预防自然灾害的激励机制研究

张志敏，何爱平

(西北大学经济管理学院，陕西西安 710127)

预防自然灾害的激励机制研究

张志敏，何爱平

(西北大学经济管理学院，陕西西安 710127)

经济利益与生态利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益之间存在着冲突与矛盾，使得以眼前利益最大化为目标的企业、家庭和政府等经济活动主体，不会积极主动地预防自然灾害。通过经济补偿机制减免企业税费，对家庭进行现金补偿，增加地方政府防灾减灾在政绩考核中的比重，激发各主体参与预防自然灾害的积极性与主动性;建立排污交易机制和专利保护机制，引入资源定价机制并培育生态产业，建立地方政府预防灾害的信息披露机制与责任追究机制，构建各主体预防自然灾害的长效机制。

自然灾害;利益冲突;激励机制

利益最大化的驱使下，人们无休止的索取利益活动远远超过了自然生态环境的承载能力，有限的自然资源趋于枯竭;现代技术推动下的工业化的不断深入致使大量有害物质肆意地排入了自然环境中，生态环境趋于恶化，温室效应、水土流失、雾霾蔓延等自然灾害层出不穷，灾害问题日趋严重。企业、家庭和政府作为经济社会中主要的行为主体，经济利益最大化的目标导向不可能产生主动预防自然灾害的动机。设计预防自然灾害的激励机制是协调利益关系、调动各主体积极预防自然灾害的核心问题。通过一套机制以促使各主体追求利益最大化的行为能够产生出积极参与预防自然灾害这一符合全社会利益的行为选择，进而实现企业、家庭和政府积极参与防灾减灾，促使预防自然灾害由“被动”向“主动”逐渐过渡。

一、预防自然灾害的现实约束:利益冲突的存在

在物质利益的驱使下，企业和家庭等微观经济主体对自然环境进行无情的索取和恣意的破坏，个人经济利益的满足以侵占公共的生态环境权益为代价;以政府官员任期内的政绩为指标的考核体系使得各级地方政府为了眼前经济的发展，不会主动重视自然灾害的预防，在获得区域利益的同时会损害整体的生态环境权益。追求最大化的经济利益构成了各主体行为选择的“万有引力”，当代人为了实现当前利益不顾及后代人生态权益的现象屡见不鲜。自然灾害预防的过程中面临着经济利益与生态利益、区域利益与公共利益、当前利益与长远利益之间的冲突与矛盾，进而导致各主体不会积极主动地预防自然灾害。

(一)经济利益与生态利益的冲突

生态利益作为全社会的公共利益，预防自然灾害要求各经济主体从生态系统中获得经济利益的同时，能够保持生态环境生产力的可持续运行性，进而预防自然灾害风险。积极预防自然灾害所带来的优良生态环境，对于“利润最大化者”来说属于具有明显“异己性”的共同财产:预防灾害所需要的成本由防灾的主体个人承担，而防灾所带来的成效却要由全体居民共享。在经济利益驱使下，各主体只关注取得经济利益最为直接的途径和结果，只注重如何通过最小的成本换取最大限度的交换价值。对自然界的适应与利用转变为对自然的占有与征服，理所当然地将自然界当作经济利益的“供养者”，将自然界中的原料和燃料转变为能够带来经济利益的产品的同时，将大量副产品和废弃物排放到生态环境中。然而，经济条件的人为控制、要素的反生态配置、活动周期的极度压缩具有严重的反自然性，使得自然环境在形成使用价值的同时生态失衡日益严重。可以看出，在环境灾害防治的过程中，经济主体不大可能从环境利益的角度考虑并实现自身的经济利益，不会主动地采取有效的措施规避环境灾害风险，经济利益与环境利益之间存在冲突。因此，经济主体不大可能从生态环境利益的角度考虑并实现自身的经济利益，不会主动地采取有效的措施规避自然灾害风险，环境灾害的预防无从谈起。

(二)区域利益与公共利益的冲突

地方政府作为中央政府职能的延伸，在预防自然灾害具体政策实施的过程中，中央政府这一委托人将实际执行权和控制权移交到地方政府这一代理人手中。理论上来讲，地方政府必然会积极主动地执行其预防自然灾害的相关职能。在现行政治体制下，中央以地方官员所在地区的业绩对其任期内的政绩进行考核。然而，预防灾害效益的显现是一个长期的过程，防治环境灾害的时间贴现率低于地方政府官员的时间贴现率，对地方政府官员的政绩不能产生立竿见影的影响，从而诱发各级地方政府官员倾向于通过追求其任期内当地经济数量的增长体现其政绩。对预防灾害采取“不作为”的态度，或希望通过“搭便车”坐享其他区域防灾的绩效。同时，为了平衡在政府各部门中的利益关系，地方政府表面上承诺会投身积极预防自然灾害之中，积极维护全社会公共的生态环境利益，实则凭借经济实权和信息不对称的优势，对有关防灾的政策进行“扭曲性创新”，以“上有政策下有对策”的方式，尽可能地减少或避免本地区区域利益的损失。与此同时，新上任的政府官员为了实现本届绩效的最大化，一方面拒绝承担并履行与上届政府相关的防治环境灾害任务，甚至会不顾当地经济社会的实际情况与承受力，透支下届政府能够用于防治环境灾害的的财力，而对于需要作出长期规划和投入的防治环境灾害的工程则避而远之。因此，在“唯功绩制”的晋升机制下，地方政府总是以其任期内区域利益最大化作为是否有效防治环境灾害的抉择标准，公共权力难以沿着保护全体公民公共利益的方向运转。

(三)当前利益与长远利益的冲突

预防自然灾害作为一个关系全局的举措，涉及整个社会和全人类的利益。后代人利益的维护是当代人代行的，这就要求当代人具有较强的利他主义观念。然而在当前利益和长远利益面前，各家庭更倾向于选择当前利益，进而将自然界仅仅看成增加当前利益的载体，将满足当前利益视为其消费活动的价值判断，认为自己不重视防灾的微小行为不足以造成自然灾害的发生，不会顾及自己的行为在长时期内不可预期的自然灾害后果，不愿主动采取有效的措施规避自己逐利行为潜在的灾害风险。当前利益的获得会使人们陶醉在这一“伟大胜利”之中，进而导致征服自然环境的诉求不断升级。然而，这种以当前利益为目标的资源耗竭型的生产生活方式，使得对资源的利用超过自然资源再生和复原的能力，排放的废弃物超过生态系统的净化能力，所谓“微不足道”的影响聚集起来便会形成诱发自然灾害的“微小行为的暴行”，使得生态环境在满足人们当前利益的同时，再生能力与承载能力逐渐下降，影响后代人从平等享有生态系统服务的权利取得的利益，为后代保留良好的生态环境的审慎常常屈服于当前更大的利益。

二、预防自然灾害激励机制的着力点:经济补偿机制

防灾减灾低下的经济收益是企业、家庭和地方政府对防灾减灾缺乏主动性与积极性的主要原因。为了纠正预防自然灾害进程中的目标偏差，对各行为主体防灾减灾的成本进行必要的补偿，对追求经济利益最大化的企业减免税费，对广大家庭进行现金补偿，并优化政府的绩效考核机制，增加地方政府防灾减灾在政绩考核中的比重，是提高经济主体参与防灾减灾“保留价格”的重要途径，是激励企业、家庭和政府参与防灾减灾积极性与主动性重要动力机制。

(一)对企业防治自然灾害实行税收优惠

税收作为国家调节经济的有力杠杆，根据税收调节机制的原理，对注重生态环境保护、积极防灾减灾的企业实行税率的优惠，提供一定的所得税减免，能够激励企业这一市场经济中最为主要的微观主体防灾减灾的积极性。在增值税的征收上，对企业购置的具有防灾功能的设备进行进项抵扣，以鼓励企业对先进的防灾设备的购置与使用，鼓励企业在预防自然灾害方面的投资力度，实行环保投资的退税等。加大税收的优惠力度，如通过对综合利用“三废”和进行清洁生产的企业给予一定的税收优惠，降低企业生产过程中的各种税负，扶植并引导对生态环境无害的产业和环保产业的发展。在此基础上，灵活地运用关税政策(如降低税率和特别关税等)，制定利用全球范围内的节能和环保技术的税收政策，促进对该类技术的吸收、消化和运用，鼓励企业采用有利于生态环境的技术，并激励其开发高效、洁净的新能源。

(二)对家庭防治自然灾害进行现金补偿

家庭作为社会中最基本最广泛的行为主体，其是否支持生态型产品直接关系到正规社会防灾减灾的成效。对广大家庭进行选择生态型产品的行为进行现金补偿，是提高家庭增强防灾减灾意识、促使其选择生态型消费品的有效途径。现金补贴作为促使广大家庭加大生态型产品消费最为直接的补偿形式，能够直接增加家庭的收入，激励广大家庭优化其日常消费行为，注重生态品消费对优化生态环境的重要性，进而达到可持续地参与防灾减灾的目标。同时，为了进一步加强现金补贴的激励效用，在扩大现金补贴规模的基础上，不断完善补贴资金的发放细则，保障资金及时、准确地发放，切实提高广大家庭选择生态型产品、注重生态环境保护进而预防自然灾害的积极性。在落实与完善现金补贴的基础上，建立相应的补偿基金，并对基金的管理、发放与监管等实施细则不断完善，最终使补偿基金能够覆盖全国整个范围。

(三)优化地方政府防治自然灾害的政绩考核

预防自然灾害作为一个关系人类生产和经济发展全局的重要举措，地方政府在其中扮演着主导者、引导者和监督者等角色，要保证防灾建设卓见成效，必须发挥各级地方政府的巨大作用。政绩考核安排的好坏直接影响到地方政府防灾减灾的执行情况，合理科学的政绩考核可以将政府导向积极参与预防自然灾害的轨道。制定科学、合理的政绩考核机制，是各级地方政府防灾减灾职能得以正常发挥的保证。只有将各地区是否积极预防自然灾害纳入到政府绩效考核的体系中，从以GDP为主导的传统政绩考核向包含各地经济发展状况的防灾减灾的政绩考核转变，才能全面地评价政府防灾职能的执行情况，激励各级地方政府防灾减灾的积极性和主动性，保证各级地方政府不会因有限政期内政绩的考核而单一追求地区经济数量的增长。

三、防治自然灾害激励机制的发展:各主体防治灾害的长效机制

对追求经济利益最大化的企业减免税费，对广大家庭进行现金补偿，并优化政府的绩效考核机制，在我国预防自然灾害的提倡和呼吁阶段虽然有着不可代替的作用，但同时也应看到，这一直接减少企业成本、增加家庭收入和改善政府考核的作用具有暂时性特点，不能从根本上保证各主体一直关注并实施防灾减灾的要求。从长期来看，在依靠国家经济补偿改变各主体的短期偏好之后，激励机制要能保证在取消经济补偿后，企业、家庭和政府主动地进行预防自然灾害的发生。因此，在防灾减灾实施一定阶段后，必须构建激励各主体持续预防灾害的长效机制。

(一)深化企业防治灾害的激励机制

企业作为社会经济中重要的行为主体，其预防自然灾害的实施情况直接决定着我国整体防灾减灾的效益。首先应建立排污交易机制，在满足预防自然灾害要求的条件下，建立起科学、合法的污染物排放权利。由政府确定出某一区域的防灾目标，在此基础上评估出该区域的环境容量，进而推算出能够允许的污染物最大排放量，将最大的允许量分割成若干个排污权，通过竞价拍卖、定价出售等方式对这些权利进行分配，并通过建立相应的排污权交易市场使这一权利进行交易，从而解决防灾设备资产专用性强、企业不愿投入的问题。与此同时，在排污权交易的市场上，各企业会从自身经济利益出发，自主地决定污染治理的程度，从而买入或卖出排污权:排污权的卖方为了获得更大的经济利益，就必须注意提高其预防灾害设备的质量，排污权的买方为了减少生产的成本就必须设法降低污染生态环境物质的排放量，并进行生产工艺的创新，提升自己的治污技术与水平，使生产工艺注重保护生态环境、预防自然灾害的企业就可以通过市场获得更多的收益。因此，排污权交易的引入不仅对于污染排放量较大的企业起到了激励其升级防灾技术的目的，也对污染排放量较小的企业带来了经济激励，以实现用最小的代价减少污染物，进而预防自然灾害。其次，建立专利保护机制。专利作为相关机构授予的专用权利，规定给予发明者独占权的保护，他人未经专利权人的许可，不得随意使用;他人要想使用已经获得专利保护的技术和发明，必须给专利的拥有者支付较高的报酬以补偿所有者在发明过程中的人力财力等方面的支出。对具有防灾功能的相关技术授予专利性保护，防止其他企业使用或复制该企业防灾技术的发明，为企业获取并维持竞争优势提供保障，消除发明创造者使用并公开技术的顾虑与担心，防灾技术的发明创造者能通过专利转让或许可获得更大的价值补偿，从而调动了企业相关人员发明防灾技术的积极性。与此同时，在使用其他企业已经获得专利保护的技术必须支付高额的经济报酬的刺激下，会激励其在他人已有发明基础上尽快发明并创造出更具有防灾功能的生态技术，申请获得自己的专利保护。专利保护正是通过这一激励机制促使防灾减灾技术形成由发明补偿—获利一再发明的良性循环，促进防灾技术的不断创新。因此，这种为谋求各自经济利益而展开的专利竞争，成为各企业创新防灾技术原动力，不断推动防灾技术的日益进步。

(二)深化家庭防治灾害的激励机制

家庭作为社会经济中最为重要的行为主体，其在日常生活中保护生态环境、预防自然灾害的意识与行为直接决定着我国预防灾害的效果。首先，应引入科学合理的资源定价机制。自然资源作为企业生产产品的重要要素，市场上的所有商品几乎都直接或间接包含着自然资源的参与和贡献。必须通过对环境资源进行定价改变市场中商品的价格信号，纠正广大家庭资源无价的错误观念，促使各家庭认识到生态型产品具有保护生态环境和预防自然灾害的潜在功能，生态型产品的成本较高，理应支付高于普通类型产品的价格。其次，在生态工程实施的地区，注重培养生态产业。生态产业的发展基于生态系统的承载能力，以本地的生态环境资源为依托，将产业经济与地区生态环境融合起来，属于具有和谐功能的生态网络型产业。在要求生态工程所在区域的各家庭积极预防自然灾害的同时，促进工程实施地区经济的持续发展，生态工程的实施与当地的产业结构调整和经济发展方式转型相结合，在预防自然灾害的同时注重经济的持续发展，在发展经济的同时兼顾生态的保持与恢复和自然灾害的预防，利用国家对生态工程建设的专项资金，充分发挥各地区生态环境的比较优势，形成具有区域特色的生态产业结构，在解决生态工程区域广大家庭长远生计问题的基础上，有效地减少生态工程建设的阻力，进一步激励当地家庭参与到保护生态环境、预防自然灾害的进程中。

(三)深化政府防治灾害的激励机制

政府作为对企业和家庭等主体保护生态环境、预防自然灾害的监管者，其监管职能的执行情况和预防自然灾害的成效之间存在密切的关系。为了激励政府更好地执行监管预防灾害的职责，首先建立健全政府防灾减灾信息披露机制。地方政府作为具有相对独立利益结构的主体，在现行的政治经济体制下，其最大的效用偏好在于通过政绩表现最大限度地谋求政治晋升，各级地方政府官员倾向于通过追求其任期内当地经济数量的增长体现其政绩。因此，为了充分发挥地方政府防灾减灾监管职能的执行情况，应在收集整理地方政府履行防灾减灾监管职能的显性和隐性信息的基础上，在一定范围内采取适当的形式进行公开，以接受广大家庭和企业的意见和建议，通过家庭监督、企业互促相结合的方式激励地方政府形成认真执行防灾监管职能的长效机制。其次，引入责任追究机制。行使权力同时必然要受到相应的监督，侵犯权利也必须要受到赔偿。各级地方政府在执行预防自然灾害职能过程中权、责、利三者的分离是我国防灾效率低下的重要原因。责任追究机制从本质上讲是一种效率机制，为了提高地方政府对预防自然灾害的执行力，应根据各地区生态环境的现状和防灾减灾的具体状况，建立各级地方政府领导干部预防自然灾害责任的终身追究制，有效地克服地方政府官员为了追求任期内的政绩工程而引进与当地生态环境承载力不相符的企业与产业，促使地方政府在预防自然灾害的过程中提高公共服务的质量，提高政府防灾监管的执行力度与执行效率。

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［责任编辑 高锐］

F062.2

:A

:1004－9975(2015)05－0054－04

2015－06－14

国家社科基金项目“我国生态文明建设策略和路径的政治经济学研究”(13BJL091)

张志敏(1987—)，女，陕西渭南人，西北大学经济管理学院政治经济学专业博士研究生;何爱平(1967—)，女，陕西西安人，西北大学经济管理学院教授，经济学博士。