新常态下任务型政府组织的建设与发展

新常态下任务型政府组织的建设与发展

徐晓丹1，吴文强2

(1.福州大学 组织部，福建 福州 350116；2.福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116)

摘要：在新常态阶段，我国经济社会发展的各类风险问题日益增加，任务型组织成为政府治理风险社会的重要手段。文章探讨和分析了任务型政府组织的内涵、特征和类型，认为任务型政府组织具备灵活性、适应性和临时性等特征，可以发挥危机管理、沟通协调和政策咨询等重要作用。针对任务型政府组织存在的合法性与合理性问题，提出应从立法规范、增加公众认同、章程化建设、科学化决策和建立协同治理机制等方面优化任务型政府组织发展的基本路径。

关键词：新常态；任务型政府组织；风险社会；治理

收稿日期：2015-09-08

基金项目：教育部人文社会科学研究青年

中图分类号：C936

收稿日期：2015-08-26

一、新常态下我国政府风险治理模式的转型

(一)风险社会与新常态治理

“新常态”源于习近平总书记对我国当前发展阶段的基本判断。进入新常态，我国经济、政治、社会、文化等方面都面临着变革与求稳并存的矛盾性发展态势：以结构调整、稳定增长为核心的经济新常态；以依法治国、简政防腐为核心的政治新常态；以解决民生问题、创新治理模式为核心的社会新常态；以适应多元化、坚持社会主义核心价值观的文化新常态等。新常态下，全新的社会风险意味着我国风险社会治理最紧张的时刻已经到来。

首先，我国经济要同时应对国际金融环境的动荡冲击，以及国内经济结构调整带来的经济增长压力。在国际方面，以石油为代表的战略资源价格波动明显，作为依赖进口石油等重要资源的大国而言，通货紧缩风险正在逼近；在国内方面，中国经济发展模式正积极从要素投入型转向技术创新型，经济减速问题接踵而来。中国审计署2013年统计显示，中国各级政府债务已逾30万亿元[1]。政府如何在新常态下解决自身债务问题，并维持稳态经济将是不得不攻克的难关。

其次，我国强有力的民主政治改革不可避免地要遭遇两大风险。一是行政权力体系调整导致的利益分歧与权力分化。政府的内生矛盾及公民意识的增强正挑战政府对社会问题的掌控能力，潜在的政治风险正在形成。二是多元的社会意识形态与现存政治体制的冲突。在后发现代化国家，公民追求的价值理性与制度本身的工具理性存在严重分歧，从而导致社会秩序风险[2]。

再者，劳动力就业与人口老龄化问题导致诸多社会矛盾与风险。据统计，2014年前三个季度，我国共处理各类劳动人事纠纷52.2万件，涉及劳动者72.1万人，同比增长分别为5.6%和11.1%[3].在老龄化社会背景下，就业与人口的双重压力可能加剧我国滑入中等收入陷阱的可能性。

最后，我国政府还要面对领土纠纷、房地产经济泡沫、食品安全、公共服务均等化、收入分配不均、生态破坏等一系列挑战。新常态开启了中国一个更为漫长而艰难的奋斗期。新的需求、新的矛盾不断激发、碰撞，对政府提高风险控制的能力提出了挑战。

(二)建立任务型政府组织的必要性

在新常态阶段，传统、刻板的公共治理模式已经难以适应风险社会的治理要求。针对公共治理模式的优化，许多学者提出了不同的观点与建议。如宋阳通过构建合作风险治理模式，强调转变政府职能、建设服务型政府的重要性[4]；霍晓英认为，应通过强制性制度变迁，提高政府的制度供给能力[5]；李瑞昌提出，建立分权式公共治理模式，推行统筹治理，实现风险社会的治理创新[6]。任务型政府组织，作为一种更为灵动的组织形态，能及时承担各项风险治理中非常规性任务的处理，这是我国政府风险治理模式转型的有效尝试之一。

首先，任务型政府组织有利于应对国内外诸多风险问题的不确定性。不确定性意指在信息缺失、交错复杂的风险决策中，决策人难以预测的外部环境变化。政府风险治理的不确定性通常是其决策失败、执行低效的主要原因之一。任务型政府组织是对常规政府组织进行调整、改造，使其形成更高决策力、更强执行力的政府组织。它有利于强化政府对环境不确定性的应对能力，是柔性管理法则在政府组织中的体现。

其次，任务型政府组织有利于优化政府的公共治理结构。改革开放以来，我国行政管理机构难以摆脱“膨胀-精简-再膨胀-再精简”的历史发展逻辑。其根本原因在于职能分工原则的持续强化，以及公共事务本身复杂性的凸显。而以任务为导向，探索建立微型、具备整合功能、生命周期较短的新型政府组织，既满足政府体制的改革取向，又有利于应对复杂多变的公共事务。

最后，任务型政府组织有利于提升国家重要政策的新陈代谢能力。我国当前医疗卫生、社会保障、经济发展等重大政策的调整压力往往超出常规组织的应对能力，唯有打破原有组织的局限，构建更具优越性的组织形态，才能增强政府对新生事物，以及复杂风险的应对能力。任务型政府组织的产生有利于转变公共政策的制定范式，满足了新常态阶段我国风险社会治理的需求。

二、任务型政府组织的内涵、基本特征与类型

(一)基本内涵

任务型政府组织是相对常规型政府组织而言的。常规型政府组织是官僚制组织，强调理性的分工、工作标准化和分明的等级结构，组织灵活性稍显不足，不利于政府适应风险变化的国内外社会环境。因此，国外学者们很早就开始了对新型组织形态的探索和研究。如美国著名社会学家James Thomson针对大规模自然灾害的应急管理，提出了“综合性组织”的观点，这是政府为了应对环境的不确定性而特设的行政组织[7]；美国当代组织理论大师Warren G.Bennis在《组织发展与转型》中指出，未来的政府组织结构应是为解决各种问题而设置的“有机适应型临时系统”；英国“团队角色理论之父”Meredith R.Belbin预言，未来的组织形态将呈现“有结构”与“无结构”两种模式：“有结构组织”继续承担常规性、例行性工作，“无结构组织”的形成、发展及解构则围绕特定任务而运行[8]。此外，还有美国现代管理学大师Peter F.Drucker提出的“任务小组”、Anthony Downs提及的“特殊组织”、B.Guy Peters探索的“虚拟性组织”等。尽管学者们对各种非常规组织的界定与架构存在差异，但从他们对理想组织形态的共同认知而言，不难看出，未来政府的改革方向是发展具备适应性、结构灵活性、临时性等基本特征的任务型组织。

当前，我国许多学者也针对政府治理模式创新提出一系列组织概念。如郝全梅、黄青认为政府应该从“官僚制组织”向“变形组织”转型，依据职能调整自身组织形态，建立灵敏的应变机制[9]；靳文辉提出“弹性政府”，认为政府应该根据环境变化，通过组织重组，完善政府工作的责任机制、激励机制、权责体系，提高组织效能和创新能力，进而增强对社会需求的回应[10]；张康之、李圣鑫对国内外学者提出的新型政府组织形态进行了大量研究和总结，提出“任务型组织”的基本概念，认为任务型组织是“一种围绕解决某一(些)特定任务而建立起来的组织形式”[11]。张康之等的定义着重指出了任务型组织存在的根本目的与意义。在新常态阶段，我国建立并发展任务型政府组织主要是为了实现危机管理、发挥特定职能作用、充当政策“智库”等。

由此可见，对于任务型政府组织的内涵可以作如下理解：任务型政府组织区别于常规型政府组织，其具备适应性、灵活性和临时性等特征，是为实现危机管理、特定职能和政策咨询等而创设的短暂性政府组织。

(二)基本特征

如前所述，任务型政府组织具有灵活性、适应性和临时性等特征。

1.灵活性。任务型政府组织是政府内生的一种具有较大灵活性的临时组织。在结构形式上，任务型政府组织并不遵循等级分明的层级制，而是呈现无结构、扁平化或网络化的多变形态。只有在组织结构上保持适度的弹性，任务型政府组织才能灵活决策、高效率办事。在人员配置上，任务型政府组织保持了相对开放性，允许各部门人才的流动，有针对性地根据非常规任务的阶段性进行人力资源优化，更好地完成任务。在权力运行上，任务型政府组织内部并不强调刻板的“命令-服从”授权模式，而是主张职能下属化，弱化职位、职权带来的差异性，允许组织成员在每一项具体事务当中施展自己的才能，发挥积极性与创造性，突出组织成员的主体地位。当然，政府非常规性任务的执行毕竟不是行政管理方式创新的简单试验，因此，规范性的职能下属化原则必须受到充分重视[12]。

2.适应性。任务型政府组织的适应性主要体现在解决问题的效率性和主动性上。由于组织结构与权力配置的灵活性，任务型政府组织可以在较短的时间聚集政府内部的各种资源、技术、人才，以强大的力量推进应急任务的执行。同时，任务型政府组织规模较小，组织成员间的沟通成本、协调成本极低，易于组织的绩效管理并建立成员间默契的合作关系，增强组织改造外部环境的合力。在变动不居的社会环境中，任务型政府组织的这种团队合力能使组织成员快速地发现问题、分析问题并解决问题，甚至能化被动为主动，引导社会环境顺应任务的目标和方向发展。

3.临时性。临时性是任务型政府组织区别于常规型政府组织的本质特征。如果说任何组织从建立、发展到最终解构的过程可以视为一个生命周期的话，任务型政府组织的生命周期是相对短暂的。任务型政府组织的产生、运行及衰弱基于要解决的特定问题。一项任务或使命结束，任务型政府组织就失去存在的意义与价值，组织解构势在必行。此外，我国新常态下的社会风险是复杂变化的，任务型政府组织对社会环境的适应性也将递减。因此，任务型政府组织不可能在一段较长时期后继续保持预期的组织稳态与任务执行效果，它将紧随环境变化而不断地更新或淘汰。

(三)类型

按组织结构划分，任务型政府组织可分为无结构型、结构型两种。其中，结构型又包括了扁平型、矩阵型、网络型等。什么是无结构型？管理学大师汤姆·彼得斯认为，组织去结构化是对一个组织的解放型管理。在无结构的任务型政府组织当中，每个组织成员的地位是相对平等的，彼此都是任务执行与信息交流的重要节点，组织管理趋近于团队模式，并非等级制。然而，无结构型组织容易导致权责分散、信息沟通的随机性和目标执行的盲目性，因此，当前此类的任务型政府组织还较为少见。而扁平型、矩阵型、网络型的任务型政府组织归根到底都是对传统科层机构的一种改良。在“互联网+”时代，信息技术的进步打破了组织内外部的信息障碍，组织决策、沟通、任务执行、监督和信息反馈都可以采用电子政务等形式实现。因此，“扁平型→矩阵型→网络型”的组织形态变迁是任务型政府组织发展的必然逻辑，这有利于不断增强政府应对非常规任务的行动能力。

按任务属性划分，任务型政府组织可分为危机管理型、特殊职能型和政策咨询型三种。危机管理下的任务型政府组织是政府为了应对各种危机情境或紧急事态，如军事冲突、重大自然灾害或事故灾害、群体性事件等而建立的负责制定、实施一系列应急处置措施和相应策略的临时系统。由于危机事件的突然性、紧迫性，政府必须在最短时间内控制事态发展，任务型组织因此便成为政府有效应对非常规性任务的重要手段。如2008年汶川地震期间，国务院成立的抗震救灾指挥部，为灾区的应急救援及恢复重建提供了有效指挥。行使特定职能的任务型政府组织主要指为完成某项特殊或临时任务而设立的跨部门的议事协调机构，包括各类改革领导小组、委员会、临时工作小组等。如2015年，国务院为破除简政放权隐性障碍，加强各级政府联动，成立的“国务院机构职能转变协调小组”。政策咨询类的任务型政府组织是政府顺应国内外形势变化，为方便及时制定、更新、调整和部署重大决策而设置的一些临时性的官方智库。如2009年，美国政府成立的为期两年的经济复苏顾问委员会，它为美国稳定金融市场和增加就业机会提供了重要的政策建议。

三、新常态下任务型政府组织的挑战与发展

(一)任务型政府组织面临的现实挑战

作为一种非常规的组织形式，任务型政府组织的灵活性和适应性可以更好地服务国家与社会。然而，随着新常态阶段社会秩序的不断演进，任务型政府组织的建设与发展也要面对合法性与合理性的双重挑战。

1.合法性危机。任务型政府组织的合法性危机体现在其合法性基础的缺失。任务型组织是政府为快速解决社会问题而成立的临时机构，更多遵循的是效率原则而非合法性机制。因此，任务型组织实际上存在效率与合法性的逻辑矛盾[13]。一是任务型政府组织的建立源于政府内部授权(授意)，并常以部门通知的形式宣告、发布，但部门通知并不归属于任何法律法规的体系，并不具备任何法律效力。这种未经科学论证及法定程序认可而成立的临时机构，其合法性不言而喻。二是任务型政府组织追求效率行为而缺乏正式制定的规则的约束。制度缺陷使得任务型政府组织的诸多非常规做法可以很好地规避行政问责风险。不健全的行为规范将是任务型政府组织面临的又一合法性困境。三是从权力转移的视角而言，任务型政府组织以常设化谋求合法化的倾向将可能导致国家机构膨胀、职能扩张。一个新组织的产生必然牵扯各部门的权力配置与利益分割。无论是从组织成员维护自身利益还是抗拒组织解散的主观情绪出发，任务型政府组织在一定程度上都会带有向常规组织转型的趋向，其是否能够依据设立的初衷自动进入撤销程序将是一个未知解。而这种不合理的合法化必将增加政府的组织成本，造成资源的浪费。

2.合理性问题。合理性问题关乎任务型政府组织生存的最终价值体现。新常态下，任务型政府组织要与整体环境相适应，必然要形成具有相对独立性的发展规律。然而，我国任务型政府组织建立、发展过程始终摆脱不了强烈的行政依附性，其人员配置、资源获取和行为策略都可能产生合理性问题。一是政府官员普遍的素质能力满足不了理想的任务型政府组织的行动要求。在风险社会之中，政府要完成的非常规任务是复杂而多元的，这对任务型政府组织成员的知识结构、执行能力提出了更高的要求。二是任务型政府组织对行政部门的资源依赖使其行为模式更多地反映相应官僚组织的价值偏好。行动缺乏独立性，任务型政府组织的运作就有可能偏离目标与应有的方向。因此，固有的行政依赖与价值定势将使得任务型政府组织既不具备实质合理性，也难以达成形式合理性。

(二)完善任务型政府组织建设的基本思路

在新常态阶段，随着经济、社会、文化和环境等的不断发展，任务型政府组织也必须去加速适应这种变化。因此，合法化、合理化任务型政府组织建设显得尤为重要。

1.夯实任务型政府组织的合法性基础。组织的合法性主要是通过社会传统、领导者个人魅力与合法准则等建立起来的。夯实任务型政府组织的合法性基础，必须充分了解政府的合法性来源，从而获取合法性资源，重塑任务型政府的权力体系。

首先，加强任务型政府组织立法规范。我国应加快研究和解决任务型政府组织生存与发展的相关问题，确立不同情势下任务型政府组织的法律地位，健全任务型政府组织的相关制度，包括组织权限的行使、组织成员的任命和聘用、组织行为的监督和问责、任务完成的总结评估等。尤其在针对重大灾害等危机问题上，我国现行法律还未对地方政府间的横向合作做出规定。陈咏梅认为，必须客观审视府际合作的合法性基础，推进危机事件处理过程中的政府行为规范[14]。

其次，增进任务型政府组织的公众认同。任务型政府组织的建设不仅要接受行政系统的监督和控制，也要注重与社会的沟通及信息传达。合法性的本质是心理认同，因此，只有人民认知并接受任务型政府组织，其所行使的权力才能转化为权威，组织运行才能和谐、稳定。我国应进一步推进政务公开及责任政治的建立。唯有保证公共信息的真实、透明，才能增进政府与公众的互信关系，从而把社会风险或危机可能造成的损失降到最低。

最后，加强任务型政府组织的章程化建设。政府要依据各部门所要应对的非常规事务，做好任务型政府组织建立、运行、终止等方面的相关规定。章程化即是要对我国任务型政府组织的发展规律进行分析、把握和运用，增强其合法性的物质基础，充分提升其执行力和组织绩效。赵晨等提出，政府在应对非常规性任务时可以采取叙述、分类、编码和解析四个循序渐进的步骤，形成严谨的办事模式，并提高政府组织从非常规任务中的学习成效[15]。

2.追求统一的形式合理性与实质合理性。形式合理性要求任务型政府组织依据非常规任务增强自身行为手段与办事程序的针对性和确定性；而实质合理性则强调任务型政府组织独立的价值判断，不受传统行政体系的单一价值影响。二者的统一使任务型政府组织快速适应行政环境与客观社会环境的复杂性。

首先，借助科学力量提高任务型政府组织的办事效率。科学决策、效率执行是任务型政府组织形式合理性的体现。因此，完善任务型政府组织建设，确立其行政模式，确保公共政策科学合理的制定和实施。为此，政府还应加快解决任务型政府组织的人员配置问题，发展“外脑”，建立应对不同非常规任务的专家信息库，尤其是政策咨询类的任务型政府组织，必须加强战略性的人才储备，提高各种风险决策的质量。

其次，打破行政壁垒，建立多元主体参与的风险应对机制。这不仅要求任务型政府组织在行为和价值判断上与传统官僚体制保持相对独立性，更要求任务型政府组织的治理理念从以“自我为中心”向“多中心治理”转变，追求实质合理性。因此，任务型政府在解决内部行动独立性上，应注重联动机制的构建，合理定位自身角色，更多地依托公民、民间组织等社会力量，积极推进社会风险的协作治理。此外，根据复杂适应系统理论，建立任务型政府组织的协同治理机制，增强其对风险社会的适应性，通过不断地加强外部联系，使任务型政府组织获得改变自身结构和行为方式的物质与价值动力。这也是任务型政府组织走向实质合理性的正确途径。

任务型政府组织的建设与发展是对我国新常态阶段风险社会治理结构调整的系统思考，要不断加强开放任务型政府组织的理论探讨和实践研究，实现任务型政府组织的合法化、合理化，建立起新型的、具备优越服务性能的政府组织。

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The Construction and Development of Task-oriented

Government Organizations under the New Normal

XU Xiao-dan1, WU Wen-qiang2

(1.TheOrganizationDepartment,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China;

2.SchoolofEconomicsandManagement,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China)

Abstract：In the new normal stage, with the increase of all kinds of risk problems on the development of Chinese econominc society, task-oriented organizations have become an important means for government to govern a risk society. This paper explores and analyses the connotation, features and types of task-oriented government organizations, whose characteristics such as flexibility, adaptability and temporality can play an important role in risk management, communication and coordination and policy consultation. In order to deal with the problem concerning legitimacy and rationality of task-oriented government organizations, the author comes up with the idea of optimizing the basic path to the development of task-oriented government organizations from the aspects such as legislation norms, the improvement of public recognition, the construction of institutionalization, scientific policy-making and the establishment of collaborative governance mechanism.

Key words：the new normal; task-oriented government organizations; risk society; governance

(编辑：陈凤林)