论我国环境公益诉讼中环保NGO原告主体资格——以腾格里沙漠污染公益诉讼为例

戴 妮

江南大学法学院，江苏 无锡214122

正如柴静的公益影片《穹顶之下》所揭示的，经济飞速发展的繁荣之下隐藏着的是巨大的环境隐患。随着环境问题的增多，受害人群覆盖面的扩大，越来越多的人开始意识到维护自身的环境权。而2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定，“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为，法律规定的机关与有关组织可以向人民法院起诉”，该规定突破了以往民事诉讼中原告必须是与案件有直接利害关系的传统理论基调，确定了我国民事公益诉讼原告的范围。2014年的新《环保法》和2015年最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，对环境民事公益诉讼相关问题作了具体规定。至此，结合《民事诉讼法》、《环保法》和《解释》确立的原则和方向，看似已经给予环保NGO以公益诉讼原告资格，但在司法实践中，各地法院仍然各执一词，环保NGO要想参与公益诉讼依旧面临重重阻碍。其中，2014年中旬爆出的腾格里沙漠污染公益诉讼一案让社会大众再次清楚看到环保NGO参与诉讼的困难，也引发笔者对之更深层次的思考。

一、案件概述

(一)案情回顾

2014年9月，新京报报道内蒙古自治区腾格里沙漠腹地部分地区出现排污池。当地企业将未经处理的废水排入排污池，让其自然蒸发，然后将黏稠的沉淀物，用铲车铲出，直接埋在沙漠里面，引发社会大众关注。同年12月，中国习近平总书记作出重要批示，中国国务院专门成立督察组，敦促腾格里工业园区进行大规模整改，相关责任人受到行政处罚，部分涉事企业主被追究刑事责任。2015年8月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)对8家企业污染腾格里沙漠向宁夏中卫市中级法院提起诉讼。绿发会提出了包括要求法院判定被告消除环境污染危险，恢复生态环境或成立沙漠环境修复专项基金并委托第三方进行修复等8项诉讼请求。而宁夏中卫市中级法院方面表示，经过审查认为绿发会不符合提起诉讼的原告资格，驳回诉讼，不予受理。之后，绿发会表示，将向自治区高院提起上诉，并且不排除对甘肃武威和内蒙古阿拉善的污染企业提起公益诉讼。

(二)争议焦点

绿发会是否具有环境公益诉讼原告资格。宁夏市中卫市中级法院在“不予受理”裁定中认为，依据新《环保法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律问题的解释》，提起环境公益诉讼的主体必须满足“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”的条件。而该院认为绿发会提供的章程确定的宗旨和主要业务范围，虽是维护社会公共利益，但没有同时规定业务范围是从事环境保护公益活动。因此不能认定绿发会属于“专门从事环境保护公益活动”，故认定其不具有原告资格①。而绿发会方面则认为他们是具备原告资格的，该基金会章程是2009年修订的，当时还没有清晰的环境公益诉讼的概念和相关规定，但在章程中已写明该基金会“开展和资助符合本基金会宗旨的其他项目和活动”②，因此，绿发会认为其公益诉讼应当包含在“其他项目和活动”中。

二、各国关于环保NGO原告资格的认定

(一)环保NGO的概念

NGO，英文“non－government organization”一词的缩写，自1949年在联合国首次使用至今，学者们对NGO的含义从未达成共识③。但现在普遍承认的是其具有的非政府性和非营利性，据此，笔者认为NGO是指不以营利为目的非政府组织，而环保NGO则可以推断为以保护环境为宗旨的非营利性民间非政府组织，它具有一定的公益性。

(二)各国立法及司法实践

美国法律对于环境公益诉讼的原告是规定为公民的，即公民作为公共利益的代表以自己名义提起诉讼。数据显示在美国由环保NGO提起的诉讼占了全部公民诉讼的绝大部分，这与美国长久以来的社团文化密不可分，美国认为团体就是公民的自然延伸。在另一种意义上也就意味着美国的团体诉讼是被包含在公民诉讼中的，不过当时法院对环境团体诉讼的资格同样做出了一定限制，只有环保NGO中的成员受到或可能受到环境污染或生态破坏带来的侵害，那么其才具备提起公益诉讼的资格。直到2000年的地球之友诉雷德劳环境服务公司一案，美国最高法院才放宽了环保NGO具体指出其成员有环境损害的要求，其实质是不再要求原告必须与案件有直接利害关系。

德国对于环境公益诉讼的原告资格则规定有两种，一是联邦行政法院检察官;二是经过法律认可了的团体组织，其中包括了环保NGO。德国对团体组织的资格采取了较为严格的认证制度。同时，只有这个团体中的大多数成员受到或者可能受到环境污染、生态破坏的侵害，其才能作为原告提起环境公益诉讼，否则是不具备原告资格的。德国的环境公益诉讼原告资格的确认制度在一定程度上即是大陆法系国家的缩影，和英美法系的公民诉讼对于环保NGO具体认定条件上有很大差别。

但无可否认的是，无论是以美国为代表的英美法系，还是以德国为代表的大陆法系，在本质上，都承认了环保NGO作为环境公益诉讼的原告资格。而我国也是在借鉴两大法系的基础上，在新修订的《民事诉讼法》、《环保法》和《解释》中对法定组织的原告资格给予了确认，同时也结合了自身国情做出了不同于外国的一些规定。

三、对腾格里沙漠污染公益诉讼事件的思考

尽管而我国在新修订的《民事诉讼法》、《环保法》和《解释》中的确对法定组织的原告资格给予了确认，然而司法实践中却存在种种问题，环保NGO要想真正参与到环境公益诉讼中还得“凭运气”。

(一)裁定非理性:不同法院对环保NGO原告资格认定不一

绿发会作为在中国享有知名度的环保NGO，其从成立以来一直致力于生态环境的保护。在此之前，绿发会也曾经作为原告提起了甘肃水源污染案、海南红树林案、康菲溢油案三个公益诉讼案件，并且都得到了立案。然而很多情况下，就像这次腾格里沙漠污染公益诉讼事件一样因为主体不适格而被驳回诉讼。为何会出现这种同一法律下却有不同认定结果的情况?这背后的原因到底是什么?宁夏中卫市中级法院给出的解释是绿发会的章程中没有规定从事环境保护公益活动。但是，一方面，环保NGO的章程是十分形式化的，某种程度上讲，只要绿发会自行修改了其章程，就会立即具备原告主体资格，然而这能保证绿发会不会被再次拒之门外吗?另一方面，根据最高法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，我国自2015年4月15日实行立案登记制改革后，对于普通民事诉讼原则上只做形式上的审查。绿发会是否属于新《环保法》所规定的“专门从事环境保护公益活动的组织”是属于实质性的审查，应当等待案件进入审理程序后由法官作出判断，而不是由立案庭来审查。以上两个理由足以说明宁夏中卫市中级法院所作出的裁定的非理性，透过这个案子再来看其他不被立案的案件，能够找出其中的共性。笔者以为我国司法实践中之所以出现这种法院“各自为政”的做法，很大程度上和地方利益、法院不独立有关，法院接到这种重大的公益诉讼案件，往往层层上报，而其中又牵扯到地方利益，最终能否立案完全取决于各种力量暗中的博弈。而这种博弈的结果会使环保NGO是能否成为环境公益诉讼原告具有很强的不确定性和“运气性”，违背的法律，也会损害法院的权威性和公众对于环境保护的积极性。

(二)不具代表性:缺乏国家机关的介入是否意味着立案成功率降低

我国法律学界一般都主张公益诉讼中要明确机关提起公益诉讼优先，组织提起公益诉讼居次的原则。他们主张“维护社会秩序、保护公共利益是政府的职责，对损害公共利益的行为责任者提起停止侵害公益、填平公益损失的诉讼，本来也是代表政府行使对各类社会秩序和活动管理职能的机关的职责④”，的确，国家机关作为有国家强制力作为支撑的国家机器，在公益诉讼方面较之环保NGO具有天然的优越性。笔者查阅到的资料显示，环境公益诉讼中凡有国家机关参与的基本上全部能够立案，胜诉率也高于环保NGO参与的。但是笔者以为，这并不是个好的现象，国家机关参与环境公益诉讼固然好，但不应当使司法实践出现严重的偏向性。一方面，我国在不断提倡法治，主张公民提高法治意识，环保NGO的出现很大程度上即是公民法律意识增强的表现，如果继续这种偏向性，让社会大众树立一种没有国家机关介入就难以进行公益诉讼的观念，会大大打击法律的公信力，也不利于法治的推行。另一方面，国家机关的力量毕竟有限，不可能顾及到每一件公益诉讼案件，反观环保NGO，近些年随着其组织的壮大，影响力也在不断增大，公益诉讼由其来作为原告提出诉讼具有合理性和必然性。

［ 注 释 ］

①卢越．腾格里沙漠污染首起公益诉讼法院不予受理［N］．工人日报，2015－8－21(1)．

②引用同上．

③李兴旺．环境保护 NGO的权力机制研究［D］．北京:中国政法大学，2006．

④郭雪慧．论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调——对＜民事诉讼法＞第55条的思考［J］．政治与法律，2015(1)．

［1］刘学在．民事公益诉讼原告资格解析［J］．国家检察官学院学报，2013，21(3)．

［2］李劲．环保 NGO环境公益诉讼主体资格探究［J］．行政与法，2014．3．

［3］陈丽平．公益诉讼主体可由相关法律明确［N］．法制日报，2012－09－01．

［4］张铎．我国环境公益诉讼的原告资格问题研究［D］．吉林大学环境法学，2013．