关于铁路用地开发利用的思考

石美坤

SHI Mei-kun

（广州铁路 ( 集团 ) 公司 土地房产公寓处，广东 广州 510000）

(Land, House Property and Apartment Department, Guangzhou Railway (Group) Corporation, Guangzhou 510000, Guangdong, China)

关于铁路用地开发利用的思考

石美坤

SHI Mei-kun

（广州铁路 ( 集团 ) 公司 土地房产公寓处，广东 广州 510000）

(Land, House Property and Apartment Department, Guangzhou Railway (Group) Corporation, Guangzhou 510000, Guangdong, China)

铁路用地是铁路运输企业的无形资产，把握国家支持铁路用地开发利用的时机，依法实施铁路用地开发利用，既可以有效保护铁路用地，又可以促进铁路运输企业的可持续发展。在分析铁路用地开发利用影响因素的基础上，结合当前铁路用地开发利用的政策机遇，提出铁路用地开发利用的建议，即树立铁路用地的资产意识，注重铁路用地基础管理和保护，用好用足国家支持政策，优化铁路用地开发企业资源整合，做好开发用地规划。

铁路用地；资产；开发

铁路用地既是铁路运输生产和经营活动的重要载体，又是保证运输安全畅通的重要条件[1]，也是铁路运输企业的重要资产。随着铁路政企分开和投融资体制改革的深入，铁路用地在铁路运输企业生产经营中的地位和作用日益显现。因此，应充分发挥铁路投融资体制改革政策优势，推进铁路用地开发利用，盘活铁路用地资产[2]，实现铁路用地的保值增值。

1 影响铁路用地开发利用的因素

（1）国家土地政策的影响。铁路用地一般包含转让、出租出借、抵押等开发利用方式，而铁路用地绝大部分属于划拨用地，根据我国《 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 》等相关政策规定，划拨用地的转让、出租和抵押受到严格约束，未经批准和补交土地出让金，均不得随意转让、出租和抵押[3]。因此，如果要对铁路用地实施开发利用，必须先依法报请政府部门批准，并交纳土地出让金。铁路用地相比其他出让土地的开发利用，增加了报请政府部门批准的程序。另外，在政府审批环节上又存在手续繁琐、时间长、审批结果不确定等因素，由此带来较高的资金成本，对于负债率高企的铁路运输企业而言影响较大。

（2）铁路用地基础资料不完善。一是部分铁路线路历史悠久，有的是在清朝时期修建，有的是在民国时期修建，新中国成立后接管这部分铁路时，部分地籍资料已经遗失。二是铁路历经多次改革，铁路土地管理机构也进行过多次调整，存在部分铁路用地地籍资料交接不及时或交接过程中出现遗失的情况。三是铁路新线建设时期，征地拆迁部门对铁路用地地籍资料搜集归档不及时，收集不齐全，造成铁路用地地籍资料不完整。因此，在实施铁路土地综合开发中，必须先对土地权属进行完善，否则将影响到铁路运输企业实施土地综合开发。

（3）铁路用地保护不到位。由于铁路线路经过多次提速改造，以及生产力布局的多次调整，许多小半径线路被改线，许多中间小站停止使用，因而释放了大量的闲置土地。这些土地有些处于城市市区，有些处于城郊地区，由于没有得到及时保护和利用，有的被路外单位和个人侵占，有的被地方政府利用市政建设等名义收回或占用。当铁路运输企业需要对这些铁路用地进行开发利用时，经常引发土地纠纷，有的因法律诉讼周期过长而影响了开发利用时机。

（4）铁路用地资产意识淡薄。由于铁路用地大部分是通过政府无偿划拨方式取得，未纳入铁路运输企业的固定资产，因而淡化了将铁路用地作为资产的意识。在铁路用地使用过程中，由于缺乏资产意识，铁路用地仍处于粗放、低效利用状态[4]，甚至造成铁路用地的无序使用。例如，有的铁路用地无偿提供给路外单位或个人使用，有的低价租借，有的未规避风险，不仅没有发挥其应有价值，致使铁路用地使用效益不高，甚至还带来法律纠纷等风险，最终影响铁路用地的开发利用。

（5）铁路经营开发企业资质不高。铁路经营开发企业普遍存在规模小而分散、开发资质偏低、开发实力不强、后续发展能力不足的情况，对铁路用地仅限于临时出租出借等粗放型的开发利用，没有实现铁路用地的集约利用，无法最大限度地发挥铁路用地价值。对于面积较大的铁路用地，由于铁路经营开发企业不具备自主开发实力，影响了对铁路用地的开发利用。

2 铁路用地开发利用政策优势

目前，国家为铁路投融资体制改革，加快推进铁路建设，出台了一系列支持铁路用地开发利用的支持性政策，《 国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见 》( 国发 [ 2013 ] 33 号 )、《 国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见 》( 国办发 [ 2014 ] 37 号 ) 等文件明确国家鼓励和支持对铁路用地进行开发利用，并给予相应支持政策。例如，铁路线路、站场等运输生产用地可用于开发利用；铁路用地可以采取授权经营方式进行配置[5]；铁路用地可以采取协议方式办理用地手续；铁路用地可以分层设立建设用地使用权；铁路新建项目须预留一定规模用地用于开发利用；用地指标由国家计划单列等。这些支持政策对铁路用地的开发利用十分有利。

（1）铁路运输企业对既有铁路用地进行开发利用，尤其是面积过小或形状不规则的土地不便于开发利用时，可以同时通过收购相邻土地、政府供应、与其他市场主体合作等方式将周边地区土地进行整合，进而提升土地的开发价值。

（2）铁路运输企业利用既有铁路用地进行开发利用，可以采取协议方式办理用地手续，不需再走招拍挂程序，不仅有利于保证铁路运输企业在实施既有铁路用地综合开发中取得土地使用权，还能避免因招拍挂带来的高地价，有利于降低土地开发成本。

（3）通过授权经营方式处置铁路用地，铁路运输企业不仅可以显化铁路用地资产，优化资本结构，而且可以在内部对铁路用地采取授权经营方式进行多次配置，配置方式包括作价、出资 ( 入股 )、租赁、转让等方式，并享有相应的收益权。

（4）通过对铁路用地分层设立使用权，并根据土地使用权类型的不同，铁路运输企业可以对地上地下空间进行立体式开发利用，既可以实现节约集约用地，又最大限度地拓展了铁路用地的利用空间，实现铁路用地利益最大化。

（5）在新建铁路项目上，铁路运输企业可以在每个站点周边，按 50 hm2或 100 hm2作为上限，取得站场用地之外的综合开发用地，量化新建铁路综合开发用地的规模。

（6）由于土地供需矛盾突出，地方政府在发展经济上面临的难题是用地指标不足，明确用于铁路综合开发的用地不占用地方政府的用地指标，有利于提高地方政府在铁路综合开发用地上的积极性，加强对铁路用地开发的支持力度。

3 加强铁路用地开发利用的建议

国家对铁路用地开发利用的支持政策，对铁路运输企业实施铁路用地开发具有重大的现实意义，用好用足国家相关政策，可以降低铁路用地资产开发利用成本，提高铁路用地资产经营效率，为铁路运输企业的可持续发展提供资本保障。

3.1 树立铁路用地的资产意识

铁路用地不仅是铁路运输生产的重要载体，也是铁路运输企业的一笔巨大资产，并将随着经济社会的发展不断增值。为此，应充分利用铁路政企分开的有利条件，将铁路生产经营性划拨土地采取授权经营方式进行处置，显化铁路用地资产价值，优化铁路运输企业资本结构，同时为盘活铁路用地资产创造便利条件。在铁路用地开发利用过程中，应改变“资源管理，粗放经营”的观念，树立“资产管理，集约经营”的理念，杜绝低价甚至是无偿租借铁路用地的情况。涉及合作开发铁路用地的，签订铁路用地合作开发协议时应征求铁路规划部门的意见，避免与铁路建设规划相冲突引起纠纷。同时，应严格控制合作开发期限，明确免责事项，及时规避法律风险。铁路用地开发利用应引入竞争机制，有 2 个及以上竞争者要参与合作开发的，应采取公开竞价方式择优选择合作方，争取铁路运输企业的利益最大化。

3.2 注重铁路用地基础管理和保护

注重铁路用地基础管理工作，一方面，以办理铁路用地授权经营处置为契机，对历史资料残缺不齐、手续不全、登记不规范或未确权领证的铁路用地重新完善权属，实现铁路用地地籍档案资料完整，权属完善。另一方面，在新建铁路项目竣工验收前，由铁路土地管理部门提前介入，指导建设单位做好铁路用地竣工资料的搜集、整理和装订，并及时接收保管。应注重铁路用地的保护，加强对铁路用地的巡查，尤其以城市市区等经济较发达地区为重点，定期对暂未利用铁路用地进行巡查，及时制止违法侵占铁路用地行为，保障铁路用地资产安全完整。保持铁路用地权属完善和资产完整，进一步促进铁路用地的开发利用。

3.3 用好用足国家支持政策

在开发用地的取得方式上，既有铁路用地的开发利用应争取采取协议方式办理用地手续，相比招拍挂方式取得的土地，可以大大降低补交的土地出让金，从而降低开发成本；在新建铁路项目开发用地的取得上，应考虑将铁路线路、站场工程及建设要求作为取得开发用地的前提条件，以保证铁路运输企业以最低价格取得开发用地。在符合城市规划的前提下，按照集约利用原则，通过收购、置换、作价入股等方式综合利用城市城区及周边存量土地[6]。在铁路用地开发利用上，应尽可能采取分层设立使用权的方式，对地上地下空间进行充分利用，以发挥铁路用地资产的最大价值。

3.4 优化铁路用地开发企业资源整合

适应当前铁路土地综合开发的需要，优化用地开发企业的资源整合，对企业进行资产重组、资源整合，组建专业化的铁路用地综合开发企业，改变企业过于分散、资产规模过小、资质等级过低、专业人员少、营运效率低、市场竞争能力弱、发展后劲不足、不具备大型房地产开发能力的状况，提高产业集中度，走专业化、规模化、集约化发展的道路。

3.5 做好开发用地规划

科学合理地布局规划，尽可能发挥规划在铁路用地开发利用中的作用[7]。充分利用城市产业导向及城市规划做好铁路用地开发利用规划，推动铁路用地的集约利用。在城市用地结构和布局的调整中，通过政府实施的“退二进三”、旧城区改造、土地置换等，在用地利用上做出调整，提高铁路用地开发利用收益[8]。依据城市规划及控制性详细规划，结合每一铁路地块的特点，因地制宜编制铁路用地开发利用规划，并按照编制的规划逐步对铁路用地实施开发。一方面，可以改变开发利用中存在的随意性和盲目性，规范铁路用地开发利用行为，提前防范随意使用铁路用地资产造成的浪费和损失，维护铁路运输企业大局利益，有利于铁路用地开发利用的良性发展。另一方面，可以防止地方政府侵占铁路用地行为，特别是应对地方政府以闲置土地的名义收回铁路用地具有较好的效果。

4 结束语

合理开发和有效利用铁路用地，是发挥铁路用地资产效益、实现铁路用地保值增值的重要途径。由于铁路用地开发利用政策性强，铁路运输企业应结合国家宏观调控政策，对铁路用地开发利用发展趋势做出科学预测，在土地供需矛盾突出的较发达地区，推进产业结构有序升级，提高铁路用地开发利用效率，促进铁路用地的合理开发和有效利用。

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[2] 张 春. 我国铁路用地管理制度变迁与改革研究[D]. 北京：北京交通大学，2008. ZHANG Chun. Research on the Change and Reform of China Railway Land Management System[D]. Beijing：Beijing Jiaotong University，2008.

[3] 陈晗霖，黄明健. 论行政合同的基本特性[J]. 行政与法，2005(6)：74-77. CHEN Han-lin，HUANG Ming-jian. The Basic Character of Administrative Contract[J]. Administration and Law，2005(6)：74-77.

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[5] 李军卫. 加强铁路企业土地资产运营管理的思考[J]. 河北企业，2014(5)：19-20. LI Jun-wei. Thoughts on Strengthening Railway Enterprise Land Assets Operation and Management[J]. Hebei Enterprises，2014(5)：19-20.

[6] 李达高. 在货运改革背景下加强铁路资产开发的思考[J]. 经济研究导刊，2014，226(8)：236-239. LI Da-gao. Strengthening the Development of Railway Assets at the Background of the Freight Reform[J]. Economic Research Guide，2014，226(8)：236-239.

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责任编辑：金 颖

Thoughts on Development and Use of Railway Territory

Railway territory is an intangible asset of railway transport enterprise, grasping the opportunity of nation supporting development and use of railway territory and implementing the development and use according to law could not only protect the railway territory effectively, but also promote sustainable development of railway transport enterprise. Based on analyzing influence factors of development and use of railway territory, combining with the policies and opportunities of current development and use of railway territory, this paper puts forward suggestions on the development and use, such as establishing assets consciousness of railway territory, paying attention on basic management and protection of railway territory, fully using national supporting policies, optimizing resources integration of railway territory development enterprises and well establishing land development plan.

Railway Territory; Assets; Development

1003-1421(2015)07-0078-04

F532.3

B

2015-03-18