五问存款保险

胡继晔

目前全球已经有113个经济体进行存款保险立法，中国是主要经济体中唯一尚未进行存款保险立法的国家。实际上，早在1993年中国就提出要建立存款保险制度，之后有关各方一直在进行研究，2007年时曾准备推出这一制度，但2008年遇到国际金融危机被暂时搁置。近期国务院法制办就《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）向社会征求意见，存款保险立法总算是“千呼万唤始出来”，未来银行破产的风险将通过保险机制分担，老百姓的存款不再由国家信用兜底，存款保险将成为一项重要法律制度来保障存款人的财产安全。

然而，全文不足3200字的《存款保险条例（征求意见稿）》和国外动辄数万字的存款保险法相比，还只是一个框架性、指导性的法律文件，可操作性不足。既然是“征求意见稿”，需要明确以下几个问题，以完善未来定稿的《存款保险条例》，真正使得该条例成为存款人的“保护神”。

“存款保险基金管理机构”如何运营

“征求意见稿”第三条是对存款保险的定义，提出“投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全”。可以发现，未来的“存款保险基金管理机构”将处于整个存款保险制度的核心位置。但遗憾的是，“存款保险基金管理机构”到底是一个什么样的机构却语焉不详。

对比国外的“存款保险基金管理机构”来看，美国是将存款保险发扬光大的“带头大哥”，负责存款保险法律制度执行的就是根据1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》所创设的联邦存款保险公司（Federal DepositInsurance Corporation，FDIC）。这是一个隶属于美国联邦政府的独立机构，旨在通过识别、监控和锁定存款类金融机构的风险，来促进和确保美国金融体系的安全和稳定，利用存款保险基金维持公众对银行体系的信心。该机构获得资金的方式与私营保险公司一样，保险费由所有参保机构支付。根据FDIC最新年报，截止2013年底存款保险覆盖了6800多个存款类金融机构中的6亿多个账户，保障的存款总额超过6万亿美元。

应当说，美国FDIC是中国设立“存款保险基金管理机构”的重要参照系，可以考虑建立“中国存款保险公司”。现在的核心问题是：该公司是隶属于中国人民银行还是银行业监督管理委员会？由于中国人民银行自2004年起就在其金融稳定局设立了存款保险处，该机构隶属于人民银行似乎顺理成章;然而，银行业的准入、经营和退出的监管均属于银监会的职责，存款保险管理机构的主要业务也是对银行经营和退出的管理和监督，似乎和银监会的监管职能更为接近。中国人民银行和银监会在存款保险管理机构上的角力以“征求意见稿”第七条的“存款保险基金管理机构由国务院决定”一笔带过，但未来条例真正实施之后，这个问题必须解决。

笔者认为，未来的“存款保险基金管理机构”应当是类似全国社保基金理事会那样相对独立的副部级非盈利机构，在货币政策、宏观管理层面受人民银行的指导，而在微观管理层面接受银监会的指导。人民银行、银监会、存款保险基金管理机构三者的侧重点和角色不同，但共同承担国家金融稳定监管者的职责，三个机构必须加强协调，共同防范金融风险，应对潜在的金融危机。

存款保险的覆盖范围应当有多大

在所有国家的存款保险立法中，保险覆盖范围都是一个非常重要的问题。一般认为由于中小银行面临失败的风险更高，存款保险用于对中小银行救助的资金将会多于大银行，因此大银行缺乏参保的主动性。然而此前有学者的统计研究表明：存款保险其实对大型银行更为有利，尤其是在整个银行体系中恢复储户信心方面。如美国华盛顿互助银行就是一个相当大的银行，成立于1889年，是全美第四大居民住房抵押服务供应商，为消费者和中小业户提供多样化的金融产品和金融服务。在次贷危机最严重的2008年9月25日，该行被FDIC和货币监理署联合接管，成为美国历史上最大的银行破产案，涉及资产高达3070亿美元。由于有完善的存款保险制度做后盾，该行在倒闭过程中并未出现挤兑现象，接管和倒闭的过程井然有序。

中国银行业的情况和美国不同：工、农、中、建、交五大行由于有国家股东的背景，在存款市场上拥有更好的信誉。如果采取自愿投保方式，五大行为了降低经营成本，可能会不参加存款保险。而中国已有的银行失败案例如海南发展银行、山东威海城市合作银行、青海格尔木城市信用社、浙江信达城市信用社等，这些地方性中小金融机构，往往由于先天不足、风险防范不力等因素，更容易发生倒闭破产。但由于中小金融机构市场份额有限、所缴纳的保费有限，为解决参加存款保险过程中的逆向选择问题，中国的存款保险立法应采取强制投保的方式，在制度建设之初就实现对包括五大行在内的所有存款类金融机构的全面覆盖，以增强储户对制度的信心。

征求意见稿第二条规定：在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险。应当说这是长期博弈的结果，五大行想置身于存款保险之外的努力看起来难以得逞了。希望未来定稿的《存款保险条例》能够坚持对所有存款类金融机构的全覆盖，对五大行不予“法外开恩”。

存款保险能够100%保障所有存款吗

国际上学界和实务界均认为：存款保险面临最重要的缺陷在于银行家的道德风险。存款保险的存在使得银行家更倾向于在贷款时追求高风险、高收益，却不必为此承担额外成本，反而把这些成本转嫁给存款保险机构，从而形成银行家的道德风险。中国20世纪90年代曾经发生多起高息揽存、高息贷款最终却形成大规模坏账的案例，作为经营者的银行家大多拍屁股走人，到别的银行任职，留下了一堆烂账。

在欧盟和美国的存款保险实践中，为防范银行家的道德风险，往往对储户的存款实行限额偿付。限额偿付意味着在存款保险制度和侵权法制度对存款人的存款利益保护方面存在着平衡：当存款保险额度降低时，存款人将会面临较大的存款利益风险，因此，便会有存款人诉诸侵权法的救济途径（比如通过金融监管机构或者存款保险机构承担相关责任）而得到存款利益补偿。这样便使得金融监管机构和存款保险机构面临更大的风险承担责任，会更加审慎地监管存款类金融机构，可见有一定限额的存款保险是一个能够对各利益相关方产生正向激励的方案。

共同保险制度在欧美的存款保险实践中已有体现，即存款保险机构和存款人各自承担一定比例的存款损失。限额存款保险和共同保险在欧美的实践是可行的，因为他们的存款并不承担满足其基本生活需求的角色，而在中国，小额存款人的存款可能就是其最主要的金融资产，因此，限额存款保险的具体数额设置必须谨慎。如果存款保险限额太低，许多存款将不能得到有效保护，从而降低存款保险制度的有效性。目前征求意见稿第五条规定：“存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元”，从舆论反应来看得到了普遍欢迎，可以覆盖99.63%的存款。

在未来存款保险限额实施过程中，还有一些细节问题需要注意。几年前南方证券倒闭事件中，由于南方证券利用客户保证金炒股出现重大损失，最终被关闭。当时在央行制定的债权收购办法中，并非以“本金+利息”的方式予以偿还，而是对于南方证券承诺的高息不予承认，本金还打了9折。未来如果有存款类金融机构如南方证券那样退出市场，存款保险机构也不应当百分百买单，除了普通居民个人存款按照最高偿付限额支付之外，对于单位存款应当按照“利息全免、本金打折、有限收购”的原则来处理，让存款人、特别是单位存款人有监督银行家的动力。

存款保险费率如何确定

目前世界各国使用最多的是单一费率，即由存款保险机构按照各银行存款的一定比例计提保费。随着金融创新的加快，银行表外业务、影子银行等高风险业务不断增加，单一费率已不符合现实，按银行的风险等级确定不同的费率的“风险差别费率”应运而生，成为一种新的金融风险管理工具。风险差别费率可以部分改善银行高风险投资的偏好，降低银行家的道德风险。当然，费率都是根据存款数量和结构、商业银行发生破产的概率和存款保险基金的收益状况来决定的。美国在20世纪90年代以后开始采取风险差别费率，欧盟也有不少国家采取了风险差别费率。

中国未来也倾向于采取风险差别费率。征求意见稿第九条规定：“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成”，表明中国将实行基准费率和风险差别费率的“双费率制”。实际上，由于中国存款类金融机构的风险评级体系还不十分完善，未来新成立的存款保险机构也会存在实践经验不足的问题，甫一成立即实行风险差别费率的依据还不十分充分。从另一个角度来看，如果在存款保险制度建立之初就采取风险差别费率，由于怀疑存款保险费率高的银行风险水平也高，储户有可能将其存款从保险费率高的中小银行转移到费率低的五大行，加剧了“马太效应”，不利于中小银行参与竞争，这显然有违存款保险制度建设的初衷。

有鉴于此，中国存款保险费率的制度安排可以分两步走：最初所有存款类金融机构采取单一的基准费率，以利于中小银行与五大行进行公平的市场竞争。随着金融业市场化改革的深化，再引入风险差别费率，届时可以按照征求意见稿第九条规定，费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。

存款保险机构何时介入失败银行的接管

存款保险的核心是为未来的银行失败做准备。什么时候、以何种方式介入失败银行，是一个非常现实的问题。

美国在长达数十年的存款保险实践中，通过对不同失败银行的接管和救助，积累了不少经验教训，并通过不断的立法、修法来完善存款保险制度。1991年《联邦存款保险公司改进法案》就对介入失败银行作了详细规定：当银行经营困难导致资本充足率跌至2%时，为防止耗尽资本金，将由FDIC接管该银行。由于FDIC拥有运用存款保险基金处置问题银行的权力，可以通过收购与承接、过桥贷款、公开救助等多种手段，对被处置银行的资产、债务进行多种处置组合，严控处置成本，实现最佳的处置效果。前几年国际金融危机是FDIC成立以来所面临最严峻的考验，2010年接管和救助的银行达到创纪录的157家，此前盈余的保险基金使用殆尽，还有高达210亿美元的赤字。此后，FDIC接管的失败银行在金融危机之后逐步转让、出售，保险基金资产从赤字到实现了472亿美元的盈余。

中国失败银行的典型案例是1998年的海南发展银行。在当年初挤兑风波开始后的几个月时间里，中国人民银行累计调拨了31.5亿元进行救助，同时允许该行发行1.4亿元的金融债券补充资本金，但最终回天乏力。1998年6月21日，中国人民银行宣布关闭海南发展银行，其全部资产负债由中国工商银行接管，同时宣布全额保障海南发展银行所有储户的存款，从而制止了危机的继续蔓延。未来《存款保险条例》实施后，类似海南发展银行接管中人民银行和工商银行的角色都应当让位于存款保险基金管理机构。

征求意见稿第十五条、第十六条规定了存款保险基金管理机构对存款类金融机构面临问题时进行风险警示、要求及时补充资本金、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率、提高其适用费率等措施，都是基于存款类金融机构还可以继续经营时所采取的未雨绸缪的措施。对于存款类金融机构发生更严重问题，出现需要接管和机构重组甚至撤销的情形时，则需按照《银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条的规定，由存款保险基金管理机构建议银行业监督管理机构依法采取相应的措施。但采取接管、机构重组、撤销措施时的具体标准等操作性指标并未在征求意见稿中体现，应当借鉴美国存款保险改进法案的精神，制定更明确的指标，比如资本充足率降低到2%时即启动接管程序。

（作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授）