存款保险基金在问题银行处置过程中的运用模式分析

2015-02-07魏云飞

法制博览 2015年13期

关键词：存款人保险制度存款

魏云飞

云南大学法学院，云南昆明650091

存款保险基金在问题银行处置过程中的运用模式分析

魏云飞

云南大学法学院，云南昆明650091

存款保险基金的使用问题是存款保险制度的一项重要内容，保险基金的筹集和管理都服务于最终的使用。基金使用得当将有助于存款保险制度的健康平稳可持续的发展，合法合理处置问题银行也有利于保护存款人的利益及金融系统的稳定。本文对存款保险基金在问题银行处置过程中的运用模式进行简要分析。

存款保险基金;存款人利益;金融稳定目标功能

一、存款保险制度的含义、目的、功能

(一)存款保险制度指存款类金融机构按照《存款保险条例》规定向存款保险基金管理机构交纳一定的保费，当投保的金融机构出现危机、破产倒闭时，由基金管理机构接管、赔偿等援助监管方式，负责清偿并处置该机构。

(二)存款保险制度的目的作为一种价值追求，反映的是主观愿望，属于应然的范畴。各个国家建立存款保险制度的具体背景有差异，导致其目的也有所差别。但总的来说各国都将保护存款人的利益和维护金融的稳定与安全作为建立存款保险的基本诉求。

1．保护存款人的利益当银行出现流动性危机，支付不能时，存款保险机构及时偿付被保险存款，最大限度的维护存款人的利益。

2．增强、维护整个金融体系的安全、稳定。银行因为是货币业务，高风险、货币资金流动性强，具有脆弱性。一个银行经营不善破产倒闭，会给本行存款人的现金利益造成损害，更会影响整个银行系统发生危机。建立适合我国现在国情的存款保险制度，通过各种预防和补救措施，增强稳定性，增强整个金融体系的抗风险能力。

本文认为，存款保险制度的设计初衷和核心是维护公众对银行体系的信心，通过防止存款者挤兑增加银行体系的安全性。

我国建立存款保险制度目的的过渡性和阶段性鉴于我国的特殊国情，我国建立存款保险制度在于适应我国经济体制改革的需要，建立金融机构退出机制。通过建立市场化风险分担制度，维护整个系统稳定，同时也提高金融体系的效率。

一方面竞争效率得以提高。存款保险机构对所有投保银行提供平等保护，淡化了大银行相对于小银行的竞争优势，能够促进公平竞争。建立存款保险制度，可以强制要求整个银行业作为投保人参加存款保险，不仅可以统一标准，还可以最大限度的保护存款人利益。使存款人在选择银行时，更注重服务态度和效率，使各类银行只能不断提高自身竞争力。

另一方面监管效率得以提高。存款保险基金的设立，银行经营不善、破产倒闭时存款保险基金管理机构可以及时的接管，使最后贷款人央行不用全额赔付成为最后担责人，大大提高了效率也减轻了央行的压力。

我国的存款保险制度服务于上述金融改革过渡阶段的具体需要，构建公平、高效的金融环境，最终实现整个金融体系的稳定和存款人利益的保护。

(三)存款保险的功能是某一事物内在的、固有的功效和作用，反映的是客观存在，属于实然的范畴。目的因其主观性会在国家间产生差异，但同一制度的功能应该是一样的，只是具体的制度设计的差异会影响各个功能的发挥程度。一般来说，存款保险制度有以下几个功能:

1．受保是存款保险的基础功能。保护存款人的利益和财产，防止发生挤兑现象，也是稳定金融秩序的良策。

2．金融监督功能这是存款保险制度的附带功能。该制度对中央银行的监管起到辅助和补充的作用，对经营风险、道德风险进行预防和监管。

3．问题金融机构援助功能这是存款保险的衍生功能。通过承接问题金融机构的资产、股权，对问题机构提供贷款、注人资本等措施，以助其渡过难关。由于受到存款基金规模的限制，不能持续全面的注资只能缓解暂时的资金短缺现象。因此，存款保险制度援助问题银行的功能发挥受到一定的限制。

4．促成收购、兼并功能这是存款保险的另一衍生功能，同时越来越成为许多国家存款保险制度的重要功能。对资不抵债或出现严重支付危机，需要进行破产清理的金融机构，除直接进入破产程序外，存款保险基金管理机构可以和其它金融机构，采用协商或投标的方式，购买问题机构的债权债务，之后赔付存款的责任转由购买机构承担。这种方式在相当程度上可以避免或者最小化赔付风险，并且成本相对较低，对存款保险基金管理机构较为有利。

5．倒闭金融机构清理功能这一功能的发挥认为存款保险机构是兼具行政性和商业性的特殊债权人，由于自身的政策性和非盈利性，由它来主持破产清算不会对其他债权人造成不利影响，而且由于存款保险机构的专业性和信息的充分性，由其全权负责银行的破产清算效率更高。

国外已经建立的存款保险制度基本都综合发挥上述几个功能，事实上没有哪个国家的存款保险只有单一功能。美国的存款保险公司FDIC有权对申请成为会员的银行进行资格审查，有权选择向出现问题发生支付困难或濒临破产的会员银行进行处置，包括进行救助、接管与促使购并乃至实施清算或对被保险存款进行偿付等。

我国的存款保险立法可以参考FDIC经验，赋予存款保险机构赔付、监督、救助、并购以及破产清算的复合职能。

二、对问题银行的处置方式

根据我国现行法律规定，处置问题银行的方式概括为以下:

(一)接管

银监会等督管理机构可对已经或者可能发生信用危机银行实行接管。该措施保护存款人的存贷款现金利益，平复危机。接管包含了救助和狭义的重组。

(二)撤销

中国人民银行对依法设立的具有法人资格的金融机构所采取的强制措施，停止经营、解散。将严重损害社会公众利益、影响金融秩序的，应依法撤销。

(三)破产

银行业不能支付到期债务，由人民法院依法宣告破产。破产清算后，除必要的清算费用后，应优先支付公民存款的本金、利息。

(四)收购和兼并

问题银行在救助失败等没有达到解除问题的情况下可以由实力强、高需求的金融机构收购所有股份，吸收、合并。

从以上的方式可以看到一个突出的问题就是我国目前缺乏一个统一的法规制度标准。监管机关面对风险高低不同、实力也不相同的问题银行时的自由裁量权，缺乏较为明确的标准，可能使监管者不能公平对待情况不同的银行机构，可能导致监管者不能及时采取合理合适的监管措施。

三、存款保险基金在问题银行处置中的运用方式及原则

(一)存款保险基金的运用方式与存款保险的功能相对应，存款保险基金在问题银行处置中有以下几种使用方式:

1．在规定的限额内直接偿付被保险存款，包括在银行出现暂时的流动性危机以及破产情形时，应存款人的请求及时做出偿付。

2．救助问题银行。承接问题金融机构时对问题不大，救助有望的银行提供援助，使其能够继续开展经营，提供服务，这和监管机构的审慎监管以及央行的最后贷款人制度旨在降低银行经营风险，尽量避免银行破产引发金融秩序动荡的追求是一致的，也是存款保险作为金融安全网，发挥防火墙功能之外的另一种作用体现。

3．对问题银行收购、承担。投保银行破产倒闭后，由存款保险基金管理机构对财务状况较好的银行进行购买或承担问题银行在法律规定限度内的资产和负债，必要时可以对购买方或承担方提供一定的融资支持或补贴，以弥补其所承担的风险。比起破产清算，这一处置方式不仅保障了存款保险机构损失的最小化，同时也有助于倒闭金融机构平稳退出市场。

从表面上看，第1更侧重保护存款人的利益，第2和第3更侧重维护金融稳定，其实不然。在银行破产清算的情形下，存款人虽能及时得到限额内的全部存款，但超过的部分作为破产债权，不一定能得到全额清偿。而2和3的处置方式并未使存款人的存款受到影响，相反，如果为了暂时减低问题银行破产造成的影响而使其勉强继续经营或由健康银行被迫收购，最终可能增加处置成本而非减少(如救助无效仍破产，或由于购买问题银行的大量不良资产导致健康银行的经营状况恶化)，增加了金融系统的潜在的不稳定性。

从我国《存款保险条例》第一条看，我国存款保险制度采用的是复合目标，这也符合我国立法的一贯做法，但保护存款人利益和维护金融稳定是同等重要还是有先后之分，不清楚。从文字表述的先后顺序来看似乎保护存款人利益优先，但无论二者关系如何，以目标为导向的决策选择也无法轻易得出上述三种处理方式的优先顺序，其中涉及的成本收益衡量，长短期利益取舍，隐显性影响评估等等都较为复杂，没有哪一种处置方法在任何情形下都是最优的。因此要建立一套原则和标准，作为处置问题银行的依据，提高存款保险基金运用的科学性和有效性。

(二)存款保险基金的运用原则

应当根据问题金融机构风险的性质和经济金融运行的总体环境来确定对问题机构的处置方式。要区别问题银行的实际情况，依据其管理水平、资产质量以及当地经济发展对金融服务的要求，将问题银行区分为生存有望和生存无望两类，分别采取不同的措施加以规范处置。

1．成本最小化原则。如果金融机构倒闭情况下存款保险机构所承担的赔付责任小于救助行动的花费，则不予以救助。不能因为为了救超大风险的问题银行而使存款保险机构自身陷入流动性危机，导致社会对存款保险制度的健全性丧失信心。

2．防止金融风险扩大化原则。鉴于银行系统的脆弱性，要求存款保险机构在决定采取某一类措施时，考虑到对整个金融市场和体系的影响，力求将对金融市场的破坏程度降到最低，防止金融风险扩大化、系统化，确保公众对金融体系的信心。

综上所述，我国对问题金融机构风险性质的确定标准、采取何种处置方式和如何处置，都应该以提高存款保险基金使用的规范性和科学性，实现效率更高、价值更大，社会影响最小的价值追求。