浅析我国农村宅基地使用权流转的问题与对策

浅析我国农村宅基地使用权流转的问题与对策

王佳

四川师范大学，四川成都610066

摘要：宅基地是我国土地资源的重要组成部分，近几年宅基地使用权的流通已越演越烈，但法律的滞后，制度的不完善，管理的空缺引发了诸多社会问题，本文就宅基地使用权流转相关问题做一些研究，通过完善立法、健全体制、加强管理，同时保持宅基地所有权始终为农民集体所有这一宪法规定的大前提下，促进农村宅基地使用权流转有法可依，秩序井然，为我国农村经济发展增加有利渠道。

关键词：农村；宅基地；使用权；流转

中图分类号：F301；D922.3；D923.2

作者简介：王佳(1989-)，女，四川广元人，四川师范大学法学院在读研究生。

随着城镇化进程进一步加快，许多人看到了宅基地的未来经济价值，利益的驱动促使宅基地私下交易愈发频繁，其流转纠纷时有发生，不利于社会稳定，同时由于法制不健全，宅基地使用权在流转过程中引发了诸多问题，严峻的社会现实倒逼法律的进一步完善。

一、宅基地使用权的含义与特征

(一)宅基地使用权的含义

宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员经依法申请而获得的，利用集体土地在法定权限内建造并保有房屋及其附属设施的权利。

(二)宅基地使用权的特征

宅基地使用权范围一般包括日常居住用地、庭院占地及其他用于生活服务的土地。宅基地使用权的特征如下：(1)主体上，宅基地使用权的主体只能是农村集体经济的成员，这是对主体的要求，城市居民不享有该资格。(2)用途上，宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅，不得进行商业开发。(3)限定性，农村村民申请宅基地的数量和面积都有所限定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区和直辖市规定的标准。(4)无偿性，宅基地的初始取得是无偿的，这是对农民基本生活的一种福利和保障。

二、我国农村宅基地使用权流转的途径与问题

(一)我国农村宅基地使用权流转的途径

要提高农村经济发展势头，全面建成小康社会，就要使宅基地使用权流转起来，降低农村生活成本，增加融资渠道。目前我国农村宅基地使用权流转途径主要有出售、租赁和征用三种方式，其中出售和租赁属于自由流转形式，征用带有强制性流转的性质。

1.出售

出售这种流转形式其实和出租相似，随着城镇化建设的推进，很多进城务工经商的农民变成了城市居民，他们将原农村住宅出售，受买入在买入住宅时可以一并使用宅基地。如果宅基地上没有附属物，宅基地使用权人单纯出售其使用权，受买入可以在宅基地上修建房屋及附属物，以供自己居住使用或者用于经营，获得利润收入。

2.租赁

租赁是比较普通的一种流转形式，包括出租房屋和出租宅基地，现在部分农民外出务工，老家房屋闲置，如将其出租，承租人既享有房屋使用权，而且对该宅基地也享有使用权，可以用于居住、养殖或其他生活服务。如果宅基地上没有附属物，单纯出租宅基地使用权，承租人可以在宅基地上修建房屋及其他附属设施，用以经营管理和服务，获得经济收入。

3.征用

对农村土地的征用，是指国家为了公共利益的需要，牺牲少数人的利益，将村民的合法使用权强制剥夺并给予相应补偿的制度。随着城镇化的进一步推进，大型交通项目向郊区延伸，如飞机场，地铁等，这些都需要大面积占地，这时宅基地使用权也变相流转了。另外为了满足农村基础设施的需要，工程建设在所难免，如修建乡村道路，这种往往启动宅基地使用权的置换模式，当地政府补偿相当于宅基地面积的地块，这样在一定程度上也出现了流转现象。

(二)我国农村宅基地使用权流转存在的问题

目前就农村宅基地使用权流转现状而言，私下买卖较多，没有一个公开的平台，没有价格标准，其流转过程极不规范，参与当事人对自己的权利和义务也不太明确，当纠纷产生时，也没有合理的解决机制，导致社会诚信流失，引发一些不稳定因子，不利于农村发展。

1.宅基地使用权能否自由流转规定不明确

2007年通过的《物权法》第153条表述：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。根据这个准用性规定具体参照2004年《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。《土管法》中更多地涉及农村承包的土地，虽然宅基地属于农民集体所有的土地，但一般意义上讲，人们更多关注的是在承包经营的土地。宅基地一词具有浓厚的中国特色，从建国以来对宅基地的规定也经几次反复，我国现行法中专门对宅基地的规定过于简单，对其能否自由流转仍然不太明确。

2.宅基地使用权流转的主体限制

根据宅基地使用权的特征可知，即其主体只能是农村集体经济组织的成员，农民享有宅基地使用权是一种历史传统，也是对农民生存的一种保障，城镇居民不具有该资格，不得购置宅基地。同时村民在转让其使用权时，也只能转让给同一集体经济组织内部成员。这些规定都对宅基地使用权的流转造成了一定限制，不利于农村土地资源的合理配置。立法初衷是把宅基地作为农民的一种福利，它具有保障功能，所以对城镇居民不得享有这份福利。但宅基地使用权的限制流转，视乎对城市居民有点歧视。

3.对于如何流转没有法律上的规定和具体的操作规制

我国《物权法》对宅基地使用权的流转规定甚少，可以说是法律上的空白。现代化发展的势头开始伸向农村，宅基地作为中国特色的产物，有着悠久的历史，其一直作为农民的一项福利和保障。私下的流转也是在近几年越发频繁，由于没有具体操作规制，流转双方往往随心所欲，口头流转，即使有书面合同也相当不规范，使宅基地使用权蕴藏着极大的流转风险。立法者应看到这一问题，考虑其带来的巨大风险隐患，始终以发展农村经济，提高农民生活水平为前提尽快完善立法。

三、我国农村宅基地使用权流转的对策

对于农村宅基地使用权流转问题，我们应始终坚持“地尽其用”的前提，把它作为基本策略和改革方向。明确宅基地使用权的流转，这将有利于我国城镇化建设和促进农村经济的发展，同时促进农村闲置宅基地以转让或租赁等形式流转，这将在很大程度上增加农民的融资能力，提高农民进城购房的能力，极大推动城镇化进程。

(一)法律明确承认宅基地使用权的自由流转

根据新出台的《物权法》及《土地管理法》可知，我国对于宅基地使用权的流转规定模糊，没有明确赋予其自由流转的资格。法律需要明确宅基地使用权的自由流转，赋予农民对宅基地使用权能的处分权，这是关系到宅基地使用权进入市场的关键，在《物权法》中用条文形式予以公开，并且把《土地管理法》第63条的规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，可以改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村村民宅基地使用权可除外”。只有在法律上首先认可其自由流转资格，才能在后续操作中做到更加规范。

(二)取消宅基地使用权流转的主体限制

前文可知，宅基地使用权的转让，其受让人必须为同一集体经组织内部成员，这一规定无疑剥夺了村民的完全转让权，农村宅基地属于农村集体经济组织，但其使用权归属农民，农民有权自由转让其使用权，如果还要征得全集体同意，转让成本将增大，所以应赋予农民宅基地使用权的完全转让权。另外受让人的范围太狭窄，严重不利于其流转，其他集体经济组织成员及城市居民都应有权成为受让人，在流转过程中做到一视同仁，不能因户籍的不同而受不同待遇，给予其自由流转的条件。取消宅基地使用权流转的主体限制将加快其在农村的流转，盘活农村土地资源，优化资源配置，为农民增加收入，同时进一步加快城乡一体化建设，推动我国城镇化的发展。

(三)完善其流转的法律制度

前面第一条对策已明确其自由流转资格，这对于完善其流转的法律制度来说还远远不够，规范的法律法规才是重中之重，也只有这样才能做到有法可依。在农村宅基地使用权流转过程中，权属不明，口头流转，多次流转而产生的纠纷比比皆是，归结其原因就是没有可以依照的标准和流程。科学立法才能使政府部门严格执法，完善其法律制度，首先从宅基地使用权登记制度开始，宅基地使用权流转的前提条件必须是“凭证交易”，应该对各类土地进行确权，登记、颁证，如此才能明确区分各自的权利，再依次进行交易和流转。可以在《物权法》中明确规定宅基地使用权的申请、流转以及灭失，应当及时办理取得登记、变更登记和注销登记。办理登记时须根据事项所需提交纸质申请书、流转合同或者证明书，到土地管理部门办理。

(四)加强监督和管理

为了更好地让宅基地使用权自由流转，促进农村、农民经济发展，完善其流转的法律制度是核心，土地管理机构和政府更应履行其职责，要知道制度的落实会有阻力和难度，监督则是其催化剂，加强监督是法律法规有效落实的利器。我国宅基地使用权的管理，依照《土地管理办法》，由县级政府管理，但目前诸多问题令人担忧，对于宅基地的申请、流转和消灭，应加强登记管理，由专设部门负责，检查登记记录，并定期下乡走访，了解宅基地具体使用情况，杜绝村委会、乡级政府暗箱操作。全面落实“一户一宅”和流转登记制度，使宅基地使用权顺利进入市场流通，形成有序的竞争模式，加快农村经济发展和农民收入。

四、结语

随着国家一些政策的出台，宅基地使用权的流转问题得到了一些解决，提升了农民的经济收入，也使农民对宅基地认识有所改观。但总体而言高位法关于宅基地方面规定甚少，没有具体的操作流程，同时现有的一些规定也应予以修改，要放宽主体限制，落实登记制度，加强管理。就本文而言，还有许多不完善的地方，还需要加深研究和改进。

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