如何在劳动保障领域有效运用行政指导

如何在劳动保障领域有效运用行政指导

唐志红

湖北省黄梅县人民政府，湖北黄梅435500

摘要：随着市场经济的深入发展，劳动保障单位如只简单依靠强制手段进行行政管理，一方面无法满足社会发展需求，另一方面容易产生劳资纠纷等问题，给我国社会主义和谐社会的建设带来阻力。我国社会保障体系的日益完善和《劳动保障法》的出台，使法律专家学者及社会各界普遍开始意识到劳动保障领域合理运用行政指导的必要性和重要性，既能及时介入化解劳资纠纷，同时又能促进社会和谐，为经济发展提供有效保障。

关键词：劳动保障；行政指导；运用；问题；途径

中图分类号：D922.1

作者简介：唐志红(1974-)，女，汉族，湖北省黄梅县人民政府副县长，武汉大学法学院在读研究生，研究方向：经济法。

伴随我国社会保障体系的逐渐完善和经济体制的转型发展，我国在经济结构及劳动力市场上出现了新变化，传统的城乡二元保障体系难以适应新时期的发展需求，劳动保障领域出现了新问题[1]。劳动保障部门要应对解决这些新问题，在劳动保障领域的各类法律法规的制定实施上离不开行政指导的及时介入，从而有效促进劳动关系的稳定，加快和谐社会建设进程。

一、行政指导的概念及特征

(一)行政指导的基本概念

行政指导的产生源于市场经济的发展及民主政治的进步，是行政机关在履行自身职能，管理事务的过程中，根据经济形势及社会管理的复杂性和多样性的变化，灵活采用符合国家法律、法规、政策的有别于传统强制性的新型管理方式，如指导、劝告、建议等，谋求当事人的同意，从而达到一定的行政目的。

(二)行政指导的特征

1.任意性

行政指导的任意性也就是行政指导的柔性、非强制性，强调当事人在对待行政指导时在服从方面具有弹性较大的任意性。有别于传统的行政方式，行政指导不具备明确的法律强制力，这是其能够广泛应用于经济及社会管理领域的重要原因。传统形式的行政行为依托于国家的强制力，在行为作出后，就已经具备了确定力、公定力、约束力，与之相反，行政指导建立在与当事人的诉求达成上，与当事人的自愿性相契合，因此不具备法律强制力。

行政指导的任意性表现在几个方面，首先，在行政指导的方式上，采用建议及劝告等手段，具有较强的柔性；其次，在行政指导的目的上，即使当事人不予接受，也不会以强制执行作为最终目的；最后，在行政指导的后续影响上，行政主体不会对当事人加以不利处分。

2.能动性

能动性体现在行政指导的行政主体方面，在行政主体开展行政管理的积极性上得以充分体现，传统方式的行政管理呈现出被动化、消极化的特点，而行政指导借助行政主体主观能动性的有效发挥，彰显出更强的活力。

随着经济发展，现代社会生活更趋复杂多样，行政部门要完成行政管理任务，实现行政管理目标，需要统一兼顾集体利益和个人利益，优化节省社会成本，而为当事人提供能动性较强的行政指导服务，一方面符合现代社会的发展趋势，另一方面又是政府服务于民宗旨得以实现的重要管理方式。

3.自主性

自主性体现在行政指导的当事人方面，也是行政指导任意性的延伸。行政指导从本质上看，属于非行政权范畴，行政指导的承受者，在选择是否接纳行政指导方面，有着较强的自主性，不需要遵循传统行政权的命令性和强制服从性[2]。

行政指导当事人的自主性，一方面使其可以选择对行政指导不予服从，另一方面也使行政指导与传统行政行为相剥离，不再具备救济性。行政指导当事人一经作出自主选择，也便等于是接受了由行政指导的推行而产生的法律后果。行政指导可以看做是政府干预行政管理过程中形成的优化产物。

4.多样性

多样性体现在行政指导的手段方式上。一方面由于行政指导没有明确的法律强制性，因而在实施推行的手段方式上，行政主体可以充分根据具体情况灵活选用多样化的指导方法；另一方面行政指导在应用范围上的广泛性，造成行政主体、行政客体、行政目的、行政任务及行政环境存在着较大差异性，因此行政指导的手段方式也就根据行政主体的不同呈现出多样性。

二、劳动保障领域运用行政指导的重要性和必要性

(一)改善政企关系，建立和谐有序的劳资关系的必然要求

十六届四中全会将构建和谐社会作为新时期的战略任务，指出社会的和谐发展是实现国富民强的重要保证，而劳动关系涉及到广大群众的切身利益，属于民生建设的范畴，因此社会和谐当中必然包含了劳动关系的和谐。作为劳动保障维权机构，劳动监察部门具有行政执法的职能属性和任务要求，如较多采用行政许可及行政处罚手段，难免会造成与行政相对人的摩擦和冲突，而增加行政指导这一柔性管理手段，便于与相对人达成沟通理解。行政指导不再简单依靠行政机关的强制性手段或发号施令，转而寻求主动引导，以做好企业服务，在增强企业守法意识的同时，有效激发了相对人的主动性和内在潜力，在相关的监管措施落实上，能够做到主动配合，有利于和谐社会氛围的营造。在产业集群建设及产业转型升级的关键时期，行政执法人员与行政相对人的接触几率也日渐增多，在这一背景下采用行政指导，能够有效增进双方的交流和配合，体现出对相对人利益的充分尊重，从而有效改善了政企关系，促进了社会的和谐发展。

(二)履行劳动保障职能，维护劳动者合法权益的需要

我国实行的各类劳动法律法规，如《劳动合同法》，在无形当中会对一些中小企业造成较大的用工成本，导致企业撤资及停产，给原有的劳动关系带来了损害，极易引发劳资纠纷[3]。在产生劳资纠纷的情况下，作为企业来讲，急切希望劳动保障部门能够介入协调，力争尽快解决劳动人事关系问题，以恢复企业运营；作为企业职工来讲，又盼望劳动保障部门能够充分保障自身合法权益。而通过行政指导，可以在“事前、事中、事后”三个环节加以全程指导，及时解决行政指导过程中产生的新情况和新问题。劳动监察保障机构可以解决劳动维权管理方面出现的有职能而无职权，有责任却无手段的矛盾，通过监管手段的增加，有效减少部分监管上的风险。企业则可以有效预防由于自身法律知识方面缺乏而导致的违法及违规风险产生。而劳动监察保障机构和行政相对人之间，既能够通过实施规制性行政指导，减少或避免行政相对人出现的违法行为，还可以借助调停性的行政指导，有效协调解决行政相对人之间产生的摩擦和利益纠纷。柔性灵活对策管理方式，一方面能够使劳动监察保障机构实现劳动维权管理的基本目标，另一方面也有效兼顾了行政相对人利益需求，达到了双赢效果。

(三)实现政府职能转化，充分体现政府的服务宗旨

我国的劳动保障部门多年来主要采用行政审批方式来对劳动保障事务加以管理。伴随着社会主义市场经济的确立及发展，一方面原有的劳动保障法律法规本身就不甚健全，导致劳动保障领域的行政管理只能采用行政审批方式加以管理；另一方面我国各项改革措施的不断深化，行政审批逐渐显露疲态，出现了效率下降，矛盾突出的现象。

十六大在涉及到政府建设时倡导建设一个有限政府、责任政府及服务政府，将行政管理向服务行政加以转变，呈现出政府行政管理的民主化，人文化趋势。行政指导不同于传统的管制型管理，不将群众当做单一的政府管理对象，而是强调行政机构的服务性，公共性，是服务理念与政府行政加以融汇贯通而形成的新型行政管理方式[4]。在劳动关系保障领域中着力推行行政指导，能够使行政执法人员在管理理念上由“管制型”转变为“服务型”，扩展管理思路，一改管理就等同于处罚和审批的旧观念，建立起引导及服务的新观念。此外，行政指导的运用，还能够有效强化劳动维权职能，通过灵活柔性的管理手段，弥补了单一的行政处罚的缺陷和不足，两相融合，达到了刚柔并济的效果，在提高执法效能，改善执法环境的基础上，进一步强化了劳动保障部门的职能发挥。

三、劳动保障领域行政指导运用存在的问题分析

(一)社会认同度不高，行政建议较难开展

劳动保障监察部门作为劳动关系行政执法的特定部门，具有职权实施的唯一性。这种唯一性的机构特征也决定了其执法具备权威性。但在宣传上力度不足，导致大部分用人单位及劳动者缺乏对劳动监察的全面了解。根据相关调查表明，绝大多数的劳动用人单位并未意识到自己和劳动保障监察部门存在的关系，与之类似，多数受访劳动者也表示在自身劳动权益受损或出现劳动纠纷时，自己采取的维权途径主要是诉讼、信访、报警及寻求媒体帮助，对劳动监察所知有限。在此背景下，劳动保障部门难以有效开展行政建议。

(二)劳动者自身维权意识较薄弱，制约了行政警告的实施

从现阶段实际情况看，我国多数区域都出现劳动力供需矛盾，供大于求现象较普遍。在这种情况下，劳动者出于生计考虑，往往对用人单位提出的不合理条款刻意忍让。而有些劳动者，因为自身文化程度不高，在自我保护意识上较为薄弱，难以及时察觉自身合法权益是否受损，依法维权也就无从谈起。而多数的劳动者在面对劳动纠纷时，往往只是单方面强调自身权益，对相关的书面证据及资料没有及时收集整理，也存在劳动者为顾及自身生存利益，提供虚假证据和材料的现象，从而造成劳动保障监察部门对有关违规用人单位难以开展实时的行政警告。

(三)缺乏专门的行政指导文书，行政公示无法有效落实

行政指导与强制性行政行为不同，是一种新型行政执法方式，既彰显出了行政行为方式上的优化变革，也体现出了对公民权利的伸张和对公共权力的制约。但受制于顶层设计的缺失，现阶段劳动监察保障部门并未形成专门的行政指导文书，在处理劳动纠纷的过程中，只是简单下达《劳动保障限期改正指令书》，行政指导转化为行政处罚，致使劳动纠纷由可协商走向了程序化及法律化，将原本简单的问题加以复杂化，对企业和职工的交流及劳资矛盾的及时化解造成阻碍。

(四)机构人员数量不足，不利于行政调解的广泛推行

现阶段，县级劳动保障监察机构体系已基本建成，但二级调处机构并没有全部覆盖到具体乡镇，多数县级劳动保障监察机构只是在少部分乡镇设立维权站点，在基础设施上不够完善，在人员编制配备上严重不足，在相关经费及装备上较为匮乏。未设立维权站的乡镇，更多的是依托社区党员群众中心及乡镇人社服务中心来开展相关工作，而三级调处机构并未进驻到村组当中，当劳动侵权事件发生时，无法及时借助行政指导来予以纠错。此外，劳动保障监察人员在数量上也较为短缺，多数地方为填补人员缺口，更多地寻求不占编制名额的协调员来补充人员队伍，这些协调员素质能力参次不齐，制约影响到行政调解的推行及效率。

四、劳动保障领域有效运用行政指导的途径

(一)强化宣传，借助“行政建议”对企业用工行为加以规范

首先，劳动保障监察部门要充分发挥自身在用工企业招用人员及社会保险管理等方面的职能，强化“宣传服务”理念。借助劳动保障监察的“网格化、网络化”体系，广泛采用建议、沟通、引导等方法手段，通过服务走访、定时定期交流等方式，对企业提供咨询服务，了解企业用工情况，指导梳理现阶段用工形势，引导企业健全相应的规章制度，在劳动合同、职工花名册、考勤及工资表等管理模块上提供标准化指导，从而提高用工企业劳动管理水平。第二，在多样化的用工形式的背景下，要加强用工企业劳资管理者的法律常态化建设。借助信息技术，如QQ群，邮箱等，给用人单位及劳动者提供相应的法律咨询服务，建立互动及时的双向联络体系，切实规范企业用工行为。

(二)预防为主，借助“行政警示”对企业违规行为加以整改

加强劳动关系预防机制建设，对重点单位加以关注，通过双向联系、服务指导及纠纷排查处理等多种方式，对发现的劳资隐患、劳资纠纷及程度较轻的违规行为加以梳理总结，借助“行政警示”，对相关违规企业下达《行政指导警示通知书》，在对其加以警示的同时，责令其立即整改，达到防范为主，适时化解劳资隐患的目的。适时开展较为简单的劳资纠纷调处活动，对调处程序、调处要求加以规范，有效发挥行政指导调处较为便捷灵活、劳资权利能够及时兑现的优点，避免出现劳资矛盾的堆积，从而使劳动关系处于和谐稳定的状态中。

(三)完善行政指导法律立法工作，建立救济制度

现阶段法律法规虽涉及到相关的行政指导规定，但条款上和内容章节上并不足够，不适应新时期行政指导需求，在单独的《行政指导法》出台前，建议在制定行政法的同时，适时加入相关行政指导内容，为推行行政指导提供法律依据，内容要涵盖自愿、告知、备案等环节，有其要注重听证环节的制度建立。

其次，行政救济要加以建立完善，要将行政指导纳入到司法审查范畴，规范行政主体行为，保障利益受损人员的行政救济及申请复议权力[5]。

(四)增强劳动保障领域行政指导工作的透明度

进一步促进行政指导的公平性、公正性，广泛征集群众意见，首先，要增设一些行政管理程序及制度，如制定“行政指导工作意见”，促进行为的规范化，提高行政指导透明度。其次，要着力加强政府阳光建设，疏通行政主体和客体之间沟通交流的渠道，秉持公开、公正原则开展行政指导。最后，在行政指导的有关程序上要预防暗箱操作，扩大公民参与度。

(五)建立行政指导评估机制

基于行政指导任意性强的特点，劳动保障领域行政指导需要建立一套评估机制，来衡量行政指导的执行效果。由于我国劳动保障各个部门间缺少有效的行政写作沟通，因此在哪一环节，哪一阶段需要行政指导的介入并不明确，一些行政指导的行为，还经常异化为行政命令，与行政指导初衷相背离[6]。建立有效的评估机制，可以对需要加以指导的流程及指导的效果加以考量，如建立工会组织，发挥媒体和社会组织作用，开展劳动关系联席会议，共同对行政指导加以评估。

(六)加强管理者的队伍建设，提高人员素质

劳动法，合同法的法律法规的实施，给劳动保障队伍素质提出更高要求，因此，劳动保障管理队伍要加强法律法规的学习，在政治觉悟、业务知识、管理才能方面着力提高。可以将接受过法律教育的专业人才补充到劳动保障部门的管理队伍中去，在日常的管理学习培训中加大有关行政指导的内容比例，促使管理人员对行政指导形成系统的了解，为行政指导的有效实施奠定基础。

五、结语

行政指导伴随行政管理模式的转变，在行政实践中得以成熟发展，随着我国劳动力市场的壮大，传统的劳动保障管理模式难以适应新时期发展要求，在劳动保障领域及时运用行政指导凸显出必要性和重要性。本文首先对行政指导的特点加以分析，之后揭示劳动保障领域运用行政指导的必要性，在此基础上针对现阶段行政指导存在的问题，相对应地提出改进措施，目的是为了促进劳动保障领域行政指导的有效发挥，构建新时期和谐稳定的劳动关系。

[参考文献]

[1]孔祥发.行政指导的程序保障[J].学术交流，2012(12)：65-68.

[2]杨世增.试论我国行政指导程序的完善[J].云南行政学院学报，2012(3)：59-64.

[3]赵洪彬.论和谐社会中劳动保障工作的完善[J].劳动保障世界，2013(16)：16-17.

[4]莫于川.行政民主化与行政指导制度发展(上)——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索[J].河南财经政法大学学报，2013(3)：1-25.

[5]梁程.完善行政指导救济研究——以行政指导的事实强制性为视角[J].理论观察，2014(5)：59-60.

[6]孙夕贞.浅析做好劳动保障工作的重要意义[J].管理观察，2014(18)：27-28.