新型城镇化发展及其“2113”实践取向——以山西新型城镇化实践为例

新型城镇化发展及其“2113”实践取向
——以山西新型城镇化实践为例

黄晋太

(太原理工大学 马克思主义学院，山西 太原 030024)

摘要：伴随着工业化进程的推进，我国城镇化经历了多个不同的发展阶段。尽管现阶段我国城镇化率已达到53.7%，但与发达国家相比，城镇化数量、质量还仍处于中期发展水平，且形态布局不均。实现工业化、城镇化和现代化必须走以工促城的发展道路。近几年，山西新型城镇化发展近几年如火如荼，“一核一群三圈”布局尽显山西特色。介休市、古交市、长治市、灵石县等县市区，都在围绕中心城市发展的同时，摸索出县乡村城镇化统筹发展的独有模式。但是，由于不少贫困县“蜗居”深山，山西新型城镇化建设仍然任重而道远。为此要按照“围绕两条主线，确立一个目标，解决一个难题，打造三个优势”的“2113”取向开展因地制宜，统筹发展，全面推进国家新型城镇化建设。

关键词：城镇化；新型城镇化；山西城镇化；“2113”取向

收稿日期：2015-09-11

中图分类号：F299.21

推进新型城镇化，尽早实现完全城镇化，是当代中国面临的最紧要任务，也是现代化进程中不可或缺的重要环节。新中国成立以来，尤其改革开放至今，我国城镇化发展走过了一条独具特色的道路，新型城镇化建设也逐渐成为了实现中国梦的重大战略任务之一。山西作为曾经的全国能源重化工基地，随着产业结构升级和转型发展的变革，新型城镇化建设也在悄然发生着变化，改变着山西的面貌。以太原、大同、阳泉、临汾、运城、长治、晋城、忻州、朔州、离石、榆次等11个中心城市为辐射的城市集群，正不断把农村引向新型城镇化的一体化范畴，城镇化质量和城镇化率逐步提升。但多年来，由于我们对城镇化认识不足，实践中应对措施不到位，政策和制度层面保障不够，致使推进农村城镇化举步维艰，偏远乡村地域城镇化更是无从下手。把握城镇化的本质，抓住解决问题的关键，寻求最佳突破口，使推进新型城镇化事半功倍。做到健康、协调、永续可为，这是我们立足推进城镇化的根本所在。

(一)我国城镇化的发展历程与特点

新中国成立以来，我国城镇化发展经历了不同的阶段。这其中，存在有认识上的不足，但更有实践中的缺陷，由此导致了城镇化滞后、工业化难以满足城镇化发展需求、工业化与城镇化互相分离等问题。五、六十年代，国家经济建设基本以工业为主，将工业化放在特别突出的位置，认为工业化就能解决所有问题；对于农村发展，则实行集体所有制，从合作社过渡到人民公社。据国家统计局相关资料显示：1949年，我国总人口约5.48亿，城镇化率为10.64%；到1969年，全国总人口为8.07亿，城镇化率达到17.28%；到1980年，我国人口达到9.87亿，而城镇化率也仅有19.39%.不难发现，这三十年的社会发展，由于对城镇化认识不足，过分强调人的作用，无节制鼓励生育，致使人口膨胀，只强调实现工业化，片面追求速度而违背了客观规律，单方面强调工业化，影响和削弱了经济的整体发展，使一穷二白的经济面貌没有得到根本扭转。三十年间，我国总人口增长了近4亿，而城镇化率的增加每年却不足0.3%，城镇化基本处于较为封闭的迟滞状态。

改革开放以后，立足于社会主义初级阶段的实际情况，围绕以经济建设为中心，发展成为第一要务。着眼于解决农民温饱问题，改革束缚生产力发展的桎梏，农村和城市经济体制变革催生了城乡截然不同的社会变迁。经济的持续增长使社会面貌逐步改变，百姓生活水平不断提高，中国的城镇化发展也显现出与众不同的独有风格。

首先，从政策和体制的层面来看。农村联产承包不仅提高了劳动生产率，解决了农民温饱问题，促进了农业生产体制变革，使更多劳动力走向社会，成为了二、三产业的生力军，农民进城并向“市民”转化成为了社会必然。经济特区建设和开发区发展，不仅集聚了大量的技术和人力资源，而且更使城镇化有了先决条件。以工业带动农业发展，以工业化带动城镇化发展，不仅解决了亿万人的就业问题，推动了经济持续增长，同时也改变了农业经营模式，拉动了农民收入不断增长，使产业结构和社会组织形式发生深刻变化。深圳、厦门、东莞、烟台等一批新兴城市的成长，华西、南街等村镇的变迁，全国各地中心城市人口的急剧攀升，村镇的逐年消失，充分证明了这一点。截止到2013年，我国总人口为12.94亿，比1980年的9.87亿增加了3.07亿；城镇化率从1980年的19.39%增长到2013年的53.70%，提高了34.31%，达到现代化国家的中期水平。

其次，从认识和实践的角度来说。从1979年到2002年大约24年间，先后推进了农村和城市经济体制改革，并对国有企业进行了兼并重组。之后建立了现代企业制度，发展了多种所有制经济形式，实现了向市场经济体制运作的转变。1979年，全国总人口为9.75亿，城镇化率为19.99%；到2002年，全国人口达到12.84亿，城镇化率为39.09%，提高了将近20%.在这期间，着重强调发展第一要务，加速了工业化步伐，但却忽略了城镇化协调发展。城镇化率水平的提升，主要还是靠特区、开发区带动，以及劳动力自然流动，是人口自然聚集促成的。城镇化表现为自由扩散的加速发展形态。

2002年11月，党的十六大召开，明确提出：要统筹城乡经济社会发展，“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”。同时强调，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”[1]。2004年12月，中央召开经济工作会议，指出我国已步入“以工促农、以城带乡”发展阶段，这是国家首次明确提出加快和实施城镇化发展的要求。进入21世纪，随着环境改造和人的宜居要求，不少地区先后实施了“移民工程”，有条件的农村人在城镇购房安居，促使城镇化速度明显加快，城镇化率也以较快增幅不断攀升。从2000年到2013年，我国城镇化率由36.22%提高到53.70%，平均每年增幅达到1.34%.党的十八大之后，针对我国现代化与城镇化发展的客观需求，中共中央于2014年3月正式颁布了《国家新型城镇化规划(2014-2020)纲要》，明确了城镇化建设的指导思想、发展目标、具体任务、运行机制、组织实施和措施保障，为“推动城乡发展一体化”奠定了坚实的政策基础。由此，城镇化逐步进入国家引导的协调发展时期。

再次，从城镇化发展的时间空间来讲。从1949年到1979年，中国的城镇化发展缓慢，城镇化率增加微乎其微。而改革开放后的36年，是城镇化突飞猛进发展的时期。除了以工业化带动城镇化外，人口的加快、聚集提升了城镇化率。以工业化带动城镇化发展，设立经济特区和开发区，兴建高新技术产业园区和经济园区，诞生了沿海一批新兴城市，也扩大了城市的规模。实现农民增收，鼓励农民进城，疏通人口自然流通渠道，劳动力在全国各地自由流动；确保重点工程建设，加强矿区环境整治，改善景区自然条件，为此实施了诸多移民工程；百姓收入逐步增长，促使人口从村镇到县市，从县市到城市，甚至云集到大都市，阶梯式的人口聚集，构成了中国城镇化的鲜明取向。

(二)山西城镇化的发展及其不足

近几年，山西省加快步伐建设中心城市，推进城中村改造及城市周边地区同城化。按照“一核一圈三群”城镇总体布局，不断完善城镇化空间规划体系，打造城市集群发展模式。尤其以太原-晋中同城化、晋中108廊带建设为龙头，山西突出狠抓了一批重大建设项目，加大了对道路、公共交通、通讯、金融等方面的建设力度，初步形成了城乡一体化发展平台。同时，政府还充分发挥了中心城市的带动作用，积极推进晋北、晋南、晋东南城镇集群的发展。全省11个地市还分别实施了2个以上区域重大基础设施项目建设计划，推动了城镇组群在设施、产业、市场、服务等一体化的布局，进一步增强了新型城镇化的竞争力。

2014年，山西城镇化率达到了53.8%，2015年还将有40万农村人口转移到城镇，城镇化率由此也将达到55%[2].山西省统计局发布2014年城镇化发展报告，分析2010年到2012年三年间各地市城镇化率大小与城镇化质量高低的关系，可以发现各区域城镇化综合质量的高低，尽管与城镇化率的大小并无直接数量上的对等关系，但仍呈现出一定的规律性。城镇化率较高的城市，其城镇化质量大多处于中下游水平，如太原、阳泉和大同三地市；而城镇化率居中游位置的城市，其城镇化质量则相对较高，如晋城、长治等市。同时，城镇化率较低的城市，大部分城镇化质量也相对较低，典型的是吕梁市和忻州市[3]。另外，再从山西全省城镇化发展态势来看，围绕太原、榆次同城化，地市中心城市辐射化，邻近县城集群化，主要经济走廊拓展化，通过政府宏观引导科学规划，千方百计吸引社会力量广泛参与，多渠道筹集资金予以保障，道路交通等基础设施奠定基础，城市外延发展优先扶持，园区拉动劳动力转型重点辐射，移民牵置等并举进行，公共服务体系城乡统筹，构成了山西新型城镇化的鲜明特色。

以长治、介休、灵石、古交、等市县为例，城镇化发展因地制宜，扬长避短，各具特色。灵石县把“打造大县城、发展特色镇、建设中心村”作为总体发展思路，以整村搬迁、集中安置为主要形式，完善基础设施，优化公共服务体系功能，统筹城乡一体化发展。静升新区作为全县的样板，基础设施建设、整村搬迁改造、城乡管理水平等均取得了全新突破。打造宜人生态环境是灵石县城镇化的一大亮点，全县绿化率达到了57.64%，城区绿化覆盖率超过了43%，成为山西乃至全国的魅力城市。介休市通过建立农业转移人口市民化促进机制，有序推进人口城镇化，并在整个市域实行公共服务统一供给机制，实现了社会保障和公共服务城乡一体化。介休市探索实践了“产城融合”发展模式，借助“园区升级、城区融合、旅游区带动”三大工程，整合城企资源，推动产业区与城镇化融合发展，以产兴城、以城促产，通过产业聚集和经济转型繁荣城镇经济，拓展就业创业空间。同时，介休市进一步深化了土地管理制度改革，完善集约和节约土地使用机制，推动农村土地向新型农业经营主体集中，建设特色高效农业园区，促进土地规模化、集约化和产业化经营[4]，为实现城镇化和农业现代化创造了条件。

长治县紧邻长治市城区，近几年实施了“一轴两区”城镇化建设工程，打造多元化产业支撑城镇化发展，建立城乡一统的公共服务体系，让农民过上城里人一样的好日子。精心打造“一轴”，开辟了“市区—县城—荫城”贯通全县南北的城际快速通道，通过资源配置和设施对接，很快建成了集人流、物流、信息流、资金流为一体的城市大通道，形成了城市空间拓展带、人口集中居住带和新的产业集聚带。倾心营造“两区”，精心规划城市和城镇群，使长治县成为长治市区向南发展的核心区域，成为山西“一核一圈三群”的大节点。整合资源，区域共享，村企合并、村村合并、村镇聚集，构成了长治县城镇化的总体模式。为了推进城镇化建设步伐，长治县注重打造产业集群，先后建成了多个贯通南北的产业园区，将城乡发展融为一体，赋予了城镇化产业基础，有效带动了一、二、三产协调发展，拉动了农民就业转型和人口聚集。关注民生，惠民利民，长治县是全国首家开通免费公交的县城，城乡养老保险全覆盖的第一县，公交县、乡、村三级“无缝对接”，数字电视全覆盖，养老金城乡分别提高到85和75元，社会最低保障分别达到288和134元[5]。古交市推进新型城镇化，格外关注以人为本，把户籍制度改革作为助推力。2012年该市人口有22万多，其中非农业人口占到了65.6%，户籍城镇化率远远超过了全国36%的水平。古交山西关头老区农业开发有限公司，直接包干农民土地，统一播种、销售，入住农户和带动种植户112家，解决就业人数476人，每年人均收入3万多，农民实际成为了农业产业工人，奠定了农村城镇化的坚实基础。

因不少乡村“蜗居”深山，山西新型城镇化发展也有客观的难隐之殇，偏远地域乡村城镇化起步艰难。山西共11个地级市、23个市辖区、11个县级市、85个县，目前被列为国家重点扶贫开发的贫困县还有35个，其中绝大多数在太行山区和吕梁山区，主要分布在吕梁、忻州和大同。贫困山区农夫背柴依然常见，据2012年国家统计局调查显示，还有39.9%的人家仍以柴草作为生活主要燃料，50.0%使用煤炭，只有7.8%的家庭使用清洁燃料。山西城镇化建设，难点和关键点也主要集中在这里。

除此以外，纵观我国城镇化的发展历程，以及山西推进城镇化的实践，仍然存在的问题留给我们诸多启示。

一是城镇化过度集中，中心城市不断膨胀。大都市圈的建设，不仅造成过度城镇化的病症，使城市人口连年攀升，交通成了老大难，而且适龄儿童上学难、城市人口就业难等问题越来越严重，社会保障压力越来越大，畸形发展使人与城市处于亚健康状态，必然带来中心城市今后发展难以为继。

二是地级城市发展速度加快，基础设施建设面貌焕然一新，但由于缺乏产业聚集，以工带城后劲不足，城镇化发展明显不足。同时我们也看到，多数县镇由于经济条件较差，城镇化发展缺乏必要的基础，因此新型城镇化发展起步艰难，统筹城乡发展仍只停留在口头上，而这恰恰正是推进城镇化的关键所在。

三是城镇化发展的重心有所偏颇，基础比较薄弱的乡村依然被搁置在城镇化之外。多年来，我们总是在“有所为，有所不为”的理念下顾此失彼，贫富不均导致了社会阶层矛盾显现，拥有绝对财富的20%的人，几乎占有了社会80%的财富；处于生活底层的20%的人财富占有率却不及富人的1/20。就业难问题在中低收入家庭更为突出。推进城镇化和实现现代化，必须注重和加紧解决上述问题。

(三)新型城镇化及“2113”实践取向

城镇化，主要泛指一个国家或地理区域，随着社会生产力不断发展，科学技术不断进步，产业结构不断调整，使农业人口向非农人口转变，传统农业经济不断向工业服务业转变，并推动人口不断聚合，农业产业化得以实现的过程。推进新型城镇化的主要目的是为解决以下问题：大量劳动力转移却难以融入城市社会，农民“市民化”进程缓慢；“土地城镇化”快于人口城镇化，农业土地流转铺张浪费，社会效能粗放低效；城镇空间分布不合理，规模结构不适宜，资源环境承载力不匹配；城乡人口分布不均衡，“城镇化病症”日益突出；城镇化体制机制不健全，公共服务管理厚此薄彼。

解决上述一揽子问题，应当确立“2113”实践取向，即：“围绕两条主线，确立一个目标，解决一个难题，打造三个优势”，通过工业化带动城镇化，全面带动大中小微小城镇合理布局，协调发展，最终实现农业产业化。

1.围绕两条主线

其一是拉动就业和劳动力转型主线。城镇化发展与实现的关键和前提，首先是要拉动全社会就业，疏通和引导人口合理流动，解决农村剩余劳动力转移和转型问题。随着经济社会的不断发展，尤其是科学技术的不断进步，农村剩余劳动力大量涌现，急需要新的岗位和新的领域予以接纳。为此，推动新型城镇化建设发展，务必要把人的就业问题置于首位，科学规制农村剩余劳动力合理转型。坚持以人为本，实现人的发展。

其二是以工带城发展乡村工业主线。工业化是城镇化的基本动力，推进新型城镇化，工业和产业是基础，也是关键。无论是着眼我国工业化的发展水平，还是面对城镇化的难题，都迫切需要推动工业化的进程，而发展乡村工业无疑是最佳的选择。为此推进新型城镇化，必须着力发展适宜产业。

2.确立一个目标

加快城镇化建设，推动新型城镇化早日实现，这不仅是未来发展的重大战略目标，也是现代化实现的终极目标。确立这样一个目标，既符合当下中国社会发展的客观实际，同时也符合实现中国梦的历史要求。因此，必须坚定确立新型城镇化的目标，一切发展都要围绕这个目标，规划和设计都要服从这个目标，工业产业的布局还要适宜于这个目标，信息化和社会化也要服务于这个目标。

3.解决一个难题

打破现有的行政区划壁垒，改变传统的县域经济模式，进行全方位立体式的设市制度改革，构建适应新型城镇化和现代化的省辖市、市辖区、区辖街办的行政区划模式。设市制度改革，既有利于城镇化发展的区划设置，便于人口市民化的自然归属，同时又有利于区域资源优势互补，为工业化带动城镇化创造条件。

4.打造三个优势

其一,打造区位发展的基本条件优势。推进新型城镇化，县改市区划变革已经成为历史的必然。新型城镇化需要制度变迁的引领，需要营造区位发展的条件优势，需要城镇化的区划模式与之匹配。制定设施制度改革区划方案，通过三县、五县合并设市，既可以使自然资源和人口资源优势互补，又可以充分发挥区位地域的创新优势，推进城镇化的进程。山西大同自从分离成大同市和朔州市，长治一分为二变成长治市和晋城市之后，城镇化速度明显加快，区位发展的优势也更加明显，尤其是晋城市、朔州市的发展更为引人注目。如果打破现行的区划模式，将现在的运城、临汾、吕梁、晋中等市进行县区合并，相应设立运城、临汾、侯马、霍州、大宁、离石、介休、永济、沁水、石楼、左权等地级市，那么城镇化的发展速度必将加快，区域经济社会发展也必将提速。如果全国的县区都如此而为，2861个县就可以合并设立为800多个地级市，城镇化的发展也就大有文章可做了。

其二,打造区位发展的基本环境优势。推进新型城镇化，无论是工业产业园的布局，还是新生城镇增长点的规划，无论是劳动力转型的人口聚集，还是农业产业化的前瞻驱动，政府必须要创新发展理念。不仅要敢于担当整体规划、基础建设、产业布局的主体责任，并在具体实践操控中突出主题，而且还要积极盘活投融资市场，确保政策制度有利于工业化带动城镇化发展的总体取向，全面推动新型城镇化科学前行。当务之急，围绕工业化带动城镇化的发展，一是要明确新生城镇的布点走向，做好设市制度改革的整体规划；二是要做好工业产业园区的开发建设，制定各项有利于以工带城的政策保障体系；三是加紧道路、土地、生态环境等基础设施项目开工建设，打造区位发展的基本环境优势。

其三,打造区位发展的基本人文优势。新型城镇化的未来建设目标，除了规制大中小微小城镇协调发展外，最主要也是最大难题，就是如何解决乡村地域新生城镇的发展瓶颈，促使小城市和微小城市尽快发展壮大起来，实现人口与城镇化相匹配，农业产业化与现代化相适应的格局。推进新型城镇化，必须首先解决人的现代化问题，打造区位发展的基本人文优势。同时要注意发挥中央、地方和市场三者作用，并处理好三者关系，“一是政府和市场的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。二是中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，省及省以下地方则从实际出发，贯彻实施总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作”[6]。新型城镇化事关国家发展全局，同时也事关民生发展大计。绝不能脱离农民搞所谓的城镇化，也不能让城镇化游离在百姓之外。亿万农民的广泛参与和支持，全社会的踊跃投入和担当，以城带乡、以工带农的成功实践，才能给中国未来带来福祉！

参考文献：

[1]十六大以来重要文献选编：上[M]．北京：中央文献出版社，2006:17-118.

[2]人民网.山西今年城镇化率将达到55%[EB/OL].[2015-02-25].http://sx.people.com.cn/n/2015/0225/c189137-23984943.html.

[3]晋城房产网.山西城镇化质量稳步提升，晋城市城镇化率提高[EB/OL].[2014-04-11].http://www.0356f.com/jinchengfangshi/2014041179465.html.

[4]中商情报网.山西介休市国家新型城镇化综合试点方案要点[EB/OL].[2015-02-04].http://www.askci.com/news/finance/2015/02/04/17233335v0.shtml.

[5]山西日报.山西长治县新型城镇化建设启示录[EB/OL].[2013-07-31].http://finance.people.com.cn/n/2013/0731/c1004-22388629.html.

[6]习近平关于全面深化改革论述摘编[M]．北京：中央文献出版社，2004:63.

The New Urbanization Development and Its “2113” Practice Orientation

——Take Shanxi New Urbanization Pactice for Example

HUANG Jin-tai

(SchoolofMarxism,TaiyuanUniversityofTechnology,TaiyuanShanxi030024,China)

Abstract：Along with the advancement of industrialization, urbanization in China has experienced a number of different stages of development. Currently China’s urbanization rate has reached 53.7%, but compared with developed countries, its quantity and quality are still at the medium level of development and its form layout is uneven. To realize industrialization, urbanization and modernization we must follow the road of city development promoted by industrial advancement. In recent years, the development of new urbanization in Shanxi is in full swing and the layout of “one core, one group and three circles” manifests the characteristic of Shanxi. Such cities as Jiexiu, Gujiao, Changzhi and Linshi all develop around the central city and work out a unique pattern of coordinated urbanization development of counties and villages at the same time. However, because many poverty-stricken counties are located in remote mountains, the new urbanization construction in Shanxi is still a long way to go. Therefore we must coordinate the overall development according to the “2113” orientation of “centering around two main lines, setting a goal, solving a problem and building three advantages” and the local situations, so as to promote the construction of national new urbanization.

Key words：urbanization; new urbanization; urbanization of Shanxi Province;“2113” orientation

(编辑：张文渲)