中国大陆集体农地产权的现实困惑①

程民选

农村实行承包经营制度，在坚持土地的劳动群众集体所有制前提下，农民获得了农地的承包经营权。这一两权分离的集体农地产权制度迄今已实行30多年。30多年来，中国大陆集体农地产权制度改革的成效有目共睹:粮食生产连年上台阶，农民的温饱问题已从根本上得到解决。但随之而来的小农户与大市场之间的矛盾，以及农业产业化的要求和实现农业现代化的愿景，客观上又提出了农地规模化经营的要求。因此，通过确权颁证推动农地有序流转，也就成为了当前深化农村产权制度改革的内容。就集体农地论，确权颁证既颁发集体农地的所有权证，又为农户颁发承包经营权证，这就使得集体农地的所有权和农户的承包经营权均有了规范的权属证书，为稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营奠定了重要基础。然而，现实生活中的诸多事实又表明，集体农地产权仍然面临着若干困惑。

一、虚置的农地集体所有权

《中华人民共和国宪法》明确规定农村土地实行劳动群众集体所有制:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。②引自《中华人民共和国宪法》第一章总纲，第十条。因此，集体所有的土地除农用地外，还包括农村集体建设用地，通常称为农村非农建设用地(农民的宅基地也在其中)。本文以下的论述仅限于集体农地，而不涉及农村非农建设用地。

农地的集体所有，是由一定区域内的劳动群众共同拥有属于本集体的农地。长期以来，这种本集体成员共同所有的农地，事实上采取的是共同共有、共同耕种的形式，直到实行承包经营责任制后，共同耕种的方式才得以改变。

实行承包经营制度以来，在一些地方出现了农地股份合作社。在农地股份合作社中，农户按股分红，那么，是否产生了农地按份共有的形式呢?这就需要弄明白农地股份的内涵。中国大陆的农地股份合作社，其股份的内涵是以农地承包经营权入股，而农地的所有权仍然属于集体而非农户。因此，以农地承包经营权入股组建农地股份合作社后，入股农户只是按股分享农地合作经营收益，并非按份共有集体农地。

从理论上说，属于集体所有的农地应当明确集体所有权的内涵与行使主体，即，明确集体的农地所有权到底包含哪些权利，以及明确农地集体所有权的行使主体，而不能够仅仅颁发一个集体土地所有权证书了事。毋庸置疑，目前，虽然为集体颁发了土地所有权证，但集体土地所有权到底包含哪些行为性权利，以及谁能代表集体行使所有权和如何正确行使权利，如果均未做出明确规定，那集体所有权就只能是虚置的。

从现实情况看，从2006年取消农业税后，承包集体农地的农户基本上是自种自收。加之农村青壮年纷纷外出务工，在农村留守的已是所谓993861部队，即老人、妇女和儿童。家中还有老人的，自已种来自已吃;而家中已无老人的，所承包农地出现撂荒现象并不鲜见。那么，对于农户将承包农地撂荒的问题，作为拥有集体农地所有权的集体能否有所措施呢?事实是村两委并不过问。

集体林地的情况也是如此。在笔者调研的四川攀枝花市二滩库区一带，对于集体保有的林地，当地农户采用各种办法将树木弄死，然后以林地已荒为名，私下挖坑种植凯特芒果树苗，将集体林地变成了自家果园。这虽早已不是什么秘密，可村两委对此却毫无办法。

此外，关于集体所有的土地被企业排放废水或废渣等污染，变成了有毒土壤的报道虽然不乏其例，但却从未见到被污染土地的集体行使所有权索赔的任何案例。集体农地遭受污染甚至生态破坏，而集体农地的所有者却集体失声，究竟是集体农地产权界定不清，内涵不明，还是集体不懂得维护自己的所有权?抑或集体缺乏行使所有权的有效主体?甚或国家对于集体土地产权的保护制度尚未真正建立起来?

无论是何原因，集体若不具有任何对于土地的行为性权利，其农地所有权虚置的性质就是无可辩驳的。集体农地被承包者随意撂荒，集体林地被肆意蚕食，而集体甚至连制止权都没有;集体农地被任意污染甚至破坏，而集体却无能为力、无所作为。毫无疑问，这样的集体所有权只能是有名而无实的。即便是为集体土地颁发了所有权证，但农地的集体所有权在实际经济生活中何以体现?没有实质内容的农地集体所有权难道不是虚置的吗?

二、农民有土地撂荒权吗?

提出上述问题，咋看有些新奇，因为《中华人民共和国宪法》明确规定:一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。①引自《中华人民共和国宪法》第一章总纲，第十条。那么，农民怎么能有土地撂荒权呢?然而，农民行使了土地撂荒权却并不是一个伪命题。笔者在川渝多地农村的调研中，看到不少农地抛荒的现象:有的随便种上几棵树以掩人耳目，而有的简直就是荒草凄凄。承包地撂荒现象恐怕是各地都有，只不过严重程度不同罢了。在笔者所调研的川南地区，有人估计，近年来抛荒的农地至少占农田面积的20%以上。

为什么会出现承包农地的撂荒?原因是农业的比较利益低，大量农村青壮年劳动力都外出打工，寻求比种地高出许多的务工收入去了。如果家中有老人和妇女，还能耕种自家的承包地以谋求口粮;如果家中没有了老人，外出务工者举家在外，撂荒土地的情况也就难免产生。当笔者在调研中问及为什么撂荒者不把土地给别人种，回答是没人接手;问到土地撂荒有人管没有，回答是没人愿意管闲事。

集体的农地，由本集体农户承包经营，当土地被撂荒时，理论上集体应该有权管，这也是集体行使所有权的表现。但现实情况却是没人过问。可见，即便理论上坚持承包农地的农民没有撂荒权，但事实是已有部分农民将承包农地撂了荒!同时，无论是村集体还是地方政府，对于农地撂荒现象全都心知肚明，但却又都不闻不问。这样的结果就是:农民事实上行使了撂荒权。

三、承包农户的农地产权束中包含哪些行为性权利

如果说，除集体所有权外的农地产权都归农民，农民获得了承包土地的用益物权，那么，依据现代产权经济学理论，其具体行使的权利应当是一组行为性权利，或称权利束。因此，我们有必要探讨承包农户获得的农地产权束到底包含哪些行为性权利。笔者认为，承包农户获得的农地产权束所包含的行为性权利，有承包权、经营权、流转权、收益权和继承权等。以下逐一讨论。

承包权。集体农地的承包权是类似俱乐部产权的集体成员才享有的行为权，即，必须是本集体成员才能承包土地。但在这一前提下，在深化农村产权制度改革的确权颁证实践中，按照“生不加死不减”的做法，由本集体成员共同商议确定一个基准日，实行“封户定员”，承包权事实上成为各地所确定的“基准日”在册的成员权，或者说是限制性的成员权，事实上造成了只有在所确定的“基准日”，户口在本集体内的成员，才享有承包经营权。而此后新增的成员，都只能享有所在农户家庭所承包农地的继承权。

经营权。集体农地的经营权起初是附着于承包权的，故统称为承包经营权。但在实践中，随着转包、出租、互换等多种形式的自发出现，以及此后政策规定承包农地可依法流转，经营权事实上已经成为可以同承包权分置的行为权。二者分置的标志，是承包者与经营者各是不同的主体。近年来，有地方政府机构在推动农地流转以实现规模化经营的过程中，为流转农地的经营主体颁发了经营权证，这就在政策上进一步支持了承包权与经营权的分置。而分置后的经营权可以不再是成员权，即，不是本集体的成员也能够通过土地流转合同，获得约定年限内所转入农地的经营权。

流转权。流转权是行使了承包权的农户才享有的行为权，是将承包权与经营权分置，把经营权有偿或无偿转让给其他主体的行为权。无偿转让仅限于亲戚朋友之间，是私下的、短期的个别现象。在土地流转政策出台后，政府鼓励和支持土地经营权的有偿流转，以实现土地的适度规模经营。必须明确的是:行使流转权的主体只能是承包农地的农户，即便是村委会等出面商议农地大规模流转的事宜，也必须征得所有承包农户的同意，而不能够违背承包农户意愿强行流转。新近由中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确规定:土地承包经营权属于农民家庭。土地是否流转，价格如何确定，形式如何选择，应由承包农户自主决定。流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。①见中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。再次明确了只有承包农户才享有流转权。

收益权。在承包权与经营权一体的情形下，收益权是承包农户获得耕种土地产出物及其出售收入的权利。在承包权与经营权分置情形下，收益权也相应分为流转收益权与经营收益权。此时的流转收益权是承包集体农地的农户在将土地流转给农业企业、农民专业合作社、种植养殖大户和家庭农场等新型农业经营主体时，按照双方所签土地流转合同约定，收取土地流转金的权利;而经营收益权则是转入农地的经营者获取经营农地收益的权利。显然，流转收益依附于经营收益。虽然流转收益一般在经营收益取得前已经支付，但这一提前支付的流转金最终还得从经营收益中扣除，其来源只能是经营收益。若没有了经营收益，流转金也将无从支付。也正是因为认识到二者之间的关系，土地流转时地方政府通常要求土地经营者提交一笔风险金，以规避因经营中的不确定性给流出土地的农户造成不能拿到流转金的风险。

继承权。确权颁证以后，农户的承包权获得法律赋予的硬化形式——承包经营权证，明确记载了所承包农地的面积与四至等信息。而承包权的“长期不变”规定，实际上赋予了承包农户后代的继承权。理论上，只要其后代在本村有户口，就能够继承承包权。但如果子女户口已外迁，还能否继承承包权?对于死绝户，其直系亲属外的其他亲戚可否继承?或者其他人能否根据遗嘱获得承包继承权?对于这些问题，迄今为止，无论是法律还是政策，都没有做出任何规定，并且理论上的讨论也尚待开展。

以上阐明了笔者对于承包农户的农地产权束中所包含哪些行为性权利的看法。除了上述权利，也有人提到了赠与权。由于承包权实际上是限制性的成员权，属于本集体成员才能够享有的权利，这就决定了即便认同承包权的赠与，也只能是局限在本集体成员的范围内。但如果考虑到实施确权颁证事实上经过了民主程序，集体成员承包农地的数量与质量原本是相对公平的，如果任由农户赠与，难以避免在本集体内部造成新的矛盾，故笔者不主张由承包权派生出赠与权。

四、农地流转权与流转农地的非粮化现象

在没有明确农民对于承包农地有流转权之前，外出打工农民私下将承包地转给亲戚朋友耕种的情况并不鲜见。在农业税尚未取消之前，通常，转种土地者必须为承包者交公粮;而在取消农业税后，转种者大多是自种自收了，只是种粮直补归承包者。在政策鼓励农地流转以后，开始出现流转农地进行规模化种植的情形，转入农地的有专业大户、家庭农场、农民专业合作社等商业农户，也有农业公司。这些新型农业经营主体进行适度规模种植，客观上存在流转土地以满足规模化经营的需求，而承包集体农地的农户有权行使承包农地的流转权，因此，只要流转期限、流转价格等协商成功，双方之间就能自愿达成流转合约。

承包集体农地的农户作为流转主体，行使自己所承包农地的流转权并依约收取流转金，是其行使承包农地用益物权的题中应有之义。但交易对方转入土地后，却出现了流转农地的非粮化问题:原来种粮的农地流转后，有的不再种植粮食作物，而用于其他用途，诸如改种大棚蔬菜，或者栽培各类经济作物诸如葡萄、草莓、蜜柚、猕猴桃、无花果;等等。目前，农地流转后不再种植粮食作物的问题已经引起政府的警觉，在新近下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，不仅重申坚决禁止擅自将耕地“非农化”，而且明确提出“在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。”①见中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。

然而，产生这一问题的根本原因在于农地种植的比较利益驱使。目前，无论是种水稻，还是种小麦和玉米，在正常年景下，每亩纯收入约为四五百元。如笔者所调研的安徽宿州市埇桥区淮河粮食产业联合体的数万亩小麦示范地，2012年平均亩产小麦1000斤，玉米1200斤，每亩纯收入500元左右。但2013年遭遇倒春寒，小麦受灾，同年玉米又减产，于是只能勉强保本，所幸还有政府的良种和耕地补贴。②数据来自于实地调研。正常年景下，种粮每亩仅获得几百元的纯收入，而种植经济作物每亩的纯收入数千到数万元不等。种粮与种植经济作物存在着巨大的纯收入差距，这是农地流转后不再种植粮食作物而改种各类经济作物的根本原因。此外，流转大户为转入农地支付的流转金每亩在数百元到上千元不等，而种粮的纯收入还不够支付流转金，自然不会有经营者愿做这种赔本的买卖。有鉴于此，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，首次提到要“合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。”③引自中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。

因此，农地流转后不再种植粮食作物，应该说是转入农地的经营主体在现实条件下所做出的理性选择。然而，流转农地的非粮化一旦成为普遍趋势，无疑又是同国家粮食安全战略相悖的，需要政府予以高度重视，采取有效的政策组合措施，以引导新型农业经营主体种植粮食作物。④在《四川省哲学社会科学重要成果专报》中，我们提出了8条政策建议:1．建议在农地种粮面积统计的基础上，每年由农调队进行随机抽查核实，以掌握粮食种植的真实情况和变动趋势，以便有针对性的制定政策予以引导。2．建议在进行永久性农田规划的同时，明确粮食种植区规划，凡规划为粮食种植农田的，不得用于非粮食作物的种植。建议在耕地保护基金中细化出粮地保护基金，与粮食种植区规划配套。粮地保护基金标准适当高于耕地保护基金，直接与种粮挂钩。同时，种粮补贴也应直接发放给从事粮食种植的农业经营主体。3．建议从各地实际出发，拟定粮食种植适度规模指南，并扶植有条件的农户兴办家庭农场，进行粮食适度规模的种植和经营。通过适度规模的粮食种植和经营，提高粮食种植的收益，稳定粮食种植面积。4．建议政府设立种粮专项奖励基金，对于种植粮食作物达到一定规模的农业经营主体，按照卖粮给国家的数量给予适当奖励。5．建议深化农村金融改革，培植适应农业发展需要的民间金融组织，以更好服务于种粮大户、家庭农场和专业合作社的贷款需求;建议制定农业经营主体的种粮贷款优先发放原则，以及种粮贷款财政贴息的有关政策，以切实保障种粮的资金需求。6．建议组建由国有投资公司出资为主的农业再保险机构，以支持农业生产保险业务的开展，尤其要针对种粮开发保险和再保险业务。7．建议政府高度重视农业社会化服务体系的构建。新型农业经营主体和农业社会化服务体系，是我国构建新型农业经营体系的两个重要方面。发展好专业大户、家庭农场和农民合作社，培育好农村市场主体的同时，还必须要有适应他们发展需要的农业社会化服务体系，为其提供产前、产中和产后的各种专业服务，为农业经营主体降低经营成本创造条件。8．建议给予设施农用地上建设的农用设施颁发农用设施所有权证书，以利于其抵押贷款和规范必要的转让交易行为。

五、承包农地抵押的究竟是什么?

农业是国民经济的基础性产业，又是弱质产业，需要外部资金大力支持其发展，但却又面临自然、市场等多重风险的冲击。因此，当前金融机构对于涉农放贷都非常谨慎。为破解这一困局，于是提出了承包农地抵押贷款问题。那么，承包农地抵押的到底是什么?承包农地抵押贷款的前景乐观吗?

在农地归集体所有，农户只有承包经营权的集体农地产权制度下，承包农户用承包经营农地做抵押，所抵押的并非集体所有的农地，而仅仅是集体农地的承包经营权。也就是说，如果用承包经营权抵押贷款所经营的项目失败，无力归还所贷款项，贷款农户失去的抵押物仅仅是所承包集体农地的承包经营权，而对于集体所有的农地，银行等金融机构是无权处置的。在此情形下，贷款机构为收回贷款，唯一的办法就是将无力偿还贷款农户的承包地流转出去，以回收本金及取得利息。然而，农地经营权流转的价格，据笔者在四川、重庆以及安徽等省市农村的调研，每亩农地一年数百元到千余元不等。①从2013年12月到2014年11月，笔者所在的研究团队在川渝、安徽等地先后进行了多次田野调查。假如每亩土地流转年收入为1000元，即便为经营3亩农地的农户贷出款项3万元，要收回这笔贷款，仅靠土地流转收入需要10年才能还上本，尚且不论贷款利息。

而当承包农地的农户将土地流转出去，经营者与承包者不再是同一主体时，情况变得更为复杂。利用流转农地进行规模经营的，既有农业企业、农民专业合作社，也有种粮大户、家庭农场。为促进农地的流转，基于转入农地经营方的要求，已有多地地方政府部门为流转农地的经营者办理经营权证，为其申请贷款提供便利。这就已经承认了集体农地所有权、承包权与经营权的三权分置。而在集体农地所有权、承包权与经营权三权分置的情形下，经营主体用于抵押的经营权证，更是仅仅限于所流转农地的经营权。用经营权证抵押贷款，如果经营失败，银行等金融机构将面临更加尴尬的局面:既不能处置集体农地，也不能剥夺农户的承包权，于是不仅只能寻求有经营者愿意接盘，以期收回贷款，而且还将不得不保证转出农地的农户按时获得流转金。因为经营者跑路的结果，必然是农户流转收入的断流，而转出农地的农户也不会为转入土地经营者的经营失败负任何责任。在此情形下，为集体农地经营权抵押放贷的银行等金融机构只能寻求重新选择经营者，即，是否有人愿意承担债务并接续支付农户土地流转金。只有寻找到这样的经营者，银行等金融机构才能够向其转交经营权。

不言而喻，在这样的制度设计下，银行等金融机构显然不愿意承担涉农放贷的风险，这也正是政府一再鼓励而银行畏难不为的根本原因。即便是各地报道的农地抵押贷款的一些破冰之举，细究其案例，实在也不是仅仅以承包经营权抵押而获得贷款，要么其后有政府担保的身影②如重庆市为了盘活农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权“三权”资产，于2011年成立了重庆兴农融资担保公司。在这一“政府－担保公司－银行”模式中，如果出现贷款损失，将由区县政府承担贷款损失的30%，担保公司承担30%，银行承担30%，农户承担10%。即便如此，仅有三家银行愿意提供贷款，并且是以林权、宅基地使用权抵押贷款为主。，要么就是所承包农地的经营项目风险可控。由此看来，承包农地抵押贷款的前景难以乐观，也成为集体农地产权在现实中遇到的困惑之一。

六、结 语

自中国共产党十七届三中全会提出要逐步开展农村土地确权颁证后，中国共产党第十八次全国代表大会再次明确提出要在五年内完成全国的农地确权颁证工作。这一深化农村土地产权制度改革部署的目的，是要在农村形成“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。目前全国范围内的农村产权确权颁证工作正在如火如荼的进行中，而成都、重庆两市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，由于率先开展了以土地确权为基础的农村产权确权颁证，已基本完成这项工作。

以土地确权颁证为基础的深化农村产权改革，有利于理清农村集体以及农民家庭的财产，也有利于盘活土地等存量资产。但从要在农村形成“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度这一改革目标看，迄今进行的改革还只是开了一个头，因而集体农地产权在现实中遭遇到以上困惑是完全可以理解的。同时我们也注意到，集体农地产权的现实困惑已经引起中央政府的关注，在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，就明确提出要“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”③引自中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。。笔者坚信，只要坚持实事求是的精神，不断深化农村产权制度改革，目前困惑我们的问题是能够最终得到解决的。

〔1〕中华人民共和国宪法〔Z〕．中国法制出版社，2014．

〔2〕中共中央办公厅、国务院办公厅．关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〔Z〕．人民出版社，2014．

(责任编辑:王云川)