论当代中国农村社会福利发展的治理出路

论当代中国农村社会福利发展的治理出路

林奇清

(福建师范大学 协和学院，福建 福州 350007)

摘要：中国农村社会福利发展面临的诸多难题具有共识性的解决思路，即从依靠福利资源分配保障的管理思维向开发社会资本寻求多元主体参与其中的治理思维转变。文章基于对“三农”问题发展主体的职能认知，解析中国农村社会福利治理中出现的困境根源和难点问题的成因，探究了当代中国农村社会福利发展的政府善政、农民自治、多元主体善治的治理出路，以此为更有效地推进农村社会福利发展的治理实践提供前瞻思考。

关键词：当代中国农村；社会福利发展；治理出路

收稿日期：2015-07-08

作者简介：林奇清(1978-)，女，福建福州人，福建师范大学讲师、硕士，研究方向：马克思理论与当代中国社会发展。

中图分类号：F323.89

近年来，中国城乡二元分化发展的社会福利体系，以及中国农村变迁引发社会福利发展不断出现新的需要和问题，使得农村社会福利保障无论是项目总量，还是保障能力都很有限。虽然中国政府开始回归对农村社会福利发展的治理，并努力培育、帮扶多元非政府社会主体参与农村社会福利发展的治理实践，但取得的成效与预定的目标还有较大的差距。探究这一问题，既需要改革农村发展滞后的社会福利发展路径，又需要从国家发展战略的高度，规划能够改善“三农”问题的农村社会福利发展道路。值得注意的是，包括农村社会福利发展在内的“三农”问题研究的语境，有专家就曾指出，“中国主要的话语有四套，一是学术话语，二是官方话语，三是农民话语，四是NGO话语。四套话语体系互相之间是很难交流的”[1]。这就提醒我们在探究农村社会福利发展的治理出路时，想当然的成分是最要不得的，遵循历史和逻辑、现实和理性相结合的认知原则，特别是要基于农村实情真正领会农民的所需进行的发展规划，才能产生实效。

上述四套话语体系中，代表官方话语体系的政府、农民及NGO之所以能够成为“三农”问题话语体系的重要角色，是因为它们是解决“三农”问题的主要参与者。由于不同主体在“三农”问题中所要诉求的利益具有较大的差异，这就决定了基于不同主体身份的“三农”问题的解决办法是有较大区别的。但不能回避的是，这三大主体的职能作用具有不可替代的独特性并需要互补协调。本研究正是基于对“三农”问题发展主体的职能认知，探讨了农村社会福利发展的治理出路，包括提升政府在农村社会福利发展中的善政出路、增强农民在农村社会福利发展中的自治出路、强化多元福利主体在农村社会福利发展中的协同善治出路，这些构成了阶段性农村社会福利发展的治理体系，并为进一步寻求更加完善的治理出路奠定了基础。

一、农村社会福利发展中的政府善政出路

中国农村社会治理有着自身独特的发展轨迹，有研究者指出，中国的过去和现代先后经历了“‘国家—士绅—村民’：中国传统乡村治理格局和‘国家—干部—民众’：现代国家与乡村治理新格局”[2]，并比较客观地概括了现代中国农村治理格局的困局，即“现今中国乡村基层干部作为国家主理人角色的权威基础大大削弱，执政条件发生巨大改变，干部们失去控制资源分配和影响村民生活机会的权力；农民自主经营使农村基层干部不能控制生产过程；村集体经济的空壳化使农村基层组织无法为乡村提供公共产品和服务；强行推动的农业产业结构调整政策的失误更加剧了农民对农村基层组织和干部的信任危机；财政‘分灶’及其财政拮据使农村基层组织和干部难以得到上级的有效支持”[2]。

改变在农村治理过程中出现的一些国家、政府及各级工作人员无力与无奈现状，不仅在于重塑自上而下的权威，更在于通过自上而下具有成效地帮助农民解决影响他们生产和生活的福利所需，让农村的现代化获得更多的突破口，因为当下农村的现代化转型还面临诸多的发展难题，但其在整个国家现代化的地位不可或缺，如“目前，我国大部分农民的主要收入来源是务工所得和农业生产收入。就农民工而言，多数进城务工农民还是低水平就业，大部分农民并不能在城市获得稳定的就业和收入条件。城市化进程应该考虑大量依托有农业收入的农民在农村的就业和居住条件，提升农业GDP来维持劳动力再生产模式，使得农村成为中国现代化的‘稳定器’和‘蓄水池’”[3]。可见加强农村自上而下的政府善政管理，是现阶段提升农村社会福利治理效能的前提条件之一。

那么相关出路的落脚点在哪里？其核心的一点，就是要联系中国农村基层政府的行政特性，改革农村福利发展的治理机制。中国农村政府管理失效的一个重要原因，是直接面对农村、农民、农业的基层干部主要还是完成上级安排的工作任务，对于接触到的农村社会福利治理的实际需求缺乏相关的回应权限和资源，导致代表国家和政府意愿的基层干部呈现出处理农村社会福利治理效能低下。为了提升基层政府地方治理的效能，中国已经开始实施了省管县的发展举措，但是县一级与下辖的乡镇毕竟还有较大工作重点的不重合性，国家给予地方一些好的福利治理的资源、政策就有可能被上一级政府截留，因此为农村最基层的政府组织和工作人员配备必要的发展权限和发展资源十分必要。当然，为防止政府组织和工作人员出现权力腐败，在为农村基层的政府组织和工作人员配备必要的发展权限和发展资源的同时，也要构建较为完备的监督和调控机制。与此同时，为了提升这些工作人员的能力，举行定期的教育培训，搭建实践经验的交流平台等改革措施对于整天忙于事务性工作的基层工作人员也十分必要。

2013年至今，新一届政府提出了通过简政放权，转变政府职能的方式进行政府改革，以此激发市场活力，更好地为人民群众服务。这一时期的政府改革主要解决的是政府与市场之间的关系，所取得社会治理的初步成效有目共睹。但对于市场经济发展不太活跃的广大农村，政府的简政放权要更加注重政府行政体制内自上而下的放权，这就要求顶层设计要有这样的微观思维，而对于农村基层组织和工作人员要有意识提升自身承接上一级政府权力下放的能力。农村社会福利治理的宗旨目标是要服务于广大农民的切身利益，除具有共性的基本福利需求之外，农村各地区各乡村在同一时间对福利需求的着重点是有很大差异的，对于这些情况的了解、反馈和务实的回应主要还是依靠与农民接触最密切的基层政府组织和工作人员的努力，需要这部分代表党和国家职能和权威存在的单位和个人因地制宜地发挥创造性的工作职能*要发挥基层政府组织和工作人员创新工作的激情，能否留住人才最为关键。传统的农村基层工作人员和大学生村官在内的新型农村基层工作人员的工资待遇还比较低，为农村基层工作人员提供的发展机会还比较有限，在农村基层工作的事业荣誉感和价值感还没有获得广泛的自我认同和社会认同，这些现象是寻求农村福利治理善政出路需要关注的重点问题。，让广大的农村获得福利保障，以此感受到具有国家所属感的政府善政的福利治理的力量，对国家认同，并水到渠成地实现农村的现代化。

二、农村社会福利发展中的农民自治出路

在中国民主政治的发展进程中，引以为豪的举措之一，是在农村开启了村民自治。对这一举措，国家从法律的层面进行了认可、规范和保障，如1988年开始实施《中华人民共和国村民委员会组织法》。经过三十多年的具体实践，取得的成就有目共睹，并于1997年写进党的代表大会报告，其中关于村民自治的四个基本活动内容，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督都得到了不同程度的推进，这样的发展实践，不仅让农村的政治、经济、文化等具体的福利发展都获益良多，而且“党内民主和县乡政治体制改革中的很多制度创新也从村民自治中获得了很多有益借鉴”[4]。

但是，农民自治也呈现诸多令人不满意的地方，主要是村民自治受限于行政安排较多，缺乏财力支持，自治产生的实效有限。对此，学术界从国际比较视野获得的一个破解路径，即农村自治取代村民自治，这一发展思路对农村社会福利治理的自治出路可提供以下几方面的思考。

其一，农村社会福利自治的内在机制应循序渐进地进行构建。农村社会福利自治的直接受益目标主体尽管是农民，但农村社会福利自治的主导主体应根据所在农村的发展状况进行区别对待。在自治基础薄弱、自治能力不足的农村地区，农村社会福利自治处于初创时期，上一级政府应加强对能够带领农村社会福利自治的能人、地方精英的培育，同时给予必要的政策和财政资源的支持。在这一过程中，上一级政府是农村社会福利自治的主导主体，当农村社会福利自治已经建立了常规性的发展机制时，为了激发农村社会福利自治的创造性，上一级政府应调整自身以往“保姆式”的培育方式，主要从指导和监管层面加强保障作用。此时，农村中的自治能手或农民精英是福利自治的主导主体。到了第三个阶段，农村中的农民大都有了自治的意识和能力之时，上一级政府要转向只是作为农村社会福利自治的服务角色。可见，一般而言，对于农村社会福利自治的机制构建，农村与政府之间自治主导主体的角色承接与转换至关重要，特别要求政府要有这方面的自觉意识*当然，农村与政府的自治自觉意识，并不一定存在政府先知先觉性，如家庭联产承包等自治模式就是首先由少数农民发起，继而由政府推而广之。现如今，农村出现的是大量劳动力流失的新情况，农村的凋敝无法忽视，这就要求政府要有意识地重振农村，面对这样的现实任务，政府在农村福利自治的先知先觉，十分必要。。

其二，农村社会福利自治的经费筹集应争取外援。与市场强调收益大于成本的经济效益不同的是，农村社会福利自治的收益主体是农户、农民，着重的是公益。一些诸如五保户养老等的消费福利项目，以及另外一些如教育、医疗卫生、修路等的公共基础设施的发展和修建，属于生产型的福利项目，其福利成本的投入与产出的周期比较长，这些福利项目的投资即使有国家兜底，但低水平的资助仍需地方政府和集体经济给予分摊一定比例的责任。农村的福利自治必然要经历一个从福利救助到福利发展的过程。在福利救助阶段，应突出福利需求的难点问题，对于少数目标群体的救助，国家兜底，但一旦具有大量的福利需求，争取外援的项目救助便具有不可或缺性。农村社会福利自治的目标是要在福利的量和质两方面都得到提升，国家资助、外援救急、农户分摊都不具有可持续性，因此，发展农村集体经济对于保障农村社会福利自治的资金来源就具有不可或缺性。与计划经济时期单一发展模式的集体经济不同的是，新时期农村集体经济要有成效地发展，一定要因地制宜，选准发展的项目，具有市场竞争力，通过产出的经济效益源源不断地支持农村社会福利自治的社会效益。

其三，农村社会福利自治的职责要通过法律规定明确实施边界。农村社会福利自治应有两项大的职责，即政务和村务。政务关系到国家或地方发展的大政方针，农村作为中国社会基层的一个重要组成部分，对此的贯彻执行，责无旁贷，这就需要处理政府与农村的关系；村务涉及农村生产、生活的方方面面，主要由村党支部委员会和村民委员会共同组织和管理，由于职能不明，其中起上传下达作用的基层政府和村民委员会，被指责其职能主要是对上而非对下，效能欠缺。这些基层农村自治组织由于受人事关系的束缚，大多忙于上级交给的事务性工作，而农村“两委”这两个农村社会福利自治的最直接参与组织出现的一些互相牵绊现象，也大大地分解了农村社会福利自治的力量。因此有学者指出，中国农村出现了乡政村治。这一观点的合理性是认识到农村社会治理职能不清的问题，但偏颇之处在于没有区分农村自治中的政务和村务之别。二十世纪八十年代中国对农村自治就有了相关的法律规定，但直到今天，对基本的农村自治的职能没有出台相关的法律法规进行分配，这对于现阶段农村自治出现的多元主体，面临统筹协调的新问题，无法可依。基于这样的现实问题，完善相关的农村自治的法律法规，将有助于整合农村社会福利自治主体的能力，提升农村社会福利自治的成效。

三、农村社会福利发展中的多元主体善治出路

以上所述关于中国农村社会福利治理的出路，就是强调政府职能的善政和提升农村自身治理水平，也是对中国传统主流福利治理低效的改进路径。但由于中国农村面临的是新的福利治理的社会生态环境，表现为，一是中国农村社会福利治理诉求的是现代化的发展目标，维持基本的生存和发展所需只是最低的诉求，如何让农民更加富有、农业更加先进、农村更加文明，是今后中国农村社会福利治理的更高目标诉求；二是中国农村社会福利治理的环境发生了较大的变化，如在分散的一家一户的耕作模式依然占据中国农业模式主体的情况下，如何通过集约化的发展方式，提升农业治理的现代化，以此提高农民的农业收入，从而为更广泛的农村生产和生活服务奠定物质基础，这些问题不是政府善政和农村自治都能解决得了的，它诉求的是对农村公共福利最大化的社会管理过程的推进，是对善治的追求。

基于善治理念对农村社会福利治理出路的考察，其关键是要认知当前中国现有的二元福利制度建构的格局，在国家制度层面给予农村社会福利资源有限的现实背景下，寻求到除一元福利制度构建之外的有成效的福利改革之路。如果以中国农村为参照主体，农村“福利行动主体间良性关系的建构”大致包括内外和内在两个关系范畴，一是农村与政府、市场、社会组织构成的内外部福利善治的关系范畴；二是农村各种合作组织与村党组织、村民委员会、农户、个体农民构成的内部福利善治的关系范畴。由于第一类关系范畴与前述的政府善政和农村自治有着诸多的交叉，这里着重探究后一类，即农村内部福利善治的关系范畴的建构。

作为普通的农村居民而言，其朴实性的一面是对切身利益的关注，经济生产和政治、精神文化、社会生活构成了农村社会福利最主要的两大块，小农经济和相对独立居住的环境在我国影响深远，尽管新中国成立后，在农村也施行了一段时间的农村集体经济，但是这类大规模的组织经济生产，由于平均生产、平均分配等制度设计上的低效，使得大部分的农村地区又回归到了以家庭联产承包为主要模式的经济生产方式。市场化经济所要求的效益冲击着农村经济生产的分化，一部分农民流向城市，完全远离了农业生产，一部分农民从事着农业之外的兼业活动，还有一部分农民坚守着完全意义上的农业生产。由于我国人均土地的有限，对于拥有相同量土地的农民而言，在常态情况下，前两类农民所获得的收入一般要高于最后一类农民的收入。

农业型农民增收的出路在何方呢？发展集约化农业是农村经济效益提升的有效路径，只是现阶段中国农村集约化农业受劳动力外流的影响，要着重从劳动密集型向资金、技术密集型转型，这就要求农村的独户生产要依托联户的合作组织进行协作发展。目前，我国农村生产类、生活类合作组织比比皆是，其中尤以专业类居多，但综合目前我国农村合作组织发展的成效并不令人满意。有专家根据当前我国农村合作组织的发展现状，比较了中国大陆与日本、韩国、中国台湾的农村合作组织的发展差距，指出我国农村合作组织发展的方向，“中国大陆改革开放以来农村社会经济组织的发展实践，证明了综合性的农民合作组织由于内部功能互补，因而具有一种内生的可持续发展机制。而要启动、激发、保护这种内生机制，必须启动外部的社会政策予以导向和全力支持。目前，中国大陆的各类农村合作组织正在经历广泛且分散的制度创新过程。各地进行着分权式的多种制度试验，甚至可以说正在形成类似市场机制那样的多元制度创新主体和创新形态的竞争，但是，针对这种竞争态势的政策研究与分析却相当落后”[5]。

农村合作组织的可持续发展，必须具备两个基本要素，一是产生实效，获得村民们的认可，二是获得维持、发展的社会资本。对于前一个要素，农村合作组织要建立基于农民生产、生活发展需求意见的征求机制，有阶段分步骤地解决农民面临的突出问题，让村民们在获得切身利益的过程中，认可农村合作组织的工作职能。对于后一个要素，有一个自下而上的社会发展资本的支持梯度递进机制。先是农村的村委会、村党支部要竭尽所能地支持农村合作组织向着更加综合、专业的合作组织的方向发展，进而争取获得上一级政府行政组织给予财政、政策的资助。在当前我国农村合作组织发展数量不断增多的情况下，仅仅靠农村内部福利主体的相互支持已无法达到维持和发展的目的，这需要上升到国家政策层面甚至法律层面进行资金和政策的保障，也许这才是确保农村合作组织有效参与农村社会福利善治的必由之路。

四、结论

当代中国农村社会福利发展面临的诸多问题，既有时代发展产生的积聚效应也有历史上发展规划有待填补的发展难题。如农村人口向城市的迁移导致农村留守儿童和留守老人的问题；规模农业生产有限与工业和第三产业可比收益的式微，导致青壮年农业劳动力的欠缺，直接影响着农业产业的收入来源；很长一段时间缺乏人的现代化的农村城镇化，欠缺农村融入城镇化的发展动力和制度保障，农村遭遇着发展升级的茫然与失落甚至一些不可预测的矛盾和冲突；城乡一体化，共同富裕等的发展承诺虽然有着最为充分的发展责任，但是整个农村发展进程的相对滞后性是有目共睹的。这些或直接体现为农村福利发展问题或为农村福利提供发展的条件，其彻底被解决的长期性、复杂性、艰难性，要求一定要有国家意志、资源、能力的介入，可以说，在今后发展的很长一段时间内，当代中国农村社会福利发展都需要实施自上而下的均衡发展战略的规划引导，进行治理资源的整合，尤其要发挥政府、农村、多元主体协同治理的合力功能，以共识性的目标及发展路径，承担各自职能边界的发展任务，以此产出具有实效性的治理成果。带动协同治理意识和行动力，首要的是实现对农村社会基本福利发展的制度整合和创新，逐渐消除城乡二元体制的不平等状态，一视同仁地推行国家公民福利保障的更高层次，源源不断地为当代中国农村社会福利输入发展资源，在这方面，政府正在努力尝试。如2015年8月，国务院印发了《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，这一政策的出台，规定“2015年底前，大病保险覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，大病患者看病就医负担有效减轻；到2017年，建立起比较完善的大病保险制度，与医疗救助等制度紧密衔接，共同发挥托底保障功能，有效防止发生家庭灾难性医疗支出，城乡居民医疗保障的公平性得到显著提升。”[6]无疑这类从国民福利发展高度寻求到的农村福利发展治理的解决方案，由于受益主体的全民化，最易获得认同和支持，是真正从城乡一体化的战略高度实施的发展措施，对农村社会福利发展的治理也最为根本。

总之，全面深化改革的发展阶段，我国已经确立了国家治理体系和治理能力现代化的总目标。但城乡一体化福利制度的构建仍处于起步阶段，这样的时代背景，要求我国农村社会福利发展治理出路的主要原则是要做到契合农村现代化的发展要求，上下联动，激发农村社会福利发展的社会治理活力，在有限的农村社会福利治理条件下，通过发展农村优势福利资源，产生最大化的具有可持续性的福利治理成效。其中，居于农村社会福利治理主体的政府善政、农村自治、多元主体协同善治无疑是起到关键性作用的，但目前这些农村社会福利治理主体的功能还很有限，如何进一步发挥他们的作用，为即将到来的全面建成小康社会提供发展的福利资本，对于这些问题还需深入探究。

参考文献：

[1]李昌平.农地改革首先要听懂农民的话[EB/OL].[2008-10-21].http：//View.news.qq.com./a/20081021/000008.htm.

[2]张和清,古学斌.重塑权威之下的善政格局——中国乡村治理困境分析[J].人民论坛·学术前沿，2012(10)：18-26.

[3]张清俐,李增元.农村应成为中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”[N].中国社会科学报，2013-11-25(A02).

[4]仝志辉.村民自治三十年[J].经济参考研究，2008(32)：54-56.

[5]杨团.中国农村合作组织发展的若干思考[J].天津社会科学，2010(2)：40-44.

[6]中国新闻网.医疗费用作为大病界定标准[EB/OL].[2015-08-03].http：//finance.chinanews.com/jk/2015/08-03/7442866.shtml.

On the Governance Ways of Rural Social

Welfare Development in Contemporary China

LIN Qi-qing

(ConcordUniversityCollege,FujianNormalUniversity,FuzhouFujian350007,China)

Abstract：Many problems faced by the development of China’s rural social welfare have a consensus solution that is the transformation in governance ideas from relying on the allocation ensurance of welfare resources to developing social capital to getmultiple subjects involved. Based on the function cognition of the development subjects of the problems of “agriculture, rural areas and farmers”, this paper analyzesthe dilemma root and the reasons for the difficult problems in the governance of China’s rural social welfare and explores the governance ways of developing contemporary China’s rural social welfare including government’s good governance,farmers’ autonomy and multiple subjects’ good governance so as to provide prospect thinking for more effective improvement in the governance practice of the development of China’s rural social welfare.

Key words：contemporary China’s rural areas; the development of social welfare; governance ways

(编辑：李红)