城市规划区内集体土地国有化的法律思考

焦洪宝

（天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300270）

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城市规划区内集体土地国有化的法律思考

焦洪宝

（天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300270）

城镇化发展需要占用大量城市规划区内的集体土地，然而农民对土地价值的认识使土地征收越来越困难，保留土地的集体所有性质直接推进市场化流转亦难以实现，因为在城镇化中农业人口转变为城市居民，原集体经济组织将被撤销，集体土地所有权主体也就不复存在。因此在现有我国土地二元所有制的法律框架下，仍有必要将集体土地的权属性质转变为国有土地后再加以利用。考虑目前有关推动集体土地集约利用与市场化流转的理论和做法，均存在弊端，有必要探索城市规划区内集体土地成片国有化的方案，尊重集体经济组织的意愿将集体经济组织名下的所有集体土地整体转变为国有土地。实施集体土地成片国有化，应注重充分保障原集体经济组织成员的发展权，还需要在法律上创设集体土地国有化的法律制度，完善集体资产的经营管理制度。

集体土地；国有土地；国有化；城镇化

一、问题的提出

在我国土地二元所有制的背景下，集体土地的使用和处分受到种种限制，唯有在按照现有法律规定办理土地征收手续转变为国家所有的土地后，方可在国家保留终级所有权的前提下实现土地使用权的市场化利用和自由流转。然而，在农民越来越意识到其所持有土地的稀缺性和增值预期之后，对集体土地实施征收的工作推进正在变得越来越困难。在大量的土地征收项目中，农民对推进城市建设而征收集体土地是否属于法律上的因公共利益而征收土地存在着广泛的质疑，更有个别的农户以拒不搬迁、反复提出行政诉讼等方式对依法定程序实施的集体土地征收工作予以强烈的抵制，而为了避免可能出现的社会稳定风险，政府也三令五申不得强制实施征地，这导致土地征收项目经常在启动后因面临阻力而停滞多年，投资成本因周期延长而大幅增加，引发的信访、群体事件和各类社会矛盾纠纷层出不穷，严重影响了土地的供应和城市建设开发计划的实现。我国城镇化的快速发展对城市建设用地的需求正在日益增长，在规划实施城市建设开发的城市规划区内如何创新集体土地的利用形式以满足城市建设的土地需求，是迫切需要思考和解决的问题。

城市规划区是由有关人民政府在城市总体规划中划定的区域，包括了城市建成区和虽未建成但因城市建设和发展需要而实行规划控制的区域。城市建成区内如仍存在少量集体土地，通常被称为城中村；而在通常紧邻城市建成区的城市郊区，作为规划的城市发展空间区域，存着着大量的集体土地。对于这些城市规划区内的集体土地，是依照现有土地征收法律规定大规模地进行概括征收为国有土地，还是在城市规划区内保留集体土地逐步实现集体所有前提下的土地流转，抑或直接将城市规划区内的集体土地实施私有化改造，目前在理论上存在着争论。其中有数个学者力推实施土地私有化，他们的观点主要包括：土地集体所有制存在许多弊端，实行土地私有化以后，土地产权分到家庭个人，可以使农民的责任感得到最彻底的发挥[1]；土地私有以后，私有土地可以在城乡之间按价格信号自由流动，有利于解决土地供需失衡房价居高不下的问题[2]；单一的土地公有制不适应我国市场经济发展的要求，正严重阻碍着中国城市化和现代化作者简介：焦洪宝，男，天津外国语大学涉外法政学院副教授、副院长，主要从事经济法学和国际经济法学研究的进程[3]。但是，对于土地私有化的论调，国内有更多的学者提出这些

土地私有化论者并没有对现行土地制度进行过理性的研究，其对于土地私有化带来的好处只是出于想象，对于土地私有化带来的弊端没有作过深入的分析[4]。应当说，土地私有论者提出的集体所有制下土地产权主体不明晰、农民增收困难、妨碍城乡一体化与现代化等问题，并不是土地所有权的集体所有本身带来的问题，而只是土地集体所有的具体管理制度不完善带来的问题，即便是实施了土地私有，如果相关具体管理制度跟不上，仍然不能实现维护农民利益、促进城镇化发展的目标。

土地私有化论调只是停留在理论探讨层面。在现实政策层面，在坚持现有土地公有制的前提下，近年来党中央不断推动城市规划区内集体土地利用制度改革的创新。党的十八届三中全会明确提出了建立城乡统一的建设用地市场，鼓励农村集体经营性建设用地使用权流转。但目前农村既有存量集体经营性建设用地数量有限，集体经营性建设用地入市存在着管理困难、土地利用效率不高等状况，导致大部分地方政府推行集体经营性建设用地的积极性不高，有关改革和创新仍只是停留在试点阶段。到2014年9月，中央全面深化改革领导小组第五次会议提出在坚持农村土地集体所有的前提下引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营，并倡导积极促进农民股份合作制的发展，对农业用途的集体土地基本上确定了保留集体所有制前提下稳步推行规模化经营的思路，但对城市规划区内的宅基地、公益性建设用地以及少量未被确定进行流转试点的集体经营性建设用地，如何实行集体资产股份权能的改革并实现与城镇化发展相适应，尚存在着诸多难题欠缺有效的解决途径。其面临着主要难题在于，随着城市规划区内拆村建居及农业人口转变为城镇居民，作为集体土地所有权主体的村民小组、村或乡镇集体经济组织将被撤销，集体土地中的农业用地、宅基地和集体建设用地都将面临着没有所有权主体。由于保留集体所有前提下推行的土地利用制度改革与城镇化发展过程中集体所有权主体消灭存在矛盾，将城市规划区内的集体土地转变为国有后再加以利用的发展思路仍值得进一步讨论。

二、城市规划区内集体土地利用制度改革的现行实践

我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都规定城市的土地属于国家所有，这里所述的“城市”通常认为指的是城市建成区，且根据《物权法》的规定，物权权属应以登记为准，因此，城市建成区内土地所有状况的认定也应以登记为准，不能排除在城市建成区内仍存在着少量土地登记为集体土地的情况，这种情况即为“城中村”的情形。而城市建成区之外的城市规划区，通常为城市郊区，其土地基本上属于集体所有，从土地利用现状来看包括耕地、林地、草地、园地等农业用途土地和宅基地、生产设施和交通运输用途的集体建设用地和其他用途的土地，为便于讨论，本文将城市郊区位于城市规划区内的集体土地大致分为四种：农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体公益性建设用地。目前对集体土地加以利用的理论与做法主要有以下几种：

（一）依《土地管理法》进行集体土地征收

对于集体所有的土地，基于公共利益的需要可以由国家实行征收并给予补偿后转变为国有，并将原农业用地转变用途作为建设用地使用或在原被征收土地为建设用地的情况下直接作为国有建设用地使用。长期以来，集体土地征收是将集体土地纳入城市建设利用的几乎唯一的法律途径。由于集体土地的征收决定系由政府根据公共利益的需要单方面做出和推进实施，给予农民的补偿标准尽管会征询农民的意见，但政府有权依照法律规定的统一标准单方确定，补偿数额和安置方案有时难以让被征地农民满意，且如果征收目的是进行城市建设，其本身是否属于公共利益的需要并不具有充分的说服力，因此目前实践中城市规划区内的土地征收工作进行难度较大，加之《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发[2010]15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）等多个规范性文件再三强调“不得强行实施征地”、“不得强行征地”，造成城市规划区内的土地征收工作实施难度正在不断增加。

（二）将城市规划区内土地整体国有化

将农村城镇化与集体土地国有化相结合曾经有过尝试。在2004年，深圳市发布了《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府 [2004]102号），据此文件在将宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民的同时，依据《土地管理法实施条例》第二条第五项有关“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”属于“全民所有”的规定，将两区全部956平方公里土

地统转为国有土地。但是这一做法在2005年被《国务院法制办公室、国土资源部关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）所否定，按照该解释意见，集体土地并不因集体经济组织成员转为城镇居民而自然转为国有，仍需办理土地征收手续。这实际上否定了深圳市地方政府以一纸文件的形式将集体土地概括性地整体转变为国有土地的做法。而实际上，深圳该两区的土地仍大量存在未办理征地手续从而保持集体土地状况的情况，到2013年底，媒体也报道了深圳市宝安区福永街道凤凰社区的A217-0315地块作为首宗农村集体工业用地直接入市挂牌出让的情况[5]。按照《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》（深府[2013]1号）等文件的规定，该地块系由原农村集体经济组织继受单位即凤凰社区作为申请人申请将该集体土地入场交易，相关土地征收转用的协议已经事先签订好，成交时该土地征收转用协议生效，该集体工业地块的成交同时意味着该地块作为国有土地出让给受让人，而凤凰社区可直接参与出让收益分成。这一媒体报道的情况也证实了宝安区的部分社区土地仍处于集体土地的状态，整体国有化并未真正落实。

（三）集体所有基础上的建设用地流转

我国《土地管理法》原则上禁止集体土地用于非农建设，但可由集体经济组织经批准后将集体土地与他人合作用于兴办企业，该些企业发生破产、兼并等情形可以进一步转移建设用地使用权。但实践中名为合作实际将土地交给他人经营建设的情形很多，一些省市陆续出台了有关集体建设用地使用权流转管理的文件，承认集体建设用地使用权以出让、出租、转让、转租或抵押等方式进行流转合法，将集体建设用地使用权主体扩展到集体经济组织以外的人。但这些流转办法，例如2005年的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，一般都限制宅基地使用权的流转，且所流转的集体建设用地不得用于房地产开发和住宅建设，特别是均无法打破上位法有关城镇居民不得购买集体土地上房产的规定。从近些年集体建设用地流转试点情况来看，由于欠缺基本法律制度层面的法律保护，该些集体建设用地难以用于抵押融资，集体建设用地流转市场并不活跃，出现了很多企业为便于融资和合作经营又要求将土地转为国有[6]。

（四）集体土地“名义”上国有化

将集体土地进行“名义”上的国有化的做法与前述将城市规划区内土地整体国有化的做法在形式上类似，都是通过地方政府的规范性文件试图实现集体土地向国有土地的转变，但集体土地“名义上”国有化的做法更倾向于尽量不触动集体土地原所有人和使用人的利益。广州市在“城中村”过程中实行的就是集体土地整体性、一次性的转为了城市国有土地的做法，但在集体土地转制的过程中，仅仅是“城中村”内的原农村集体土地的权属转为城市国有土地。而原合法的土地使用权人保持不变，原土地用途保持不变，原农用地承包权人继续享有城镇国有农用地承包经营权，因此，从土地利用的角度来看，广州市在“城中村”改造过程中对集体土地利用的方式实际上是实施了一次“名义”上的国有化。这一改造过程和户籍管理、集体资产管理等方面由城乡二元体制向城乡一元的过渡工作结合在一起，在土地所有权加以变更的同时，不影响原村民的土地使用权及相关土地收益，得到了农民支持。但是，在土地的重新规划利用及提供新增建设用地给城市建设角度来看，并不具有太大的价值，将土地国有化之后如需改变现状利用条件，还需重新进行房屋征收开展动迁和补偿等各项工作。因此，这种“名义”上的国有化未能解决集体土地市场化利用问题，只是完成了集体土地进入市场分步走中的一步。

（五）宅基地换房

自2005年开始，天津市东丽区华明镇开始试点实施宅基地换房的城镇化模式，在推动农村城镇化的同时，解决了被纳入城市发展规划区域内的原集体土地的利用问题。这一模式又被称为城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩，由农民以其宅基地换取小城镇中的住宅，原有的宅基地统一整理复耕以实现耕地占地平衡，农民集中居住集约出来的集体建设用地，办理土地征收为国有手续，但不占用新增建设用地指标，通过政府公开出让后其收入用以平衡小城镇建设资金，出让的土地按规划用于商品房开发和进行工业园区建设，就地解决部分农民的就业。在这一模式下，农民仍然保留原有的承包土地，虽然可以将承包地集中出租给农业公司统一经营，但农地的集体所有性质没有变化，原集体所有土地的国有化并不彻底。2011年以来，天津市开始推动集体经济改股份经济、农业户籍改非农业户籍、村委会改居委会的“三改一化”改革，以试图彻底实现农村城镇化，但在集体土地仍然保留的情况下，作为集体土地所有权主体的集体经济组

织难以直接注销。继天津之后，山东诸城、德州等地也推行了“撤村并居”的“农村社区化”及“社区、产业园区同步建设”的改革探索，这些新型城镇化实践也存在着整理出来的集体建设用地指标如何分配等难题[7]，且这一方案并不能解决城市规划区内农民转变为市民后的集体土地去向问题。

三、推行城市规划区内集体土地成片国有化的方案

现有的理论和做法，均难以顺利扫平城市规划区内集体土地参与城市建设的障碍，将集体土地利用与城镇化的发展目标相结合，在实现土地权属一元所有制及土地资产的市场化流动问题上，尚需要有新的制度支撑。从长远来看，我国城市规划区内集体土地的发展走向是转变为国有建设用地，由国家作为终极所有者收取地租并将之用于国家支出，同时实现土地作为生产要素的市场化流动。而传统的国有土地征收机制中，政府单方决策实行征收并单方核定补偿标准，难以解决好征地过程中新的土地使用者与原集体土地所有人之间的利益平衡问题，因此有必要加以改进，笔者认为有必要推行集体土地成片国有化的方案。

城市规划区内集体土地的成片国有化，与目前集体土地征收的主要区别在于，前者以实现整建制的集体经济组织名下全部集体土地转变为国有为目标，消灭了土地集体所有制，且无需以具体建设项目为前提[8]；后者以实现建设项目对集体土地的利用为目标，在集体经济组织范围内仍可能遗留有集体土地。与集体土地“名义”上国有化的做法相比，成片国有化在实现土地国有的同时，与土地在新规划条件下的发展利用相结合，使原集体土地同步具备实施城市发展规划的环境和条件。在实施了集体土地的成片国有化以后，集体经济组织不复存在，村委会撤销整合组建为居委会，农业人口转为城镇居民，原有集体资产进行股份制改革或清算后重新组合，实现土地成片国有化与农村城市化的同步进行。在成片国有化的具体实施步骤上，应注意开展以下环节的工作：

（一）制订成片国有化区域的分区片规划方案

城市周边地区被确定为城市规划发展区域的同时，除确定将该区域确定为城市建设用地发展区域外，会逐步形成城市发展的总体规划，在此基础上，可结合总体规划的整体布局，结合区、街道的行政区划，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面做进一步的分区片规划。作为城市规划区内集体土地区域的城市发展规划，应十分注重将城市发展与农民的转移安置密切结合，区分规划区的功能，制订科学方案，将生活社区与产业园区同步规划，在开展城市建设的同时能够就地吸收农村转移出来的人口，以实现城镇化的稳步推进。

（二）评估集体土地实施成片国有化的可行性

集体土地的成片国有化并不像土地征收一样由具体新建项目的用地需求加以推动，而更注重符合农村集体向城市社区转变的实际需求，因此，在实施成片国有化之前，应对集体土地所在的农民经济条件等发展状况进行评估，评估需从集体土地国有化涉及的农民是否均有合法固定的住房、是否均有稳定的职业或生活来源等角度进行。对于经济发展条件较好的集体经济组织，可以优先列入成片国有化的范围，而对于经济发展水平相对较差的集体经济组织，将难以承担国有化的成本，造成集体土地成片国有化后的农民生活预期难以稳定。在具体评估过程中，可从多个角度设置指标，以保障成片国有化切实可行。

（三）动员为主集体决策实现国有化

集体土地成片国有化后，集体经济组织根据宪法和法律所享有的集体土地所有权将被消灭，因此在实施过程中应充分尊重农民意愿，由集体成员共同决定。在经过整体评估后具备实施成片国有化条件的集体土地范围内，通过成片国有化将集体土地转变为国家所有，同步将农民身份变更为城镇居民，使原集体土地资产得以充分的市场化利用，使农民得以享受城镇居民的社会保障待遇，将有利于大部分农民的利益。因此，在实施过程中应注重以动员为主。在天津市的宅基地换房模式中，2009年8月1日起施行的《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》（天津市人民政府令第18号）就规定应由村民会议或村民代表会议经与会人员90%以上通过形成决定，且在实际操作中要求100%的农民参与讨论，获得95%以上的农民拥护，其他5%以下的农民不反对，这样由农民自主选择、自主决策，使宅基地换房的操作得以顺利进行。而在实施成片国有化过程中，涉及的农民利益更为重大，应更加注重尊重村民自治，对于出现了少数群众与多数村民的意愿并不一致的情况，仍应由村民在自治范围内解决为主，在条件具备时再予以实施。

（四）土地流转环节保障原集体成员居住权与土地发展权

城市规划区内集体土地成片国有化后，大部分原集体成员仍需要在该区域居住、生存和发展，因此，只有在为原集体成员提供充分的居住和发展保障的前提下，成片国有化才能够得到农民的支持。集体成员在土地集体所有的情况下，所享有的集体土地的利益主要体现为在集体土地上的居住权和基于土地的发展权，如果成片国有化能够使集体成员的居住条件得到进一步改善，使集体成员的经济发展前景更为广阔，则成片国有化必将得到农民的支持。而这种改善居住条件及扩大发展前景的成本即为成片国有化的成本，包括原集体土地与地上物的拆迁补偿成本及集体成员纳入城市居民社会保障及进行生活和工作安置的成本等，主要是由成片国有化后土地集约利用产生的效益带来的，这一效益可以在集体土地国有化的同时进行国有建设用地使用权出让时实现，也可以在集体土地国有化后由原集体成员将所持有的国有建设用地使用权陆续转让时实现，这两种情况下进行原集体土地的流转，均应注重原集体成员、新土地使用者与政府三方之间的利益平衡。对此，可借鉴《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府[2004]177号）中有关政府在土地出让时根据土地上项目建筑容积率指标免收或减收部分土地出让收益的做法，以将部分土地集约利用创造的收益让渡给原集体成员和新土地使用者，同时，也可考虑原集体成员直接参与土地出让的收入分成。

四、城市规划区内集体土地成片国有化实施的法律需求

对于集体土地转变为国有土地，目前法律规定中只有基于公共利益需要的土地征收制度，没有集体土地直接国有化的途径，因此应在法律上加以明确，并相应地在法律上对相关配套制度做出规定。具体而言，应重点在以下方面进行法律制度的顶层设计：

（一）允许集体所有土地自主转为国有土地

目前我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》对土地的所有权进行了国家所有和集体所有的划分，但对土地的所有权如何在两种所有形式之间进行转换，仅做出有关在公共利益需要情况下由国家征收或征用的规定，未对除征收或征用之外集体土地转变为国有土地做出规定，也未对国有土地转变为集体土地的情形做出规定，甚至对于不同所有者名下的集体土地之间如何转移或置换所有权也未做出规定。从促进土地这一重要生产要素流动的角度来看，应对土地所有权的转移问题做出法律规定。否则，在现有宪法和法律有关“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的影响下，将使任何未经法律许可的土地使用权转移存在非法转让土地的嫌疑，不利于集体土地成片国有化的实施。通过立法允许集体土地自主转为国有土地，建立基于集体经济组织的意愿而对集体土地进行国有化的制度，将集体土地交由国家统一管理，有利于集体土地顺利进入国有土地的利用市场，发挥最大的利用价值。

（二）建立国有化集体土地原所有者的发展保障制度

在目前的集体土地征收程序中，特别强调完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制，给予被征地农民越来越高的征地补偿费和社会保障费用，但很多农民因为土地征收而失去土地，且没有其他的工作能力，因此经常陷入“坐吃山空”的境地而难以获得持续的发展。而从集体土地与国有土地在实际利用方面的差别来看，集体土地对集体经济组织而言具有永久的所有权，集体土地转变为国有之后，集体经济组织或农民仅可能获得的处于随时被收回的国有划拨土地使用权或者只有几十年期限的以出让等方式有偿获得的土地使用权。这种失去土地以及所保留的土地处于不稳定状态的担心，是集体土地所有者决策集体土地成片国有化问题的主要障碍。为此，有必要建立国有化集体土地原所有者的发展保障制度，消除集体成员对于失去土地资源控制权的担心，并为其成为城镇居民之后的工作和生活提供发展保障。具体而言，应给原集体所有者无偿分配或保留人均一定数量的基本居住土地，在生产发展上为其获得土地提供便利，并在法律上为这些基本的生活与生产发展用地赋予永续使用权，保障家庭和个人对这些土地的长期稳定使用，以作为家庭和个人生活和发展的基础。前文中提及的深圳市凤凰社区将集体土地出让时，除参与收益分配外，社区还同时无偿取得20%的商品房性质配套物业。这一做法也是集体组织留存土地作为社区发展保障的可借鉴范例。另外，为防止失去最终的土地保障，可以对于原集体所有者所分配的限额数量以内的土地在法律上予以限制转让。

（三）完善土地国有化后的集体资产经营管理制度

集体土地成片国有化后，原集体经济组织将被撤销，但原集体经济组织在此前共同持有的财产需要进行处置，包括在土地国有化时可能获得的补偿，在法律属性上仍应属于原集体经济组织成员按份共同。对于这些集体资产，如果资产量的确不大，可以在量化后进行清算彻底分配到个人，也可以继续以股份制的形式共同持有共同经营，但应对集体资产的清查核算、量化分配及后续的经营管理形成系统的法律制度，以尽量避免产生侵害原集体经济组织成员个体权益的情形。如果集体土地在国有化之后短期内不能实施新的规划建设，应在政策上允许原集体经济组织成员成立代表其共同利益的新的股份制经济组织对该些国有化后的土地进行储备持有，在开展新的规划建设时与政府分享土地出让收益。而对于原集体经济组织成员在集体土地产权制度下持有的宅基地或集体建设用地上的房产，应采取适当的形式将其转变为国有土地上的房地产，以使农村城镇化在该片区得以彻底实现。

[1]陈志武.农村土地私有化后结果不会比现在糟[N].财经时报，2005-10-8（3）.

[2]文贯中.现行土地制度已成中国现代转型的桎梏[N].东方早报，2012-1-18（4）.

[3]蔡继明.中国土地私有的分步改革方案[A].蔡继明、邝梅.论中国土地制度改革—中国土地制度改革国际研讨会论文集 [C].北京：中国财政经济出版社，2009.160-164.

[4]孟勤国.揭开中国土地私有化论的面纱[J].北方法学，2010，(1):156.

[5]何可人.凤凰社区“农地”卖出1.16亿[N].深圳商报，2013-12-21（2）.

[6]汪苏.土改未突破[J].新世纪，2013，(36).

[7]章轲.李克强两次批示德州新型城镇化[N].第一财经日报，2014-7-15（2）.

[8]陈 .城市化过程中集体土地的概括国有化[J].法学研究，2000,(3):110.

The Legal Thought on the Nationalization of Collective Land in the Planned Urban Areas

JIAOHong-bao
(School of Law and Political Science,Tianjin Foreign Studies University,Tianjin 300270,China)

Urbanization development needs to take up a lot of collective land in planned urban area.However, farmers'awareness of the value of land makes land acquisition more and more difficult.Marketing circulation of the collective land is also difficult to achieve while retaining the nature of collective ownership,because in the process of urbanization the agricultural population would transfer into urban residents,the collective economic organization would be revoked,and the subject of the collective land ownership would not exist.Therefore,under the existing legal framework of dual ownership of land,it is still necessary to transform collective lands to national ones and then to use.There were drawbacks in the existing theories and practices which aim topromote intensive use ofcollective land and tomake the collective land circulate based on market.It is necessary to explore the program nationalizing the collective land within a planned city area piece by piece,and respect the will of the collective economic organizations and transform their collective lands into state-owned lands wholly.In the process of nationalization of collective land,we should pay attention to protect the right of the development of the original members of the collective economic organizations.We also need to set up a collective land nationalization systemin lawand toimprove the collective asset management system.

collective land;state-owned land;nationalization;urbanization

D922.3

A

1674-828X（2015）04-0036-06

（责任编辑：张 颖）

2015-08-16

焦洪宝，男，天津外国语大学涉外法政学院副院长，副教授，主要从事经济法学和国际经济法学研究。