中国经济特区的动态演化与实践使命

袁易明

中国经济特区的动态演化与实践使命

袁易明

创立经济特区是中国发展的一个关键战略选择，以经济特区的率先发展带动整个国家经济起飞是现代化建设的中国路径，在国际上正在产生着深刻而广泛的影响。35年里中国经济特区实践在时间维度上出现了一个动态演化过程，由制度试验导向到区域发展导向再到发展问题导向；在期望功能的设定上由全局性——战略区域性——特定局部性变化；从本质内涵上则由制度试验——综合实践——路径探索，但总体看中国经济特区的历史实践是围绕目标体制、发展路径、制度变迁方式寻找答案。

经济特区；动态演化；实践使命

经济特区是中国体制改革道路上规避风险的路径选择，其基本意图是风险与制度变革的最优结合，因此注定了中国经济特区从计划体制到市场经济制度转变过程中的制度试验性质，这赋予经济特区改革试验区属性。

35年里中国经济特区的动态演化从实践过程看，是国家决策者的审时度势结果，系统地分析，存在着一个动态深化的内生机制，这个机制即是经济特区制度安排的供求机制。35年前计划体制的严重失效引起中国有效率经济制度的严重缺乏，深圳、珠海等特区相继诞生，90年代空间增长极日益重要和严重不足，使上海、天津成为第二代特区的重要选择，新时期不断出现的发展矛盾和特定区域发展的落后，相应地产生了第三代经济特区。决策者的智慧在于顺应了中国经济发展的内在制度需求，其胆识在于排除意识形态和思想上的纷争，使得这一内生机制成为现实。笔者认为这一内生机制的建立与运行是中国道路的重要内容，也是中国经济特区区别于国际上一般经济特区的根本原因。

一、特区动态演化：从制度型特区到路径型特区

在30多年来形成的具有特色的中国经济起飞和发展道路上，形成了极具意义的经济特区现象。中国现代化过程中创立与发展起来的经济特区，与世界上已有的经济性特区之间存在着本质差别，这种本质差别源于设立特区的出发点不同（中国起点于计划体制）、基本动机不同（中国以探索经济体制、发展路径为根本意图）、内涵不同（中国经济特区虽然以经济建设为重要内容，但也包括行政体制、文化改革与社会建设等内容）。

以上不同形成了中国经济特区发展在时间上的先行性，在功能上的试验性（经济体制的试验场），这规定了中国经济特区具有的制度试验性质，相对于国际上功能相对单一（或引进外资或出口加工）的特区而言，形成了经济特区发展的中国现象。

中国经济特区现象由不同时期的经济特区、开发开放新区、自由贸易区等共同构成，根据设立的逻辑依据、功能与内涵，30多年时间里，中国经济特区经历了快速的演化过程，出现了三代经济特区：

以深圳为代表的第一代经济特区：在80年代同时建立的四个经济特区——深圳、珠海、汕头和厦门，在空间特征上具有共同性，即每一个经济特区都有明确的合作针对性:香港旁边的深圳、毗邻澳门的珠海、台湾对岸的厦门，只有汕头在地理空间上的针对性广阔而模糊，汕头的合作对象是具有广大潮汕移民的海外地区。

第一代经济特区具有严格一致的地理区位选择逻辑，这样的地理空间位置选择的精准，使第一代经济特区的发展得以顺利展开，并创造出历史奇迹的重要关键性条件，是特区创立决策者智慧的体现。

经济特区的空间区域选择思路一致性是第一代经济特区的重要特征，而非本质特征。当改革开放的总设计师和具有相似或相同理念的决策者们在充分认知中国社会的问题与矛盾，尤其是对引起问题与矛盾的根本原因有了清楚把握后，改革旧体制建立新的经济制度成为中国发展的大战略抉择，怎样开展体制变革即走什么样的制度变革路径是下一个关键的改革技术问题。决策者遵从中国文化，选择了试验——推广——创新的改革路径，这是一条稳妥的道路即著名的“渐进式改革”。第一代经济特区就是这一条路径上的具体战略安排，特区“特事特办、新事新办、立场不变、方法全新”是国家最高领导得对发展特区的要求也是总体思路，①其中“特”和“新”即是制度探索的形象而生动表述。其首要任务与使命是制度试验，体制机制探索，而不是所在的局部区域的发展。深圳、珠海、汕头、厦门成为这个中国制度大试验的四个样本。

第一代经济特区的另一重要特征是全局性。全局性是指第一代经济特区的建立与发展是为整个中国的经济制度建设服务的，即具有空间上的全局性，除此外，其试验的内容不仅仅是某一个单一领域，具有综合性与复杂性。“特区是中国的特区”不是某一省的行为，是中央行为。②显然，率先性决定了第一代经济特区的全局性。

以浦东开发开放新区为代表的第二代经济特区，包括天津滨海开发开放区，二者具有相似的特征，在新区设立的逻辑依据、基本功能、空间选择策略上与第一代经济特区之间，存在明显的差别。

90年代后设立的第二代特区，在发展阶段上，具有第一代特区不同的背景，最大的不同在于在计划与市场制度间的取向已成共识，争议不再，更重要的还在于，经过10多年的制度试验探索，第一代特区开始向外输出经验，担当市场体制的供给者角色，虽然经济制度的基本框架刚开始建立，市场制度探索仍然十分必要，但制度试验显然不是第二代特区的首要使命，至少不是唯一的使命，区域发展在第二代特区的功能、任务中具有至关重要的分量，通过发展培育举足轻重的全国战略增长极数，又通过增长极的扩散效应带动区域发展，形成新的空间发展结构是第二代特区的本质要意。建设全国性战略增长区域是创立第二代特区的基本依据，其地理区位的选择逻辑依然是一致的，上海浦东是这样，天津滨海也如此。相同的创建逻辑和一致性的地理区域选择依据使第二代经济特区与第一代之间出现了由制度功能到发展功能的演变。

以喀什为代表的第三代中国经济特区，建立于2000年以后，包括喀什、舟山等特殊经济区和较早前建立的武汉、长沙——珠洲——湘潭两型发展试验区以及成渝城乡统筹发展试验区。第三代经济特区的地位区位选择与前两代相比，呈多样性特征，已经不再按照严格一致的选择依据，无论最西端的喀什特区与东部的舟山特区之间，还是武汉、成渝、长沙之间，其地位区位的特征大相径庭，与深圳等第一代特区比较，显然已不再具有合作对象的明确指向性。问题导向是第三代经济特区建立的一致原因。比如，以城乡协同发展为主题的成渝、以资源环境协同发展为题的武汉、长——珠——潭，以经济、社会、文化、政治协同发展为主题的新疆喀什特殊经济区。

第三代经济特区建立与发展的原由是，对于具体问题设立的经济特区，根本任务是寻找具体问题的答案，比如资源环境问题、比如农村、农业、农民问题等等，包括具有全局性意义的特定问题的路径和具有区域局部意义的特定问题的解决路径。

不难看出，针对性与特定性是第三代经济特区的一致特征，喀什特殊经济区就是针对性和特定性的典型代表，通过特殊的制度安排，以推进喀什这样一个具有特定文化、特定地理区域经济的起飞与发展，发挥在全新疆经济发展的带动作用，实现长治久安。

以上分析得出，虽然经济特区现象在中国仅有35年历史，但已经出现了阶段明显的发展演化过程，在空间区域选择上，由制度试验导向到区域发展导向再到发展问题导向；在期望功能的设定上产生了由全局性——战略区域性——特定局部性变化；从本质内涵上，则由制度试验——综合实践——路径探索。中国经济特区现象出现了一个动态的演化过程，虽然35年前创立的深圳、珠海等第一代经济特区仍然存在，并仍然在诸多领域发挥着第一代特区的特质，即制度与若干实践上继续地被赋予改革先锋的使命，但是新兴的第三代经济特区与它们的前辈之间，已经发生了“与时俱进”的变迁。如果不认识到特区现象的动态演变，忽略新兴特区的时代特征，那么极可能会出现特区发展策略的失当。

二、经济特区为目标体制、发展路径、制度变迁方式找答案

以深圳为代表的经济特区在过去35年里始终以制度改革试验为主要使命，围绕三个中国发展的重大问题进行实践、进行探索、寻找答案：

第一，探索如何建立与完善社会主义市场经济目标体制

制度变革的任务是通过推进制度演进，实现新的制度均衡，在旧的非均衡制度到新的均衡制度之间创生发展的新动力，由此推进社会与经济发展。深圳等第一代经济特区的新旧体制的替换是通过一系列行动产生的，比如：带来国有土地使用、管理体制的一次大突破的土地以协议价方式出让的事件，比如“放权让权”、“引进外资”、“价格改革”、“改革劳动用工制度”等新体制的建立等等。经济体制的改革围绕资本和劳动力两要素展开，劳动力在企业组织中的地位与身份的变化和此变化带来的“自由权利”是制度改革的关键效应，仅深圳土地制度一项变革就可创造出奇迹来。

对于深圳等的改革，可以有这样的结论：其一，从生产者角度，以建立资本和劳动力两个要素的新制度安排为实质内容，释放旧体制对资本与劳动力要素的束缚，形成明确的资本、土地、劳动、管理等权利主体，以创造出对要素所有者的激励，正是这一激励的存在，城市经济体制的变革过程才可能发生；其二，以上述及的价格体制改革加上市场交易体系建立，要素和商品的交易成为可能。当利于社会财富创造的制度条件建立起来后，加上价格改革和交易制度，市场经济便可运行起来。在笔者看来，要素的产权主体确立和市场交易体系（包括有形场所与无形交易规划）一起就构成了中国市场经济的基本框架。

第二，探索如何实现由增长到发展的模式转换路径

在劳动密集型经济的增长使命将完成之际，寻找新增长动力，顺利跨越“中国发展陷阱”是中国面临的新挑战，经济特区有效实践产生的由增长到发展的模式转换路径对全国的应对转型挑战具有重要的价值，这样的价值源于以下由经济增长向发展的内涵转变：

社会发展导向。推进社会发展首先需要为实现社会与经济发展的失衡提供制度保障，这是必须的制度变革过程。从中国的改革历程看来，不论是80年代初期的农村体制变革，还是其后的城市经济体制改革，其基本的目标均是创造效率，通过效率提升财富水平，因此，这样的改革是“效率导向”的制度变革，制度被“内生化”在中国经济的增长过程中。新一时期经济特区的改革则需要首先关注社会发展过程，是一次“公平导向”的体制变迁过程，新的制度被“内生化”在社会发展过程里，成为社会发展的一个重要因素。

经济增长质量导向。其基本点在于通过制度变革，改变资源利用方法，提升利用效率，转变增长方式，走科学发展道路，以协调资源的日益稀缺与需求量迅速上升的矛盾。

协调性导向。这里的协调包括两层含义：区域之间发展的协调和区域内不同领域之间的协调，前者的本质内涵在于通过区域间的经济要素重组实现发展整合，这即“外溢”发展，后者以社会、经济、文化、环境的发展协调为主要内容。

第三，探索如何实现制度变革由模仿借鉴的“舶来品式”制度创新向以“自主性制度创新”的变革转变

在以往的改革中，制度变革的重要内容是建设市场经济运行机制，其主要途径是借鉴别人的做法，引进若干市场手段并对其进行试验、推广，因此，制度改革的关键内容为制度的选择与引进。到现阶段，无论是先进的市场经济国家还是新兴的发展经济体，都难以提供适应国情和制度改革需求的现存制度选择。如果只是简单的学习、引进、模仿，显然已经难以完成制度创新任务，制度创新已经进入了高一级阶段——更需要在现有制度基础上建立一套适合自己的制度内容，因此必须强调制度的自主性创新。这里的“自主性”强调“创造性”，当然，自主性的制度创造绝非仅仅是从无到有的生产，当然可以借鉴国际上的有效体制机制，然后结合现实进行制度的再造，形成符合需要的新体制。必然地，这样的制度变革自然要比“引进型”的制度创新来得困难。

三、经济特区未来依然肩负制度创新和发展路径先行两个使命

发展35年的经济特区，在进行了千万艰苦试验为全国的发展改革大量的理论与实践经验后，自己的发展却需要面对两个问题：

制度转换的经济增长效应下降。制度与劳动、资本等推动经济增长的要素一样，遵循边际生产力递减的基本经济学法则。经济特区是中国发展过程中由计划经济体制到新的市场体制的制度安排的结果，是经济制度由计划向市场变迁的产物。最初，在大面积传统的计划体制背景下，新鲜的市场经济体制产生了对生产要素所有者的足够激励，这种较短时间内产生的“突发”激励与计划体制下的激励严重不足形成强烈对比，表现为市场制度巨大的边际增长贡献，即为通常所说的制度增长效应。然而，随着市场经济体制在特区的逐渐建立与完善，这种“突发”激励效应就慢慢减弱了，制度落差也逐渐缩小，进而在经济增长的过程中，表现为对投资、人才、贸易的吸引力下降。

经济特区资源约束迅速递增。资源是制约经济发展的重要因素。随着特区经济的增长，人口的不断增多，资源稀缺显得越来越明显，对自然环境的压力也越来越大，威胁着经济、人口与资源的可持续发展。虽然科技进步可以使自然资源的利用率提高，环保意识的逐渐深入等因素都可以增强人口的承载能力，但其幅度十分有限。此外，由于特区有大量外来打工人口的涌入，致使整体人口素质偏低，加上教育投资的不足，所以人才紧缺，人力资源的匮乏也在很大程度上影响了特区经济建设的步伐，成为未来发展的瓶颈。

面对自身的发展问题，对于中国经济特区的未来，在全中国的经济制度现代化建设未全面完成之前，经济特区依然具有充足的存在根据和重大的现实意义，中国经济特区的存在与发展依然是中国现代化的理性路径，经济特区肩负重要任务，履行使命，经济特区们有这样的前提：

主张有效制度创新。不是所有的制度创新努力都能产生有效的制度，换句话说，只有具有正效应的制度变动才具有意义，效应为零甚至为负的制度创新是无效变革，这样的改革浪费社会资源，使社会遭致改革成本。无效制度改革在诱致性变迁机制里是不易发生的，因为制度的变动是以社会的需求为基本出发点的，具有很强的针对性，而在一个政府主导的强制性制度变迁的机制里，或者出于政绩的原因，或者出于改革实施者知识、信息的不足，易于产生无效改革，如果只强调“改”的行为而不注重“改”的效果，无疑会大幅度地降低制度改革的成效。

提供足够的改革激励。“联产承包责任制”后土地产出的增长对普遍贫穷的农民而言，其激励作用可想而知，这是农村经济改革得以迅速推广并富有成效的原因，其后，“放权让权”的国有经济改革使经营者和职工分享到改革利益，对于工资低下的城镇居民的激励作用也显而易见，同时，引进外资和发展民营经济让资本所有者的平均利润大幅增加，无数的农村村民移居城市，不仅可以分享城市的文明，更可以获得出乎他们原来预期的劳动回报，这样一来，改革的激励自然是足够的。经济特区今天的改革则需要有与以往的改革相比有大相径庭的制度改革利益和利益分享机制。不论是促进社会发展的制度创新，还是转变经济增长方式、促进社会、经济、环境发展协调性、缩小社会发展差距等的制度设计，其变革过程都具有公益性，同时，制度的创新过程充满风险，加上改革过程涉及现有利益格局的调整，形成较高的改革成本。当政府作为改革主体时，地方政府在中央的改革框架内创造具体的制度内容，是制度的创造者与实施者，在上述的改革收益与成本面前，作为制度创新者的地方政府易于产生改革行为的激励不足，因此，特区持续的制度与路径实践，需要中央赋予地方政府创新体制的权利，通过建立改革成效的评估机制、改革风险的免除机制和对有效改革的政绩奖偿机制等，对地方官员进行改革激励。持续性的激励机制的存在是改革能按预期计划推进的前提。

探索可复制的制度内容更为重要。天津滨海和上海浦东早已经将改革具体化为城市的发展策略与举措，比如天津滨海新区在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的改革，在投资体制上的改革，在行政管理体制上的改革等，而浦东新区则将改革的重点任务确定为转变经济运行方式和相应的具体行动，如设立“国家知识产权试点园区”；率先开展知识产权权利质押业务，建立知识产权纠纷调解仲裁庭等。在发展动力上，经济特区已经由政策创新为主向制度创新为主转变。

经济特区包括今天的自由贸易区，均在力图为全国发展改革提供经验和示范的历史使命，因此，其首要任务是基于自身发展基础上更高层次的、具有普遍适用性或借鉴意义的一般性体制机制和发展方法，只有这样，经济特区的改革和先行先试实践才具有全国发展的更高价值。

经济特区根本的独特性在于发展过程中拥有领先于内地实施市场经济体制的占先优势，其存在的依据在于中国传统经济体制与市场经济体制的制度差别和对市场经济制度财富创造效率的充分认同，35年里，中国的市场经济基本框架在全国的范围内基本确立。但是，由于中国的市场经济体制仍不完善，因此经济特区“制度试验场”的任务尚未完成。对于中国经济特区的未来，在中国的经济制度现代化建设未全面完成之前，经济特区依然具有充足的存在根据和重大的现实意义，中国经济特区的存在与发展依然是中国现代化的理性路径。未来中国经济特区的发展，在全国发展的新问题面前，依然任重而道远。

注释：

①师春苗.改革开放初期深圳经济特区向中央要权纪实［J］.红广角，2010，（9）.

②谷牧曾说：“举办经济特区是小平同志倡议、中央决定、全国人大常委会立法、国务院组织实施的一桩大事”，参见①。

［1］师春苗.改革开放初期深圳经济特区向中央要权纪实［J］.红广角，2010，（9）.

［2］苏东斌.中国经济特区的三大历史性贡献［J］.中国经济特区研究，2009，（1）.

［3］樊刚.中国经济特区的独特价值与作用——体制转轨与经济发展角度”［J］.中国经济特区研究，2011，（1）.

［4］袁易明.中国经济特区产业发展路径［J］.深圳大学学报，2010，（4）.

［5］袁易明.资源约束下的经济增长转型路径——以深圳经济特区为例［J］.经济学动态，2014，（10）.

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2015）04-0046-05

2015-07-29

袁易明，深圳大学中国经济特区研究中心副主任、教授、博士生导师。