云南省自然保护区存在的问题及对策建议

□ 李军伟

云南省自然保护区存在的问题及对策建议

□ 李军伟

目前云南全省已建各种类型、不同级别的自然保护区156个，总面积281.18 万公顷，占全省国土总面积的 7.1%。其中国家级自然保护区 19 个，面 积148.34 万 公顷；省级自然 保护区38 个，面积 69.22 万公顷；州（市）级自然保护 区 57 个，面积 44.13 万公顷；县（区） 级自然保护 区 42 个，面积 19.49 万公顷。

一、云南省自然保护区存在的突出问题

1.资金投入渠道单一，投入严重不足，基础设施和能力建设经费没有纳入省级财政预算

云南省自然保护区的省级经费投入由曾经的全国之最已变为全国落后省之一。《自然保护区条例》明确规定，管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。2010年12月，国务院下发的《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》中也提出要加大保护区资金投入，明确国家级自然保护区能力建设投资由财政部以专项资金形式予以补助，地方级自然保护区的建设经费参照国家级自然保护区予以保障。然而，云南省级自然保护区基础设施和能力建设经费长期以来没有纳入省级财政预算。省政府虽然已批复了20个省级自然保护区的总体规划，但由于没有资金投入均没有实施，自然保护区基本工作无法正常开展。一些省级自然保护区由于缺乏投入和管理，界限范围至今没有得到确认。由于责任与投资不匹配，许多州市和县频繁提出保护区范围调减或撤销，全省自然保护区面积从2005年的354.95万公顷逐步下降到2012年的281.18万公顷。

2.保护区内林权纠纷不断，社会矛盾突出

目前云南全省自然保护区中的集体林面积占保护区总面积32.44%，自然保护区内现有人口总数约为68.80万人，其中核心区内人口数为20.25万人。云南早期成立自然保护区时签订的管护协议不规范，缺乏约束力，已经有一些林地所有者提出行政复议，不愿继续签订新的管护协议，出现了山林纠纷。同时，全省自然保护区仍有部分林地未列入生态公益林；已列入生态公益林的林地林木，其补偿标准大多低于周边山地租地价格，林农参与自然保护区建设的积极性不高，有的甚至要求将其林地划出自然保护区。随着经济社会发展和农民群众物权意识的提升，自然保护区管护难度越来越大，矛盾和纠纷日益突出。

集体林权制度改革后，由于相关法律、法规严格限制保护区内林地的流转和林木的采伐、林下资源的利用等，但按照《物权法》及深化集体林权制度改革的相关规定，要放活林农的经营权、确保林农的处置权和收益权，这也是保护区亟需解决的问题。

3.自然保护区管理的法律法规滞后和不健全

目前，自然保护区主要是依据《中华人民共和国森林法》、《野生动物保护法》等法律法规来管理，国务院于1985年颁布实施《森林与野生动物类型自然保护区管理办法》，1994年又颁布实施《中华人民共和国自然保护区条例》，对自然保护区事业的建设和发展发挥了一定作用。但这些法律法规有一些条款已不能适应新形势下自然保护区发展的要求，许多重要问题还有待于法律法规进行规范。同时与自然保护区相关的标准规范较少，政策支持不够，制约了自然保护区的发展。

4.自然保护区管理体制不顺，管理机构不健全，管护不到位，责权不明，发展严重滞后

目前保护区管理体制不顺，管理权属分散，层级不一，部门、政府、跨州市分割管理并存。云省管理自然保护区的部门有 6 个：即林业、环保、农业、国土、水利和住建，有的商业开发机构管理权限和行政级别高于保护区管理机构，保护与开发倒置。自然保护区责权不明，一地多牌的现象比较突出，真正的管理部门有责无权，挂名的管理部门却是有权无责；同时，资金人员配备不到位，部分省、州（市）、县级保护区“无人员编制、无管理机构、无资金投入、无

保护设施”。自然保护区的人员结构不合理，一线管护人员少，很多工作无法正常开展；机构不健全、管理技术力量薄弱，部分保护区管护不到位。

5.机制缺乏，自然保护区建设管理举步维艰

缺乏灵活的管理机制。自古以来，山区群众都是靠山“吃”山，在自然保护区内，不管是集体林木，还是群众的人工林，一律禁止采伐，禁猎野生动物，使群众失去赖以生存的生活来源。

缺乏有效的补偿机制。目前云南全省自然保护区中的集体林面积占保护区总面积32.44%，但群众没有得到有效的补偿，自然保护区又无力安排好群众的生活出路，现行的每亩生态公益林补偿10元的标准，显然不足以弥补林农的经济损失。

缺乏有效的救助机制。自然保护区基本上都是建在老少边山穷县，县域经济不发达，地方财政困难，当地政府对自然保护区社区基础设施建设、社区经济发展项目以及贫困人口的救助等心有余而力不足。

二、加强云南省自然保护区建设的建议

1.尽快落实自然保护区基础设施和能力建设经费

随着经济社会的快速发展，自然保护区建设与地方经济发展的矛盾越来越突出，建设和管理的难度越来越大，在这种情况下，建议省级财政尽快落实和安排省级自然保护区基础设施和能力建设专项资金，真正将省级自然保护区保护和管理经费纳入省级财政预算。

2.有效化解林权纠纷和社会矛盾

组织专家进行调查和科学论证，对生产活动频繁，耕地、村庄、集体林地面积大，社区矛盾较多的自然保护区，合理调整其范围和功能区。

对保护区周边尚有国有林可用于置换的，由当地政府用国有林置换集体林。对不具备置换条件的，在保护区内部尽可能用实验区的国有林地置换核心区和缓冲区的集体林地。

国家设立生态移民专项资金，并从用地指标等方面给予支持，对保护区内特别是核心区的居民实施生态移民，以减轻保护的压力。

提高自然保护区内集体林生态公益林补偿资金标准，建立森林生态效益补偿资金与经济发展水平和物价水平相适应的正常增长机制。

国家设立自然保护区林地赎买专项资金，用于保护区内具有重要保护价值的集体林赎买，逐步将集体林收归国有，稳定自然保护区内的土地使用权。

3.制订和完善自然保护区相关法律法规

尽快出台《云南省自然保护区管理机构管理办法》，建立、健全自然保护区管理机构，明确和落实管理职能。

尽快修订完善《云南省自然保护区管理条例》，对保护区管理、生态建设、生态补偿资金投入进行统一的规定，保证集体和农民的资源权利和利益，特别是制定集体和农民土地收益损失补偿的法律规定，集体土地和资源纳入保护区管理的法律程序和对保护区非国有资源的利用规定等。

从国家层面上应尽早出台《自然保护区法》，加强对国家生态安全底线的保护。

4.从国家层面设立自然保护区生态补偿基金

从国家层面设立专门的自然保护区生态补偿基金，并建立有效的管理部门和监督办法。自然保护生态补偿基金独立于自然保护区的经费拨款，专款专用。

5.建立自然保护区资金投入长效机制，提高保护区建设管理水平

自然保护区生态公益林补偿基金单列，除用于发放护林员工资外，准许用于保护区野外巡护监测。

自然保护区管理经费、人员社会保障经费要纳入县级以上人民政府公共财政预算，建立专项基金。

加快落实自然保护区资源利用生态补偿机制，如水电站和生态旅游的资源利用要实行补偿等。

探索保护区人才引进、培养有效途径，通过岗位培训、交流等多种形式，提高保护区人员素质。

建立生物多样性信息动态监测系统。

6.加强自然保护区管理机构建设

尽快有效解决各级自然保护区机构、级别、编制、经费和管理权限等问题，明确自然保护区管理体制、机构设置、人员编制和经费保障。

7.实施政策倾斜，加快保护区周边社区经济发展

在政策扶持措施上予以倾斜，将自然保护区内及周边村社的基础设施建设纳入社会主义新农村建设范围，积极促进自然保护区与周边社区经济协调发展，开展保护区内群众共建活动，探索建立当地居民参加的自然保护区共管机制。

建立援助合作机制，让保护区周边居民开展种植业、养殖业、旅游业、食品、旅游纪念品加工等，使其分享生态保护所产生的惠益。

加大财政转移支付力度，逐步提高保护区当地居民基本公共服务均等化水平。