房地产税应怎样改

周天勇

房地产税开征，是关联土地、住宅和财税等体制的一项非常重要的改革，涉及城镇居民、农民、房地产开发商、用地企业、地方政府等诸多利益，非常复杂，需要平衡各方，坚定地推进，否则中国房地领域积累的问题会越来越多。

第一，国家需要向用地居民和企业妥协：必须废除土地和房屋的使用年期制，改革为永续使用权和继承权，以换取对居民及用地单位房屋和土地的征税权。

房地产税首先面临的是房地产年期问题。目前房地产有使用期：40年、50年、70年，而这种年期制度和市场经济运行规则不一致。

比如，以房养老要把房子抵押给银行，银行支付养老金，目前的年期制度就存在问题。现行的《物权法》和《房地产管理法》是矛盾的，《物权法》认定的使用权，不一定有产权，因为产权的认定单位是土地管理部门。使用期到期后银行要获得房屋的价值必须重新提出申请，重新进入土地出让程序，获得房屋土地部门、房地产部门颁发的证书，才能继续抵押。如果银行去交这笔钱，银行就亏损了，人去世后也不可能再交这笔钱。

如果同时开征房产税和遗产税两种税，按照《房地产管理法实施细则》第40款规定，住宅使用期到期后，土地及地面建筑如果不重新办理土地出让程序，将收归国有。所以从法理上来讲，如果没有永续使用产权，政府相当于房东，房东向租户开征房产税和遗产税都是没有法理依据的。

此外，城市住宅实行年期制，但农村宅基地是永久使用，实际上也是可以继承的。农村宅基地中，边远山区和城郊的住宅价值相差很大，如果要开征房地产税的话，可以分级差，但是不能免征。

所以不论是城乡的房地产、宅基地，一定要有近似的永续使用权，也一定要明确继承权，这是需要解决的两个关键性问题。只有通过给以城乡居民永续使用权和继承权，政府才可以换取征收房产税和遗产税的权利，并真正推动以房养老。

第二，政府不能对正在居住使用的房屋按照市价（泡沫价）征税，只能以合理房价征税。

一般的市场经济国家是按市价而征，但是按照市场评估法则有一个非常大的问题：第一套住房是消费型资产，不是投资型资产，但由于中国房价泡沫过大，偏离了它的合理价格，实际上对泡沫也征了税。比如北京市二环以内100平米的房子，按市价评估可能是1000万，按照1%的税率每年则要交10万的房产税，这很难推行。所以，对一套房不能按照投资型资产以市价征税，而是按照消费型资产以合理房价征税。

那按照什么价格征税合适呢？对一套居住的住宅，应该按照正在居住使用即消费型资产来对待，以合理的房价收入比确定的价格来征税。比如2013年北京人均可支配收入5年能买一套房屋，按照2013年北京市城市居民人均可支配收入的5倍计算，这样的价格可能是4500元一平米，则100平米住宅，按1%税率征收年4500元的税收。这样大部分人都能承受。

税率怎么确定？笔者认为对消费型住房，最好在1%，不要到2%，许多国家如美国的房产税，最低是1.3%，最高是1.9%，中国采取1%比较合适。

另外，一部分住宅是在高地价和高房价时购买的，其中包含了很大比例的土地出让金，应当适当减免房产税。当然，按照消费型资产征税，实际上已经除去了土地出让金部分，但是考虑一些居民在最高价格时，贷款利息非常高，实际上是用明天的钱交给政府出让金。

第三，对第一套房不能免征，否则企业房地产税会加重;对居民投资型房屋也不能累进过度征税，因为资产泡沫太大。

现在相当多的学者都在呼吁第一套住宅不征税。这个问题需要理性地去考虑。目前农民工在城镇工作地购买住宅的只占0.9%，约为700多万户，而约1500万户左右在老家县城购买了住宅;城镇14000万户居民中，拥有多套房的占21%，一套房占66%，没有房占13%，21%的城镇居民平均有6.8套住宅。假设对一套房不征税，对多套房开始征税，就存在一个问题，对多套房怎么征税？如果按照1%的最低税率征的话，即使在北京市的学区内，房东肯定也要大规模抛房，等大家都变成一套房时，对城镇居民征收房产税实际上就没有了。

现在来看，除了几个较大城市和北上广深以外，像过去几年地方政府土地收入占到财政收入40%甚至50%的局面不再。建成和在建住房加起来有3.8亿套，已经严重过剩。如果对多套房开征较高房产税，很多人都会抛售房子，大多数城镇居民都会只有一套房屋，也就没有这部分税收了。

把居民应承担的房产税部分，全部压向生产经营体系，将摧毁整个国民经济生产和服务产出体系。有些学者提出，出于改革的阻力，对居民第一套住宅不征，可以向工厂、商业、旅游和金融等地产开征房地产税，把城镇居民应交的房地税，转移到经营性地产上。我们框算了2013年566130亿元国民收入的构成，政府收入为216677亿，占38.26%;城乡居民收入为253081亿元，占44.70%;商业银行和国企收入为38213亿元，国有文化广电出版、政策性银行、国有保险证券等估计1万亿左右;非国有经济收入为53000亿左右，只占9.4%。如果对居民不征收房产税，而是挤压到企业上，再加上费改税部分，企业将承担3到4万亿的加税。

这也是为什么绝大部分国家要向居民开征房产税。因为政府要向居民提供公共服务，这些国家房产税大多要占县市级政府收入的60%。

所以一定要对第一套住房征税，但是要按照消费居住价格、合理的收入房价来征。对退休人员、低收入群体和农民，或者一些地理位置的住房可以实行减免。对于住宅，超面积部分也应当按消费型资产征税，而不是累进征税。

第四，对投资型住宅，也应当适度合理征税。

对投资型住宅征税，税率不宜过高，也不宜对多套房累进。因为中国房产价格与价值偏离太大，价格中泡沫非常严重。比如，在北京4环以里的学区房，每平方米价格可能高达10万元，如果拥有10套100平米的房子，自己住一套，还有9套市值9000万的房子，即使按照1%税率征收，每年也要交纳90万的税收。即使考虑在相当顺利的情况下出租，每年可以获得60万左右的收入，还是亏损的。如果第2套房开始累进征税，根本就交不起。因此，不应累进征税，税率为1%为宜。

对投资型房屋按市价1%征税时，应当对在最高房价时购买、含政府出让金很高的房产，适当进行计算，逐年按一定比例退税，否则意味着双重征税。

第五，小产权房应当先启动开征房地产税而合法化，全部拆除从总体上看根本不可能。

多年来，有关部门一直对小产权房进行围追堵截，而且有一种不拆除誓不罢休的气势。小产权房有几种分类，第一类指在农村占了粮田建造的房产，这一类肯定是违法的;第二类是老百姓盖在自己的宅基地上，或者原来集体工厂倒闭后所盖的住房等等。还有一类，像深圳在初期发展时，为了满足大量人口居住和就业，因为政府来不及审批就建起来的没有批复的产权。目前全国小产权房面积大约为70亿平米，按100平米一套计算，相当于700万套房子，如果一套房子住3人，意味着2100万人口在小产权房里居住。所以要把小产权房都拆掉是不大可能的。

另外考虑到大产权房价格太高，大部分小产权房实际上起到了解决拆迁户、农民工、低收入群体居住困难的作用。当然小产权房也存在一些问题，但是这些问题要分类去解决，不能一拆了之。

所以房产税的开征应当从小产权房开始，让小产权房通过交税而不是土地出让金来合法化。

第六，工业、商贸、金融和旅游等地产，也应当开征改革意义上的房地产税，但是应当将以前的税费合并起来，并且适度征税。

工厂、商贸、金融和旅游等地产一定要开征房地产税，这是毫无疑问的，而且税率应比居民税率稍高一些。这些地产现在已经交了一部分税费，应当把这些税费合并到拟新开征的房地产税中，不能重复征税。合并后，可以对工业、商贸、金融等地产分别按1%、2%和3%的税率征收。另外，还需要考虑高土地出让金时的退税部分。

第七，彻底改革政府土地财政机制，让所有土地住宅，包括政府的土地和房屋，都到市场交易中心挂拍买卖和出租交易，政府只负责制定规则并收取自己土地和房屋的卖出或出租收入。

一定要废除政府行政垄断卖地的制度，让所有的土地都到土地交易中心挂牌出让，形成多土地供应者、多供应渠道的竞争性市场，由价格机制形成均衡价格。

政府除了卖国有土地的收入以外，还可以对在土地交易中心交易的土地和房产征收一定的税收，这也是一项收入来源。

另外，需要警示的，即使政府不希望废除土地出让金制度，但随着对土地需求的减少，大规模的土地出让金不可能持续。无论是中央政府还是地方政府，一定不能再有既想继续保留出让金，又想再开征房地产税这样双重征税的想法。

第八，房地产税是县市级政府为居住在本地范围居民提供服务的基础财力，不应当设计为中央和省级政府分成的税收;地级市除了向自己管辖的区征收房地产税外，不能向相对独立的县和县级市征收和分成税收。

房地产税归哪级政府？鉴于政府要为当地居民提供公共服务，因此它是一个市县级税种，而不应当是中央或省级税种。县和市也要划分清楚，地级市没有权力去分成县和县级市的房产税，仅能征收管辖区提供公共服务范围内的房产税。一些较大的镇，也应该升级为市，由当地政府独立征收管辖区内的房产税。所以在房产税的设计中，要避免省级或地级市染指独立的县和县级市的房地产税。

第九，房地产税改革在收入规模上能替代目前的土地出让金。

中国现有住宅面积为350-380亿平米，自住型住宅按合理房价的1%征收，投资型住宅按投资价格或市价的1%征收，加上每年土地和房屋交易的税收，另外，加上对工商、金融等地产征收的税收，税收收入达到30000-35000亿，完全可以替代土地出让金收入。但这是一次利益的改革，以前是从农民手里把城市化增值的那部分土地收益拿走，现在要由有房产的企业、投资者来交这部分税，对于财富的公平分配具有非常重要的意义。

（作者为中共中央党校国际战略研究所副所长）