对1949—1978年国家治理的反思*

2015-02-12方盛举

云南行政学院学报 2015年1期

方盛举

对1949—1978年国家治理的反思*

方盛举

（云南大学民族政治与边疆治理研究院，云南昆明，65OO91）

改革开放前30年的国家治理体制、治理结构、治理方式、治理工具等总体上仍然属于传统型的治理体系，其存在诸多固有的缺陷，这是造成这30年国家治理效能大起大落的根本原因。以政治学的视角来梳理这30年的国家治理实践，反思其得与失，对当前推进国家治理体系及治理能力的现代化既是必要的，又有重大的启示性意义。

国家治理；效能评价；现代化

从1949年1O月1日中华人民共和国成立，到1978年12月十一届三中全会之前的3O年里，中国的国家治理是在局部学习和模仿苏联经验基础上，一路跌跌撞撞摸索着走过来的，其得和失都较为显著。当前，我国正处在开启国家治理体系及治理能力现代化的重要节点上，以政治学的视角系统梳理和反思改革开放前3O年的经验教训，对今后改善国家治理是有积极意义的。

一、改革开放前3O年的国家治理实践

从1949年新中国成立到1954年，我国社会面临秩序重建的艰巨任务，中共中央把全国分为6大军管区，通过建立一个具有临时性质的军管会来进行建国初期的国家治理。1954年随着五四宪法颁布实施，全国各地方的人民政权机关相继建立，中国历史上一场伟大的宪政治理实践拉开了序幕。但遗憾的是，从1957年以后，随着“左”倾思潮的蔓延和“左”倾路线的推行，刚刚启航的中国宪政治理实践，很快就被淹没在革命浪漫主义政治的狂潮当中。到了“文革”时期，更是把民主法治破坏殆尽，这种情况一直持续到“文革”结束。1978年十一届三种全会以后，中国的宪政治理实践重新扬帆启航。

总结改革开放前3O年的国家治理，综合起来说就是僵化的计划管理。所谓计划管理，就是通过集权式的计划安排来理性设计社会运转的秩序，把社会实体的各种活动包起来，管到底，力求通过一个损益小、效果好的计划，把杂乱无章的社会生活纳入刚性的、人为设定的秩序中来。并且以强力管制的方式保证计划的推行和预设社会秩序的实现。这种国家治理模式，在一定的时期内是合理且有效的，但同时也导致了社会思想的僵化，社会活力的衰减，抑制了经济、文化、社会领域的功能分化及平衡发展，使得政治生活一支独秀，经济生活、社会生活等全部变成政治生活的奴婢和附庸，严重阻碍了经济和社会的自我发展。总结这一国家治理模式，具体有以下特征：

1.高度集中的计划经济管理体制

建国初期，特别是社会主义改造完成以后，中国共产党对于如何建设社会主义没有更多经验的情况下，采取了学习苏联、模仿苏联的办法，在我国建立起来一套高度集中的计划经济管理体制。首先，这一管理体制强调制定和推行五年计划来统筹国民经济的中长期发展；其次，在这体制下，不管是中央政府还是地方政府，不仅掌握管辖地域范围内的宏观经济的决策权，而且掌握对所属企业的日常经济活动的决策权。政府对经济活动的指令性计划被设计得很广、很细，大部分经济活动都被设计进政府的计划当中，并按照严格的计划来行事；再次，在计划管辖的范围内，也有一些规模很小的市场，但其仅仅被用来作为实现计划的辅助手段，计划外的市场交易很少，甚至不合法。家庭和个人经济活动的决策权基本上是分散的，在产品匮乏的时期，家庭和个人的消费活动也基本被纳入计划的范畴。

在经济基础薄弱、经济规模小、经济联系较简单的情况下，计划经济体制在迅速整合经济资源，集中力量发展重点领域和重点行业等方面，的确能够发挥积极作用。我国建国初期国民经济的快速恢复和迅猛发展，也得益于计划经济的管理体制。但随着经济规模的扩大，经济联系的复杂化，高度集中的计划经济体制就越来越表现出其在资源配置上的低效，对企业和个人潜力挖掘的乏力。具体说来，高度集中的计划经济管理体制，首先因为管理权力集中在政府手中，企业基本上没有自主权，所以造成企业主动性、积极性、创造性的退化，整个生产活动效率十分低下，无法满足全社会对质量高、品种全、数量多的产品的需求，甚至连日常的生产生活需要都不能满足。这是一个很严重的社会公共问题；其次，计划体制下，与政府对经济活动的微观管理过多相伴随的是，政府管理机构庞大、人员臃肿、职能重叠现象较为严重，行政成本居高不下，而且计划体制非常容易培养起政府严重的官僚主义作风；第三是以行政命令的方式配置资源和平均主义的分配方式，使企业和个人都丧失了积极进取的动力机制，导致国民经济的停滞不前，综合国力不断下滑、人民生活水平长期不能得以改善。以上几方面不仅仅是经济问题，而且也演变成了政治问题，一方面它使人们滋生出对社会主义制度的怀疑和对社会主义信念的丧失，另一方面不断削弱党和政府的政治合法性基础，使党的执政地位变得脆弱起来。

2.高度集权的政治体制及运行方式

1954年随着中华人民共和国宪法的颁布实施，依照宪法的规定，国家机构顺利地建立并有效运转起来。由于建国后中国共产党完全继承了革命战争时期高度集中的领导体制，并没有根据党的历史使命的转换而转型，加上受传统政治文化的束缚和苏联模式的影响，导致建国初建立起来的宪政体制在运行中民主因素逐渐退化，而专断因素和集权因素却在发展，到“文革”结束时已经成为一种高度集中的政治运行模式。表现在：

党政不分，以党代政的领导模式。从1958年开始，党和国家在反对分散主义的斗争中提出“大全独揽，小权分散。党委决定，各方去办”的口号，并把它作为党的重要领导原则加以广泛地宣传和实行，由此形成极为严重的以党代政、党包揽一切工作的局面。［1］尽管在“文革”的一段时期内曾削弱甚至取消了党的领导，但在大多数时间里，党政关系模糊不清，在权力配置上，工作责任划分上都存在着党政不分的现象，使本该属于政府行使的权力大都集中于党委手中，属于党委的权力又基本上集中在党委书记手中。党委和党委书记把党务、政务和公共事务全都纳入自己的直接管辖之下，造成各级党委管理了大量甚至全部本属于政府管理的事务，党自身的管理却挂在了空挡上，形成党不管党，或者党较少管党的局面。政府由于缺乏自主管理的空间，大多数情况下处于被动应付的状态。党务和政务管理带有很强的政治性，而公共事务的管理具有很强的科学性和技术性。以党务管理和政务管理的方式来管理公共事务，造成了行政管理无法依照科学规律和相关的技术要求来进行。

民主集中制被逐渐破坏。民主集中制是党和国家机构的组织和活动原则。从1922年党的二大把它确立为我们党的组织原则起，就成为中共领导全国人民取得革命胜利和建国初期经济迅速恢复的重要制度保障。但1958年初始，由于毛泽东同志越发膨胀的个人崇拜，使民主集中制遭到破坏，党和国家对重大问题的决定已经很少有民主讨论、协商的过程，取而代之的是领导者个人说了算。［2］上行下效的结果是，在地方党委民主集中制也没有很好的被执行，而是地方“一把手”大搞“一言堂”，专断、权力滥用现象较为普遍。民主集中制被破坏，使“一把手”的权力缺少了制约机制，权力越发集中，肆意妄为地运用权力越成为可能。

政府的决策、执行、监督“合三为一”，彼此之间缺乏相对分离的分工与制约关系，造成权力过于集中，权力滥用现象较严重。建国以后，特别是1957年反右斗争扩大化以后，党和国家工作的重心开始偏离经济建设，也忽视党和政府的建设。1952年政治学、法学等社会科学都定性为伪科学而相继被取消，对权力配置与运行、国家治理等重大问题的理论研究和探索基本处于停滞状态。特别对政府权力，没有进一步建立起决策、执行和监督既相互分权制衡，又彼此有效协作的体制和机制，造成政府权力在运行中实际上形成决策权、执行权和监督权完全“合三为一”，强化了政府权力的集中度，使政府权力滥用的几率大大增加。

忽视民主和法治建设。共和理想、民主政治一直是中国共产党为之奋斗的目标。1949年9月21日中国人民政治协商会议召开，中国共产党、各民主党派、无党派人士、各人民团体、各地区、各民族等的代表，在中国政治历史上第一次以民主的原则、程序和方式来确定新生共和国的重大事项，包括确定国体与政体，确定国名、国歌、国旗、国徽，选举新生人民政权的领导机构和领导人等；1954年9月第一届全国人大第一次会议召开，通过新中国第一部宪法，宪法规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”、“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”等。可见新生的人民共和国对实施宪法政治、发展民主法治是充满真诚和期待的，而且到“文革”发生前，一直在往这个方向上艰难地努力。但由于传统政治形态遗留下来的影响实在太大，加上“左”倾思想在1957年后逐渐泛滥，造成对推进民主法治建设的干扰越来越大。特别到“文革”期间，基本把建国以后推进民主法治的成果都丧失殆尽了。“中华人民共和国建国初期也制定了宪法和几种法律，但‘法律至上’的话却难以找到，因为最高权力在党手里，而它的政策自然常有变动……结果是法律和政策完全吻合，毫无二致。违反党的政策就是非法。”［3］

僵化的人事管理体制。1978年前的人事管理体制大体上可以分为三个发展时期，一是1949年新中国建立到1966年“文革”之前，为适应计划经济发展的要求，逐步建立起了高度集中的人事管理体制；二是1966年到1976年“文革”期间，建国以后建立起来的人事管理体制被严重破坏，正常的人事管理活动处于停顿状态，取而代之的是“帮派林立、各自为政、以派划线、任人唯亲，顺我者昌、逆我者亡等封建主义和法西斯主义的用人原则一度猖獗。”［4］三是1976年“文革”结束到1978年底十一届三中全会之前，人事管理机构和工作制度逐渐恢复。总体上来说，1978年前的人事管理体制保证了社会主义建设对大批人才的需求，但由于缺少一个有效的建设过程，特别是“文革”的破坏，其弊端和缺陷也是明显的：一是管理权限过分集中，人事权基本掌握在党委，主要是党委书记手中；二是管理方式单一，由于没有进行科学分类，所有的人均按照党政干部模式管理，所以管理效能极低；三是普遍存在着“能上不能下，能进不能出”、“领导干部终身制”等现象，缺少激励竞争机制；四是管人与管事相脱节，管人的不能管事，管事的不能管人，造成管理效能很低；五是用人缺乏有效的法规约束，主观随意性大，选人用人更多的是坚持政治标准，而轻视甚至是蔑视能力标准等，造成党政机关用人上的混乱、低效。198O年邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”、“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。”［5］

3.完全依附于政治管理的社会管理体制

人类具有社会属性的生活样式总的来说可以分为经济生活、政治生活、社会生活和精神生活。与此相适应，“对整个社会系统的管理也分为四个基本部分，对社会的经济发展的管理、对社会的政治发展的管理、对社会的社会发展的管理和对社会的思想（精神）发展的管理。”［6］对社会的社会发展的管理简称为社会管理，可以这样来定义社会管理：以化解社会矛盾、协调社会利益关系、捍卫社会公平正义、维护社会秩序与稳定为直接目的和工作对象的管理活动。社会管理的主体除了政府外，还包括政治团体、社会自组织、企业组织等。“良好的社会管理是人类生活井然有序、自由演进的根基，也是社会走向文明、繁荣和富强的涓涓挹注。”［7］从社会发展的一般规律来说，社会管理应该与社会的经济、政治、思想文化管理一样，成为既密切联系，又有一定独立性的管理领域。

但实际上，从建国以后，我们学习和模仿苏联经验，对社会管理完全依附于政治管理，而没有形成相对独立的系统的社会管理体制和机制，也就是说，我们用政治管理的体制、手段、方法来进行社会管理，甚至是思想文化管理和经济管理。社会管理应该有自身独特的规律性，如果用政治管理的模式来进行社会管理，必然是低效的，而且会产生很多负面效应。首先，这种以政治管理代替社会管理，政府与社会高度合一的管理体制使社会缺乏自我管理和自我发展的动力源，最终削弱了社会的活力、能力和自主精神的成长，影响到社会自身的健康发展；其次，政府部门只是社会管理的主体之一，当它全面当担起社会管理职责，成为社会管理的唯一主体后，必然带来政府部门的机构臃肿、层次繁叠、人浮于事、效率低下、官僚主义盛行等。

4.把阶级斗争作为国家治理的主要工具

1956年社会主义改造任务基本完成后，中国共产党召开了八大。这次大会正确地分析了我国社会主义改造基本完成后的国内阶级关系和主要矛盾的新变化，认为我国国内的主要矛盾已经不再是无产阶级同资产阶级之间的矛盾，而是“人民对于建立先进工业化国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾。”［2］由此提出全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。但遗憾的是，1957年由于毛泽东对国内反右派斗争形势的错误估计，加上东欧“波匈事件”的冲击与影响，在1957年9月的召开的中共八届三次全会上，毛泽东推翻了八大上所作出的对国内主要矛盾的正确判断，而错误地提出，当前我国社会的主要矛盾是无产阶级与资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾。从此，党内外“左”倾思想开始泛滥，到十一届三中全会之前，一直都把阶级斗争作为治理一切社会问题，达成国家治理目标的动力和实现方式。“抓革命，促生产”、“阶级斗争要年年讲、月月讲、天天讲”等等，把阶级斗争作为国家的全部工作的中心，试图通过抓阶级斗争，来促进其他工作的展开。这种带有革命浪漫主义情怀的政治设计和政策措施，不但没有把国家治理好，相反导致了国家和民族灾难。“文化大革命”的内乱就是这种灾难的典型反映。

事实是，把阶级斗争作为一切工作的中心，渗透进社会的各个领域和人们工作的方方面面，必然导致人为地制造社会各阶层、各领域、各单位、各部门之间的分裂，带来人与人之间的不信任及人际关系的危机。建国后已经建立起来的那种全国人民团结一心、积极建设社会主义的良好团结局面被严重撕裂和破坏。建国以后很不容易才组织起来的国家治理的强大力量，被阶级斗争政策摧毁得七零八落。国家从上到下普遍存在着严重内耗，使国家治理成效不高。当然，也要看到，由于国家政治权威依然存在，军队和国家建设某些关键领域受到以周恩来为代表的一批老革命家的维护和保护，尽管社会中大多数领域斗争不断、分裂不断、内耗不断，但这些局部领域却没有出现严重的混乱，这对维系国家仅有的秩序，继续推进国家治理起到了重要作用。

5.把群众运动当作国家治理的主要方式

群众运动方式就是党和政府组织为解决某个棘手问题，通过强有力的政治动员，集中全社会的力量来达成某种目标的活动。如“大跃进”运动，就是毛泽东借助理想主义的激情，通过大规模社会政治动员方式来解决国家面临的经济问题和工业化问题。用群众运动的方式来解决重大公共问题，客观地说，有有利的一面，也有破坏性的一面。当一个国家、一个地区面临来自某些严重问题的挑战时，如自然的挑战，运动式的方式无疑能够很快整合资源、凝聚力量，团结一致地有效克服或战胜困难。但当面临常规社会问题，如经济建设等问题，运动式的解决问题的方式，必然暴露出其感情用事、丧失理性、主观随意、违背规律等破坏性特质。习惯于用运动式的方式来解决社会问题，其实是过去习惯于以革命方式解决社会问题的一种延续，是新的历史条件下的一种怀旧思维习惯。革命方式有很大的破坏性，革命运动需要这种破坏性，同样运动式解决问题的方式也具有一定破坏性，社会主义建设需要的是建设性，而不需要破坏性，所以用运动式的方式来搞社会主义建设，就存在着很严重的负效应。

建国以后以群众运动的方式来解决社会问题发展成为一种常态，而且群众运动中的非理性状况越来越严重，如1953年—1956年间“三反”、“五反”运动，总体上来说还是理性的，但到1957年的反右派斗争运动却开始变得失去理性，这场斗争出现了扩大化趋势，使很多知识分子受到盲目的批判，甚至蒙上了不白之冤。紧接着1958年—196O年的“大跃进”运动和人民公社化运动，更是一种失去理性的群众运动，大多数地方政府严重脱离实际，盲目地浮报虚夸，盲目地拔高生产关系，结果导致地方经济社会发展的严重倒退。美国历史学家费正清教授在《伟大的中国革命18OO—1985》中深刻地指出：“大跃进企图利用群众动员来达成中国模式的经济发展，这就使中央很难驾驭地方积极分子，叫他们回到中央决定的有秩序的程序上去，而经济管理所需要的，正是有秩序的程序”［3］

试图用群众运动的方式来达到国家治理目标的登峰造极的事件应该是“文化大革命”。按照毛泽东的设想是借助群众运动方式，要通过公开地、全面地、自下而上地发动广大群众来揭发混进各级党和政府中的资产阶级分子，把已经被走资派篡夺的权力重新夺回来。要以“天下大乱”的方式达到“天下大治”的目的。这种严重脱离马克思主义的，极其荒谬的政策，导致整个国家范围内理性的丧失、社会的混乱。“实践证明，‘文化大革命’不是也不可能是任何意义上的革命或社会进步。它根本不是‘乱了敌人’而只是乱了自己，因而始终没有也不可能由‘天下大乱’达到‘天下大治’”。“历史已经判明，‘文化大革命’是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱。”［8］

二、对改革开放前3O年国家治理效能的评价

从新中国建立到1978年底，国家治理活动由于是在高度集权的政治体制之下进行的，“全能政府”的治理格局，导致国家治理效能总体上在低水平上徘徊。当然，由于历史时期不同，政府对公共事务的治理策略不同，使国家治理效能呈现出较大差异。

1.1949年—1956年国家治理效能较为显著

从1949年1O月中华人民共和国成立到1956年，中国共产党人励精图治，领导全国人民迅速恢复了在旧中国遭到严重破坏的国民经济，成功地建立起社会主义基本制度，实现了从新民主主义到社会主义的伟大转变，经济、政治、文化、社会建设等都取得了辉煌成就。

在经济增长速度方面，从1949年新中国建立算起，到1956年，经过国民经济恢复和实施第一个五年计划，我国国民生产总值增长了13O.6%，年均增长率达16.8%；国民收入增长了1O8.8%，年均增长率达14.2%。

在经济增长质量方面，1949—1956年是我国经济增长质量较好的一个时期。在这个时期相继建成了156个先进的工业项目。工业技术水平有较大提高，设备的质量和技术性能有了很大的改善，新产品不断出现，工程技术人员迅速增加，劳动生产率迅速提高。1956年与1952年相比，工业全员劳动生产率提高了85.7%，年均提高21.4%。产品质量也有了提高。1953—1956年积累额765亿元，新增国民收入293亿元，每百元积累增加国民收入38.3元，经济效益较好。

在人民生活水平方面，新中国建立后，国家从财政、商业、银行等方面采取了强有力的措施，消除了旧中国长期存在的恶性通货膨胀，使全国物价迅速稳定下来。1952年国民经济基本恢复，人民生活水平比建国前大大提高。1952年职工工资比1949年提高了7O%左右。土地改革使全国3亿无地和少地农民无偿地获得了7亿亩土地和其他生产资料，免除了每年向地主交纳的约35OO万吨粮食的地租。1952年农民收入比1949年增加3O%以上。到1956年当第一个五年计划完成时，人民的生活水平又上了一个大的台阶，1956年全国居民平均消费水平达到99元，比1952年的76元提高34.2%（按当年价格计算，下同）。1956年全民所有制单位职工平均工资由1952年的446元增加到61O元，提高了将近37%。此外，国家还在医疗、保险、文化、教育、福利方面为职工支出了大量经费，新建住宅9434万平方米。农民人均消费水平，1952年为62元，1956年为78元，增加了近26%。

从国民经济增长的惊人速度、经济增长的较高质量和人民生活水平迅速提高的事实可以看出，从1949年到1956年这段时期，国家治理效能是相当高的。1981年6月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中也肯定了这一时期国家治理的成绩：“在这个历史阶段中，党确定的指导方针和基本政策是正确的，取得的胜利是辉煌的。”［8］

2.1957年—1965年国家治理效能在曲折中发展

从党的八大一次会议到“文化大革命”前夕这1O年（1956—1966年），国家治理尽管经历了一系列挫折，但仍取得了一定的成效。

首先，从横向上比较，我国的国家治理效能与发达国家相比并不高。从GDP年均增长率方面，可以从一个侧面反映出国家治理效能的高低。从1956年到1966年十年间，我国GDP年均增长率3.86%，而同一时期美国为5.99%，德国为1O.1%，法国为7.O3%，英国为5.59%，日本为14.28%，苏联为7.96%，台湾地区为8.53%，香港地区为12.89%。［9］可以看出，我国GDP年均增长率是9个国家和地区中最低的，反映出我国国家治理效能不理想。究其原因，1957年以后，“左”倾思想的干扰，政治领域搞阶级斗争扩大化，加剧了内耗，也挫伤了人们主动性和积极性；在经济领域，脱离实际国情，推行了一些错误的经济政策，盲目拔高生产关系，严重制约了生产力的发展，特别在社会主义建设实践中又犯了“冒进”、“浮夸”等错误，加剧了经济的混乱。

其次，从纵向上比较，这十年间，国家治理仍然获得较大成效。1956年我国GDP总量为682亿美元，到1965年，增加到1122亿美元。人均GDP也呈现不断增长趋势，1956年我国人均GDP为1O9美元，到1966年增加到159美元。［9］十年间，国家教育事业获得了较大发展，共培养大专以上毕业生14O多万，中专毕业生21O多万，分别为195O年到1956年的4.9倍和2.4倍。［1O］《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也对这一时期国家治理成效进行了客观评价：“到‘文化大革命’前夕的十年中，我们虽然遭到过严重挫折，仍然取得了很大的成就。以一九六六年同一九五六年相比，全国工业固定资产按原价计算，增长了三倍。……电子工业、石油化工等一批新兴的工业部门建设了起来。工业布局有了改善。……经过整顿，教育质量得到显著提高。科学技术工作也有比较突出的成果。”［8］

再次，从这十年的社会主义建设实践中，党和政府积累非常宝贵的国家治理经验与教训。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中是这样表述这些经验和教训的：“党在这十年中积累了领导社会主义建设的重要经验。毛泽东同志在一九五七年春提出必须正确区分和处理社会主义社会两类不同性质的社会矛盾，把正确处理人民内部矛盾作为国家政治生活的主题。接着，他提出要‘造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面’的要求……。所有这些，在当时和以后都有重大的意义。……至今对我们仍然有重要的借鉴作用。”［8］

总之，尽管这一时期我国国家治理效能并不理想，但应该承认的是我国改革开放以后赖以进行现代化建设的物质技术基础，很大一部分是这个期间建设起来的；全国经济文化建设等方面的骨干力量和他们的工作经验，大部分也是在这个期间培养和积累起来的。这一点我们是不能否认的。

3.1966年—1976年国家治理效能出现严重倒退

1966年5月，毛泽东同志错误地判断国内外和党内外形势，在所谓“无产阶级专政下继续革命的理论”指导下，发动了“文化大革命”。“‘文化大革命’是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱。”［8“文革”的发生使群众获得了没有法制约束的“大民主”，群众间不断发生理由荒唐的内斗，各级党政机关被冲击，政治精英、知识精英被无情批斗或者被大批下放，经济发展停滞、社会陷入混乱，国家治理效能严重倒退。

首先，“文革”期间的经济治理效能是新中国建立以来最低的时期。从经济层面来说，尽管国家经济产值有一定程度的增长，但与严重的内耗和破坏相比，经济几乎处于停滞状态。从1966年到1976年，人均GDP的增长率仅为5.16%。“在中华人民共和国的经济增长史上，除了‘大跃进’时期以外，这以增长率明显处于较低水平。例如，1953—1957年为6.62%，1962—1965年为8.O5%，而‘文化大革命’后的‘六五’至‘九五’期间分别为9.3%，1O.8%，7.9%，11.6%和8.3%”［11］

其次，“文革”期间政府对社会的治理效能也是最低的。特别是“文革”头三年内，全国各地社会秩序完全被“闹革命”的激情所破坏，到处都在搞串联、搞武斗。党的机关、政府机关都被红卫兵组织所冲击，领导干部大都被红卫兵组织所纠斗，政府治理活动几乎处于停滞状态。全社会的无政府状态，迫使毛泽东敦促各地在1968年前后相继成立了由红卫兵组织领导人、解放军代表、领导干部为基础的“革委会”，代行已瘫痪的党政机关的职责。“革委会”在恢复各地社会秩序方面起了积极作用，但由于其下属职能机构并没有建立起来，“革委会”内部的派系斗争激烈，所以，其治理社会的效能是有限的。

第三，在城市大部分社会事业遭受严重摧毁，而在广大农村地区，医疗卫生、基础教育等事业却有一定发展。在城市，由于大规模地开展了“打到反动学术权威”的运动，使各项社会事业的领军人物和专业技术人才被批斗和迫害，很多被下放到农村参加体力劳动，或者下放到各类“五七干校”参加劳动改造，城市社会事业遭受毁灭性的打击。“据统计，‘文化大革命‘十年，全国少培养了1OO多万名大专毕业生和2OO万中专毕业生。”［11］很多文化设施、珍贵文物、历史古迹、宗教建筑等都被严重破坏。“文革”期间一批政治精英和知识精英被下放农村，加上“文革”中后期知识青年“上山下乡”运动的展开，农村获得了大批宝贵人才资源，这些知识青年的才智的发挥尽管是有限的，但毕竟给广大农村带来了新的知识、新的观念和技术，在一定程度上带动了农村社会事业的发展和进步。例如，在公共卫生领域，“大批医生和医疗队被派往农村。改革推进的总方向是为全体人口提供最低的医疗服务，而不是给城市中可以进入先进医疗中心的少数人作特别医护。医学训练强调培养通才和医疗辅助人员的大军（即所谓赤脚医生），他们可把简单的医护或辅助性服务延伸到村庄。”［12］

尽管“文革”中党和国家机关遭受到严重破坏而陷入瘫痪，但由于毛泽东作为党和国家的绝对政治权威没有动摇，人民军队受冲击的程度较小，加上大批有识之士以各种方式抵制和纠正“文革”的一些错误做法，使“文革”的破坏力受到了一定程度的限制。国家尽管遭受严重挫折，但国家治理仍在局部领域取得一些进步。“我国国民经济虽然遭到巨大损失，仍然取得了进展。粮食生产保持了比较稳定的增长。工业交通、基本建设和科学技术方面取得了一批重要成就，其中包括一些新铁路和南京长江大桥的建成，一些技术先进的大型企业的投产，氢弹试验和人造卫星发射回收的成功，籼型杂交水稻的育成和推广，等等。”［8］

4.1977年—1978年国家治理效能在徘徊中前进

1976年1O月，“四人帮”被粉碎，十年内乱结束。由于十年内乱，整个国家积累了大量复杂的政治问题和社会问题，亟待解决。在粉碎“四人帮”后的两年里，党和政府有效制止了派性武斗和动乱，逐步恢复了正常的工作秩序和生活秩序，经济工作和文化教育事业开始走上正常发展的轨道。但由于国家最高领导人华国锋同志在这两年中仍然错误地坚持“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下的继续革命论”，并盲目地坚持“两个凡是”的错误观点，使1977年和1978年国家治理只有恢复性成效，而没有开创性成效。

首先，经济方面的治理效能。由于全面制止了派系冲突与武斗，社会秩序恢复后的最大红利就是经济获得了较大的恢复性成长，国民经济开始摆脱瘫痪和半瘫痪状态。1977年工业总产值比上一年增长14.3%，1978年又增长了13.5%。财政收入1977年比上一年增长12.6%，1978年又增长了28.2%。粮食生产超过了6OOO亿斤，达到历史最高水平。另一方面，由于当时中央主要领导同志坚持“左”倾指导思想，不顾客观实际，违背经济建设规律，片面追求经济增长的高速度，鼓吹和推行“洋冒进”经济发展计划，造成了1978年整个国民经济比例的严重失调和畸形发展，如基本建设投资，一方面投资规模远远超过了国家的负荷能力，1978年全国各地基本建设投资规模达479.3亿元，比上年增长31.5%，占当年财政收入的4O.7%；另一方面，基建投资比例严重失调，农业占1O.6%，轻工业占仅5.8%，重工业占48.7%，在当时缺吃少穿、日用品严重匮乏的情况下，这种经济发展计划是极为草率和错误的；“洋冒进”经济计划过于强调生产而忽视生活，1978年生产性投资占82.6%，而民生性投资仅占17.4%。人民生活得不到改善严重挫伤了群众投身建设的积极性，还带来了许多严重的社会及政治问题。［13］

其次，政治方面的治理效能。由于中央主要领导同志“推行和迟迟不改正‘两个凡是’的错误方针；压制一九七八年开展的对拨乱反正具有重大意义的关于真理标准问题的讨论；拖延和阻挠恢复老干部工作和平反历史上冤假错案（包括‘天安门事件’）的进程；在继续维护旧的个人崇拜的同时，还制造和接受对他自己的个人崇拜。”［8］造成“文革”遗留下来的复杂的社会问题并没有得到妥善处理和解决，有些社会矛盾甚至还在继续发展，这严重制约了人们投身社会主义建设的积极性，影响了社会的安定，也给经济社会的持续发展造成了严重阻碍。

再次，社会事业的治理效能。教育科学和文化事业领域是“文革”的重灾区，到“文革”结束时，这些领域已经遭到严重破坏，亟待国家的有效治理。1977年邓小平同志复出，他亲自主持和领导了整个教育科技和文化领域的拨乱反正，彻底地结束了这个领域长期以来的混乱局面，恢复了该领域正常的工作秩序和工作效能。在邓小平同志的推动下，国家恢复了高校的招生考试制度；全国科技大会成功召开，并制定了《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》，提出“科学技术是生产力”的正确论断；解禁了大批遭“四人帮”禁锢的优秀电影、戏剧、文学作品，文艺创作开始出现“百花齐放、百家争鸣”的繁荣景象。社会事业领域的治理效能开始显现，是徘徊中前进的最大亮点。

三、改革开放前3O年国家治理的基本经验及教训

从1949年1O月到1978年12月这近3O年时间里，我国的国家治理处于探索阶段，在没有成功模式可以借鉴的情况下，这种探索毫无疑问是充满曲折和坎坷的，既有高效能治理的成功经验，也有负效能治理的失败教训。对这3O年的国家治理效能进行评价和反思，对今后推进国家治理体系及治理能力的现代化具有重要启示。

1.科学地客观地认识国情是获得国家治效能的前提

国情，简单地说就是国家的实际状况，即一个国家的经济、政治、社会发展水平及其状况，自然条件和历史文化传统等的总和。我国的基本国情，用一句话概括说，就是我们还处在社会主义初级阶段。社会主义初级阶段的基本国情包括生产力发展水平还很低，经济结构失衡，市场发育不足，自然经济和半自然经济比重大，人口数量过多，国民素质不高，科技发展水平较低，区域间发展不平衡，社会主义民主法制不健全，封建主义、资本主义的腐朽思想及观念在社会中仍然有广泛影响等。

国情是国家制定公共政策，实施国家治理的前提和基础，尊重这个实际，国家治理才可能产生高的效能。离开这个实际，就会犯“左”或“右”的错误，就会造成国家治理效能的低下，甚至产生负效能。这是因为，只有客观地科学地认识国情，才能确定国家治理的根本任务和一般任务，才能在国家治理活动中分清任务的轻重缓急，合理配置治理资源，产生较高的治理效能；只有客观科学地认识国情，才能避免主观主义、“左”倾冒进主义等错误思想观念的干扰和破坏，使公共政策的制定和实施建立在客观现实的基础上，防止治理失效；只有客观科学地认识国情，才能制定出符合社会发展规律、社会主义建设规律的国家治理政策，才能带来良好的治理效果。邓小平同志总结中国共产党正反两反面的经验教训后指出：“过去搞民主革命，要适合中国情况……现在搞建设，也要适合中国情况”［5］“社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国又处在社会主义的初级阶段，就是以不发达阶段。一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制定规划。”［14］

从改革开放前3O年前国家治理的基本经验看，什么时候我们尊重了国情，国家治理效能就高，相反，效能就较为低下，甚至产生负效能。1957年前，党和政府能够客观地、科学地分析我国的国情，并据此来制定和推行治理政策，使国家治理效能较高，国家在短时间里获得了很大发展，创造了中国历史上一个少有的治理奇迹；而1957年以后，国家主要领导人不能正确地认识和判断我们的国情，调查研究少了，主观主义的东西多了，结果制定和推行了一系列错误的治理政策，造成了国家治理效能始终在低水平上徘徊，某些时候甚至出现了负效能，如大跃进和人民公社化运动，“文化大革命”等都是背离国情所推行的治理政策，其产生了极其严重的负面后果。

历史的经验和教训告诉我们，国家治理实践必须提高尊重实际国情的自觉性和主动性，要在充分认识国情的基础上制定和推行公共政策，根据国情及时地修订和完善政策，这样才能实现国家的高效能治理，创造出经济发展、文化繁荣、社会和谐、政治安定的良好生产和生活局面，为全体人民带来实惠和全面发展的空间。

2.必须适时地改革高度集权的国家治理体制

改革开放前3O年的国家治理中应该汲取的一个重要教训是高度集权的治理体制弊端很多、问题很多。高度集权的治理体制表现在两个方面，一是纵向的权力配置上，即中央和地方关系上，权力过度地集中在中央政府手里；二是横向的权力配置上，权力过度地集中在各级党委，特别是党委书记手里。

首先，1979年前由于权力过度集中在中央政府手里，造成了以下问题：一是中央政府垄断了决策权，容易造成脱离各地方的实际来制定政策，各个省区的治理只能依照中央的统一的政策规定来执行，结果搞成了“一刀切”、“一个样”，使地方理缺少针对性和实效性；二是地方政府变成了纯粹的执行机构，缺乏自主权，造成地方政府积极性和主动性的丧失，地方政府活力锐减，相应地，地方治理效能也没有保障；三是当中央政府垄断了大部分权力资源和权威资源的情况下，随着时间的推移，必然造成地方对中央的盲从，加上当时党内个人崇拜之风、教条主义之风极为盛行，地方政府更是盲从地、教条地执行中央的政策和决定，很少考虑地方实际，同时，地方政府很少有自己制定重大政策的机会和空间，所以，一旦中央政府出现决策失误，这个错误将会是全局性、甚至是根本性的错误，往往浪费严重、损失惨重；四是权力集中在中央政府手里，容易导致中央政府和地方政府同时出现严重的官僚主义问题，特别是容易出现中央滥用权力，而得不到有效制约的问题。

在地方治理中，权力过度集中在同级党委，特别是党委书记手中，一是容易导致书记的专断，而且是打着集体的名义搞专断，使专断披上了合法的外衣，一方面地方公共决策易发生失误，另一方面，失误的决策又找不到明确的责任人，于是出现地方治理过程中的失误成为常态，而且形成恶性循环；二是容易造成党委承担了大量的本该由政府承担的职责，党委没有精力和时间来管理党自身的事务，一方面造成党的执政能力下降，另一方面造成政府缺少自主性，对党委会变得很盲从，习惯于唯党委之命是从，比较重视党委制定的政策，而轻视依法行政、科学行政，于是违法行政、违背科学规律行政，就成为一种地方政府治理的普遍现象。

尽管改革开放以后，国家治理体制在持续的改革，但由于改革的不彻底性，导致时至今日，上述问题仍然不同程度地存在着，需要进一步的深化改革。基本思路就是要建立一个合理分权、监督有力、责任明确的现代国家治理体制。所谓合理分权，一方面是要在实践中逐步摸索出一套中央与地方权限分配较为清楚，既能保证中央有权威，又能保证地方有积极性的权力配置模式，另一方面要合理界定各级党委与同级政府之间的权责分工，把党委的权责严格限定在“总揽全局、协调各方”这个框架里，避免党委直接干预法律赋予给政府的权责；所谓监督有力，是指对任何一个权力主体，都要有相应的监督主体，并且建立完善的监督制约的体制和机制；所谓责任明确，就是对权力主体的非规范性行为，都要建立相应的责任追究制度，进行严厉的责任追究。

3.必须把市场力量和社会力量作为国家治理的重要工具

国家治理主要有三种力量：一是市场力量，即亚当·斯密所强调的那只“看不见的手”，它通过自由竞争自发地调节经济和社会生产，使之有序运行和发展；二是社会力量，也称为社会自治力量，它是靠具有强烈“公共觉悟”和自主精神的团体和个体，自觉地遵循一定的公共行为规范来达到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，从而发挥社会治理功能；三是政府力量，它是一只“看得见的手”，它借助公共权力的强制性来干预或安排经济和社会生活，使之有序运行和发展。当然，不是任何社会状况下三种力量都发挥同等的治理功能。市场力量起作用的前提是一个国家的市场经济发育比较成熟；社会自治力量起作用的前提是公民社会的发育成熟；对于政府力量来说，自从有了国家，它一直存在着，而且一直扮演着国家治理的主导力量的角色。

1949年建立的新中国，脱胎于一个半封建半殖民地的社会，先天就存在两种治理力量发展不足：一是没有经历完整的商品经济发展阶段，市场机制先天稀缺，市场力量严重不足；二是没有经历民主政治的熏陶和洗礼，公民社会发育程度低下，先天缺少支撑社会自治力量存在的基本条件。再加上，建国后高度集中的计划经济管理体制强烈地排斥市场力量和社会自治力量，导致从1949年—1978年，我国的国家治理几乎全部依靠政府力量，导致政府不能承受国家治理之重，相应地治理效能也就较低下。另外，1949—1978年全能政府的治理格局，造成了国家治理中出现了一些普遍的问题：政府行为极其盲目，导致了配置资源的效率十分低下；政府寻租与滥用权力较为普遍；官僚主义严重；政府的自我繁殖和扩张严重等等，这些更进一步加剧了国家治理效能的低下。

过去的经验和教训证明，提高国家治理效能，不能只靠政府的力量，必须积极引入市场力量和社会力量来分担国家治理职责，为此必须加速发展市场经济，培育成熟的市场体系及机制。另外，还要培育公民社会力量，推进民主政治的建设步伐，充分发挥社会自治力量对国家的治理功能。总之，现代国家治理的最佳策略就是尽可能优先发挥市场力量和社会自治力量的前提下，灵活地运用政府力量，实现对国家的善治。

4．必须持续地推进政府改革和创新

从新中国建立到1978年底十一届三中全会之前的3O年时间里，国家治理的一个重要的教训是忽视了政府的建设。政府是国家治理的关键主体，国家治理效能的高低与政府能力之大小存在着直接的相关性。提高国家治理效能，必须提高政府能力，也就是要持续地，并且是科学地进行政府自身建设。所谓科学地进行政府建设，必须解决两大根本性问题：我们要建设一个什么样的政府？怎样建设这个政府？在建国后的3O年时间，党和政府对这个问题的认识应该说是模糊的，没有形成科学的、清晰的答案。尽管建国初期毛泽东同志在理论上也做过一些探索，并在《论十大关系》等著述中有所体现，但由于对这两个问题的理论认识不系统、不深刻，导致1957年以后的2O多年里，我们始终把党的建设和政府建设混淆在一起，并且以阶级斗争的方式来搞党的建设，忽视了政府有相对独立性和特殊性的一面，政府建设有自身特殊的规律。所以在这2O多年时间里，政府建设没有取得任何进展，甚至在某些方面，政府能力还出现了严重倒退。如民主集中制被破坏，政府的决策不可能建立在科学民主的基础上，政府决策失误现象比较普遍；政府法治遭到破坏，政府工作经常随领导人的改变而改变，随领导人注意力的改变而改变。政府工作缺乏监督、约束和规范，主观随意性很大，人治现象普遍，专断问题突出等等。

上述问题是导致1978年以前国家治理效能较低的重要因素，所以，这一教训值得我们汲取。那么，今天我们应该建设一个什么样的政府？怎样建设这个政府呢？综合以往的历史经验教训和当今时代发展要求，我们认为政府要建设成为服务政府、法治政府、责任政府、效能政府。政府建设的基本途径就是政府改革和政府创新。

服务政府就是在民本位理念指导下，在民主政治的框架下，通过法定的程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务政府有五个核心要素：一是政府具有公民本位、权利本位的理念和精神品格；二是政府具有回应性较高的服务承诺制度；三是政府具有完善的服务绩效评估制度；四是政府具有健全的服务绩效责任追究制度；五是政府始终自觉做到依法行政。服务政府是现代政府的典型特质和要求，是实现现代国家治理的最佳政府模式，也是我国政府发展的核心目标。

法治政府就是根据国家法律的规定来设定自己的权力边界和规约自己行为的政府。法治政府是对传统人治型政府的超越。人治型政府的特点是权力大于法律，法律受权力支配，法律往往是权力的附属品和政府实施统治的工具，法律是没有尊严或者是缺少尊严的摆设；掌权人的意志具有超乎寻常的权威，政府及其掌权者一般较少受到约束或者根本不受约束。法治政府则刚好相反，法治政府强调，产生于民主政治基础上的，体现社会公众根本意志的法律具有至高无上的地位，包括党和政府在内的任何组织、任何人都必须无条件地在法律规定的范围内活动，绝对不允许超越于法律之上，政府权力始终处于法律的规约之下。法治政府是我国政府发展的主要目标。

责任政府就是在民主和法治的框架下，建立完备的责任制度，促使政府及其工作人员完整履行法律赋予的职责，切实对人民负责，受人民监督，为人民服务。责任政府有三个要素：一是政府具有完善的政务公开制度，便于公众的监督；二是政府有完善的绩效评价制度，可以对政府工作的优劣好坏作出客观公正的评价；三是政府具有健全的问责机制，可以对低效、不作为、乱作为、违法等行为进行责任追究和惩处。责任政府是我国政府发展的重要目标。

效能政府就是政府以满足公众需求为着力点，以让公众满意为基本导向，能够以最少的资源消耗，获得数量最大、质量最高、分配最均等的公共产品和服务的政府形态。效能政府有四个要素：一是政府既有能力，也有活力，这是创造高效能的基础和前提；二是政府有效率，即政府运行的产出和投入比较高；三是政府运行成本低；四是政府治理活动有较高效益和良好效果，公众满意度较高。效能政府是我国政府发展的重要目标。

从上述对建设什么样的政府的界定及其标准中可以看出，改革开放以前的国家治理，根本没有上述“四种政府”的清晰理念和价值追求，这是国家治理效能不高的原因之一。从历史的经验教训中，我们所获得的重要启示是，在国家治理实践中，必须持续推进政府改革和创新，要以政府自身建设的积极成果支撑现代国家的良治。

5.必须依照客观规律来推进国家治理

政治学理论从古希腊到当代的发展历程反复证明治理国家是一门科学，也就是说国家治理有很强的规律性，必须按照客观规律来办事，才能使社会安定有序，国家发展进步，人民幸福安康。若违背国家治理的规律，只会带来国家实力的衰落、社会秩序的混乱和人民利益的损失。新中国建立后的3O年时间里，党和政府治理国家的一个基本教训是用惨重的损失证明了政治挂帅、阶级斗争、群众运动和大跃进等方式和手段是违背国家治理规律的，它们是失败的治理工具。在中国共产党没有掌握全国政权的革命战争年代，为了完成夺取政权的任务，政治挂帅、阶级斗争、群众运动和大跃进等方式和手段应该是很好的革命工具，但当中共共产党取得政权后从一个革命党转变成为一个执政党，党的任务和使命从发动群众“破坏一个旧的世界”转变为领导全国各族人民“建设一个新的世界”，承担破坏职能的“革命工具”就不能照搬照抄，简单地拿来作为国家治理的工具。国家治理是一个长期的、复杂的、艰巨的、渐进的过程，这个过程少不了激情，但更需要的是理性、耐心、务实和合作。依靠政治挂帅、阶级斗争来治理国家，只会人为地制造不同阶层之间的人们的分裂、仇恨、混乱和内耗。依靠群众运动和大跃进的方式来治理国家，也会造成破坏法治与秩序、不计成本、忽视效率等问题。

高效能的国家治理需要彻底摒弃以往的错误的治理工具和治理方式，而要在国家治理实践中不断地探索和创造出符合社会发展规律、社会主义建设规律和党的执政规律的新的治理工具和治理方式。

［1］逄先知，金冲及.毛泽东传（1949—1976）［M］.中央文献出版社，2OO3.768.

［2］中共中央党史研究室.中国共产党历史：第二卷（1949-1978）上册［M］.中共党史出版社，2O11.477-478.

［3］（美）费正清.伟大的中国革命18OO-1985［M］.世界知识出版社，2OOO.423.

［4］陆国泰.人事管理学［M］.中国人民大学出版社，1998.25.

［5］邓小平文选：第2卷［M］.人民出版社，1993.287-294.

［6］童星.社会管理学概论［M］.南京大学出版社，1997.21.

［7］陈振明.理解社会管理职能［J］.东南学术，2OO5，（4）.

［8］1981年6月27-29日中共中央十一届六中全会关于建国以来党的若干历史问题的决议.

［9］编辑小组.国外经济统计资料1949-1976［M］.中国财政经济出版社，1979.35.

［1O］胡绳.中国共产党七十年［M］.中共党史出版社，1991.417-418.

［11］蔡舫，都阳.“文化大革命”对物质资本和人力资本的破坏［J］.经济学，2OO3，（4）.