浅谈依法行政面临问题及权力机制的解决方式

苏为正

中南财经政法大学，湖北 武汉430073

十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，我国在依法治国的道路不断前进。目前，我国的依法行政已经取得了令人瞩目的成绩。但是也面临着许多的问题。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所写到的:“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”

一、我国目前依法行政面临的问题

综合来说，目前我国依法行政的问题可以归结为:因各种原因，导致依法行政效率低下，依法行政能力不足。具体来讲，分为以下几点:

(一)行政管理中相关法律于现实脱节，行政管理效率及秩序不佳

当前，我国关于行政管理方面的法律法规和相关的规范性文件数量众多，但是在我国，这些法律法规在管理依法行政上存在着重复管理或者管理空白的问题。一方面，对于同一个问题可能有两个甚至多个相冲突的法律法规进行规定，导致了相关人员在处理这些问题的时候“无法适从”;另一方面，我国在许多行政管理领域上尚存在没有相关法律，“无法规定”的尴尬。

例如我国的《公务员法》将公务员分类为综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员，但是专业技术类和行政执法类公务员的相关管理规定却迟迟未出，现在都只能够“参照”综合管理类公务员的管理办法进行管理。同时，《公务员法》将检察官纳入了公务员的范围，但是检察官却还要受《检察官法》的管理。类似的问题导致了我国在依法行政上出现了效率的问题，不能够及时有效地以合适的方式来进行行政。可见在我国，行政管理要做到能够和现实相适应，还有一段距离要走。

(二)行政执法体制与依法行政要求不协调

笔者认为，依法行政体制可以分为行政立法、行政执法和行政监督三个方面。行政立法体制在前文已经论述过，此处不再赘述。对于目前的行政执法和行政监督体制上，笔者有以下的看法:

1．行政执法体制与依法行政要求不协调

在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》当中，特别强调了执法体制上的问题。具体表现为:第一，许多部门之间存在着部门职责、权力的交叉或空白。在许多可以提高自己部门影响力或者能够从中获得私利的问题上，存在着大量的交叉管理;而在许多处理起来比较棘手，没有对部门有实际利益的问题上，又存在着管理的空白。例如在城市噪音管理问题上，就存在着城市管理部门和环境保护部门相互推管的情况。第二，强制执行中存在着执行难或执行方式错误的情况。根据《中华人民共和国行政法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政处罚的相关措施在告知行政相对人，在一定期限之后相对人不履行的，法院有进行强制执行的权力。但是在某些地区，由于基于维稳的要求，又或者是受制于客观的物质环境，强制执行经常会被各种各样的因素所困扰，无法真正实现其目的。而在很多地方，由于政府法制意识不强，在强制执行中又会出现方式错误的情况。最典型的，就例如在城市的强拆当中，许多地方政府往往是以“拆”为先，部分地区还出现了趁屋主不在而迅速强拆的荒唐行为。在执法中，只有严格以事实为依据，以法律为准绳，才能从源头上确保行政的合法性。①

2．行政监督体制长期缺位

在我国，行政监督体制包括了内部监督和外部监督，旨在从两方面监督政府依法行政。但是在我国，行政监督的严重不完善也存在着大量会阻碍依法行政的问题。由于主体缺乏独立性、事前监督不到位、事后处理迟缓等问题，导致了我国的行政监督体制存在功能性的缺陷，最终导致行政行为无法得到有力的监督。内部监督不独立、外部监督不有力、事前监督不灵敏、事后监督不及时等的问题，为我国的依法行政推动蒙上了一层阴影。

(三)部分公务员素质低下，依法行政能力不足

广大公务员作为贯彻依法治国、依法行政的主要成员，其个人素质关系到依法行政的成败。但在现实生活中，部分公务员却出现了素质低下，品德败坏的情况。一方面，部分官员的知识和能力不到位，不能有效贯彻上级的政策指示，在面对依法行政当中出现的困难时也没有足够的方式进行解决。另外一方面，部分官员的道德素质较为低下，漠视道德，甚至不遵守法律的相关规定，严重不符当前依法行政的要求。例如说在广东潮汕地区，计划生育相关政策的执行效率相当低下。甚至有的市的计划生育委员会内部的工作人员都超生生了好几个。究其原因，是因为这些公务员个人的法制和道德意识不高，最终导致了他们依法行政能力不足，甚至是带头违法行政。

由于考核和培养公务员能力与素质机制存在形式化、浮夸化等的问题，一些地方在考核和培养公务员能力或个人素质的时候重结果、轻过程，重实体、轻程序，重效率、轻规范。②

二、运用权力规范机制来解决依法行政问题

根据依法治国的要求，要做到:“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。依法行政所依赖的是法律，依法行政的内容实质上是一种法律权力。政府依赖法律进行行政，实质上是一种公权力实施的体现。因此，从依法治国的角度来谈，规范权力的运行对于依法行政有着重要的作用。在我看来，应该从权力的产生、权力的行使和权力的监督三个方面，来进行规范。具体来说:

(一)要坚持民主决策的制度

当前，我国实行的民主决策制度，在很多时候是失效的。很多时候听证会、讨论会往往会因为各种各样的原因流于形式。有的时候甚至会出现“市民代表全体支持涨价”的局面。为了能够真正将民主决策发挥到实处，为依法行政提供有力的支持，应该建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制，并且健全目前的决策规则和相关的程序。这样才能够在制定相关法律或者在做出相关行政行为的时候，在权力的产生上有充分的考虑。

(二)要努力提高公务员素质和道德水平，提高行政执法水平

要大力开展的普法活动，不能让对公务员的普法活动流于形式，而要用行之有效的考核标准来对公务员来进行素质和道德上的提升。公务员是依法行政的执行者，也是政府权力的行使者。因此要在权力的行驶上进行规范，提高公务员行政水平很有必要。此外，在目前我国问题较为突出的行政执法中，也要采取相应的措施提高政府的行政执法水平，要做到合理、合法地进行执法。如果广大公务员本身法律意识和素质淡薄，那么再好再多的法律，也是一纸空文，发挥不了他的作用③

(三)要完善权力监督机制

对于权力的产生和权力的运用上，要设计完善的制度来对权力进行监督。要利用政府信息公开制度的推进，建设阳光政府，实施政务公开，将政府自身的工作暴露在公众的监督之下。同时，要保证监督主体的独立地位。不管是行政内部监督还是行政外部监督，在很多时候都面临着因为受权力部门的影响而无法良好的发挥自身监督权利的情况。要将权力机关监督、政党监督、国家专门机关监督、行政机关监督等不同渠道，从不同方面来保证行政机关能够正确实施行政法律规范，促进基层依法行政。④

［ 注 释 ］

①应松年．依法行政伦［J］．中国法学，2001．3．

②翁岳生．法治国家之行政法［M］．北京:法律出版社，2003．

③沈开举．行政补偿法研究［M］．北京:法律出版社，2004．

④陈新民．行政法学总论［M］．北京:法律出版社，2006．