政府购买服务研究综述

政府购买服务研究综述

黄荣幸

广西师范大学法学院，广西桂林541006

摘要：政府购买服务是一种新的政府治理方式，国内外许多学者对该领域展开了非常深远的学术探讨。为促使政府购买服务的健康发展，本文先对政府购买服务的内涵界定，然后从公共选择理论、新管理理论、社会治理理论探析政府购买服务的理论基础，介绍国内国外成功的公共服务模式，最后对当前政府购买服务的实践与完善提出一些看法。

关键词：政府购买服务；内涵；理论基础；模式；实践

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)14-0146-02

作者简介：黄荣幸，男，汉族，广西钦州人，广西师范大学法学院2014级法学理论专业，法学硕士。

政府购买服务应运了服务型政府的改革步伐，为政府改革提供了一种新元素、新模式、新方法。关于政府购买服务，不少国内外专家、学者都纷纷发表各自的学术观点，综合诸家之言，基本上是从“是什么、为什么、怎么样”三部曲来研究政府购买服务，即政府购买服务的内涵、政府购买服务的理论基础、政府购买服务的模式、政府购买服务的实践与发展。

一、政府购买服务的内涵

很多学者一致认为政府购买服务就是公共服务合同外包，即政府通过与营利或者非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务①。由于政府购买服务在我国起步比较晚，很过国内学者对什么是政府购买服务有很大的分歧。笔者认为，界定政府购买服务应该从字眼入手，明确政府购买与公共服务这两者的含义。为了公共利益的需要，向不特定的社会大众提供的兼具非营利性和非实物形式的服务就是公共服务。在明晰公共服务的前提下，可以从资金来源、购买方式、供应方来理解政府购买，即政府通过资金使用以合同形式向公共服务供应者购买公共服务的行为。因此，把政府购买与公共服务的概念相联系，政府购买就是指政府通过支出财政资金与社会组织或者个人签订契约购买具体的公共服务项目。

二、政府购买服务的理论基础

(一)公共选择理论

公共选择理论是新自由主义流派的一种，是传统政府管理方式，其主要目的是为了解决政府失灵的问题。政府失灵是因为政府本身没有竞争力，在职能运用过程中把握不住成本的预算，同时也因为缺乏有效的监督，导致资源无法优化配置。公共选择理论为解决政府失灵问题提出把不必需要政府完成的事情交给私人部门处理或者在政府内部通过竞争机制的改革破除对公共服务的垄断。在公共选择理论下，政府购买服务通过“政府—市场—社会”三元机构完善政府在公共领域的职能优化，提高公共资源的有效利用率，实现三者的良性互动。

(二)新公共管理理论

新公共管理区别于传统的公共行政管理理论海域管理模式，兴盛于20世纪80年代欧洲、北美洲、大洋洲等一些国家，诸如美国、英国、新西兰等。它主要强调在政府职能管理中由原来的实际执行者转为领导者，管理与实际操作相分离。在政府购买服务中，新公共管理理论主张引入市场竞争机制，通过市场调配，让更多的社会组织和相关的私营部门参与到公共服务领域中，政府根据最优原则选择与其合作的组织或者部门，从而提高公共服务的质量与效率，与此同时能够减轻政府财政负担，达到资源的优化配置。

(三)社会治理理论

有关政府购买服务理论除上述两种理论之外，还有一种理论被提及的频率比较高，那就是社会治理理论。治理理念源于20世纪90年代，是一种更为新型的公共管理理念。它是指在公共事务中，除了政府之外，还应该涵盖其他公共机构、私人部分、公民社会组织，多元化主体参与公共服务的竞争。

此外还有公共物品多元化供给理论、福利多元主义理论、非非营利性组织等对政府购买服务进行论述。不管是哪一理论，从本质出发是为了转变政府履行服务的职能，更好的促进公共服务的发展。

三、政府购买服务的模式

(一)外国模式

在政府购买服务转变过程中，西方国家已经形成了比较成熟的机制。典型代表有美国的合同外包模式，根据萨瓦斯合同外包理论，通过合同外包方式购买政府公共服务，是世界上运动外包方式最为成熟的国家；英国的市场检测与公私合作生产公共服务模式，起源于英国首相撒切尔的公共服务市场化改革，根据具体情况衡量是否由政府自己生产还是向社会组织购买；新西兰的激进民营化模式，在很多领域都引入市场竞争机制，通过合同外包或者契约方式购买公共服务，这是政府购买服务市场化比较激进与彻底的国家。

(二)我国实践模式

从1994年深圳市罗湖区将环卫服务外包开始到2013年我国很多省份出台了政府购买公共服务意见，我国政府购买服务取得了比较大的突破。比如上海模式把向社会组织购买服务纳入到政府管理中，并制定出比较完整的管理体制，使公共服务购买形成常态化；广东模式主要是完善政府购买服务办法与具体的购买服务目录，从而达到政府职能的转变；无锡模式是主要是根据我国现有的政府采购法，将采购的范围扩大到公共服务领域，通过完善政府采购促进政府购买服务的发展。

不管是国外还是国内的模式，促使政府购买模式的完善，必须坚持以下原则：第一，公共服务的提供方式不能局限于政府垄断，必须坚持政府、市场、社会同步发展，满足公

众的需求。第二，公共服务供给必须要引入市场竞争机制，通过竞争，促进公共服务的资源优化配置，从而更好转变政府职能，促进社会组织在公共服务领域中的发展。第三，完善政府购买服务的法律法规，细化具体操作的流程。第四，扩大政府购买服务的范围，除了在传统的医疗服务、养老等领域之外，还要把教育、文化、社会服务等相关领域纳入进来。

四、政府购买服务的实践与发展

政府购买服务将原本有政府提供的服务转变为社会组织提供，促进了政府职能的转变；降低了行政成本；取得了良好的社会效益；促进了服务业的发展。在看到成绩的同时，我们应该清楚的看到政府购买服务仍然存在许多比较突出的问题。第一，有关政府部门管理合同的能力不高，比如说合同的条文不明确，提供哪一种服务没有写清楚，造成日后合同过程中出现分歧；第二，社会参与购买服务的程度仍然比较低，比如说由于我国目前事业单位比较多，很多服务都由事业单位主导，其他社会组织参与公共服务的热度就很低；第三，缺乏有效的监督评价机制，谁来监督政府购买公共服务，又是谁来监督社会组织提供者，以及公共服务的质量效果如何，这都没有形成一个很好的机制。在现实中针对以上问题，一般的解决途径主要有第一，树立服务型政府理念，提高行政服务水平，将政府购买公共服务纳入法治化、规范化中；第二，建立全面的信息公开制度，明确哪一些领域可以纳入到公共服务中；第三，建立多元监督评价体制，加强对政府、社会组织的监督。

笔者认为，要使政府购买服务走上快速发展的轨道，除了以上几种途径之外，更需要采取多种有效措施。第一，加强立法机制的革新。推进《政府采购法》的修订完善，在政府采购法中明确政府购买公共服务的方式、范围等相关内容；尽快出台《政府购买服务法》，规范购买服务的管理。第二，培育和发展社会组织，提高社会组织参与公共服务的竞争力。国家要尽快出来有利于社会组织发展的政策，在社会组织培育中给予资金支持，才能促进公共服务的良性发展。第三，建立健全政府购买服务制度。除了信息公开制度、监督评价制度以外，应该创新公共服务购买的评估审核制度，建构公共服务法律救济制度等。

政府购买服务在社会管理、政府转型中扮演着非常重要的角色。尽管当前政府购买服务的机制不够健全，服务领域也比较狭窄，但是只有明确了政府购买服务内涵的前提下，在认清现状的国情下，政府购买服务一定能有承前启后，飞速发展，促进政府职能的转变，提高社会公共服务水平，实现社会主义和谐发展。

[注释]

①贺羽.关于我国政府购买公共服务的思考[J].经营管理者，2014.04.

[参考文献]

[1]贺羽.关于我国政府购买公共服务的思考[J].学术理论，2014.04.

[2]齐海丽.我国政府购买公共服务的研究综述[J].四川行政学院学报，2012.01.

[3]彭婧，张汝立.论政府购买服务的发展演进[J].北方民族大学学报，2014.06.

[4]张瑜.政府购买公共服务：法律缺陷与制度重构[J].北方民族大学学报，2014.05.