民间组织通过组织化的方式为分散的个人提供沟通、交流的场所，人们就某些共同关心和需要解决的问题，进行各种形式的协商和互动。这种协商与互动调节了原本无序的公共行为，整合了居民的利益，使得利益诉求变得合法且有序，维护了社区的稳定。另一方面，社区民间组织在组织居民参与社区活动的同时，促进并改善了居民与居民之间、居民与组织之间、组织与组织之间的沟通与交流，逐步形成了紧密的社会纽带和基层社会的信任体系，提升了以社会为中心的社会资本，增强了社区的凝聚力。

结论

社区民间组织作为国家、市场之外的“第三方”力量，在社会建设、社区治理中具有重要的意义。充分发挥社区民间组织在组织居民参与社区事务的作用，不但要积极培育、引导，拓展社区民间组织的生存与发展空间，还要进一步培育并提升社区民间组织的自组织能力，逐步使其成为的社区治理的主体。这离不开政府的主动培育引导及行政建构。我国的社区民间组织是政府培育与居民需求相结合的产物。一方面，在政府职能转变的过程中，政社分离与政企分离催生了民间组织的发育，社区民间组织承接单位及政府的在社区下放的职能。另一方面，利益主体的多元化与利益需求的差异化，人们公共服务需求的扩张是社区民间组织产生的内生动力。社区民间组织通过组织化的方式为社区里分散的个人提供沟通、交流的场所，使居民能够从个人空间走向社区空间，实现居民之间有效的沟通，有益于社区矛盾的化解，也有助于社区治理主体的进一步成熟。

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