环境公益诉讼个人作为原告资格的探讨

环境公益诉讼个人作为原告资格的探讨*项目名称：中国公益诉讼的研究(项目编号：201410378191)。

朱壮

安徽财经大学，安徽蚌埠233000

摘要：在我国，根据法律与政策可以作为环境公益诉讼的原告有检察机关、环境行政机关和特定的组织，但是公民个人却一直处于缺位状态。公民个人作为环境公益诉讼原告将具有不可替代的重要性及有益之处，本文将对我国环境公益诉讼原告主体现状与各类主体进行比较分析及公民个人作为诉讼原告的正当性与可行性进行分析，以期对我国环境法律提及建议性的观点。

关键词：环境公益诉讼；个人；原告资格

中图分类号：D925.1；D922.68

作者简介：朱壮(1994-)，男，汉族，安徽阜阳人，安徽财经大学在读本科生，法学专业。

一、引言

近几年来，国内时常发生一些影响重大的危害环境公共利益的事件，从而引起了各方面的利益冲突。由2002年贵州都匀矿渣污染事件、2007年江苏沭阳水污染事件到相当严重的2010至2011年渤海石油污染系列事件，污染事件以及污染程度愈演愈烈，不仅严重侵害了当地广大居民人身、经济等合法权益，同时也给环境造成了巨大的破坏。据此，“环保”这个话题便开始变得炙手可热。我国秉着由发展经济的“先发展后治理”的决策转变为将“保护环境”列为基本国策之一也可见国家对环境公共利益的重视也在逐年加强。逐渐，环境公益诉讼也慢慢出现在国人的认知之中。但是环境公益诉讼的前进之路却步履维艰，直至最近两年“公益诉讼”才在我国相关法律里面出现并进行了为数不多的规定。

20世纪末期我国的公益诉讼方崭露头角，而进入21世纪以后其方才真正达到规模化程度。自公益诉讼出现之日起，作为此类案件的原告资格就饱受争议，原告资格的确定也在学术界引起了很大的讨论。近两年根据相应的法律与政策我国也逐渐确立或拟确立了社会组织与检察机关等作为公益诉讼案件的原告资格。虽然我国关于公益诉讼的理论与实践正在不断的发展与进步，而且此类案件作为原告的主体资格也在不断地扩大，但是关于公民个人是否能够成为此类案件原告的规定却迟迟没有出台。

二、我国环境公益诉讼原告主体资格公民个人的缺位及其重要性

(一)我国环境公益诉讼原告主体资格公民个人缺位的现状

自2009年起，以检察院为原告的环境公益诉讼制度在我国多地制定与颁布，在实践中以检察院身份获取原告资格提起的环境公益诉讼绝大多数也获得胜诉。在2014年10月23日闭幕中共十八届四中全会中也提出将“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[1]这些已足够证明在立法和司法实践中，检察机关作为环境公益诉讼适格原告已得到我国的承认。

除了检察机关，环境行政机关则是另外一个在环境公益诉讼享有原告资格的国家机关。在理论界，国家环境权论、环境公共委托论以及诉讼信托论赋予了环境行政机关原告资格并提起环境公益诉讼的权利。然而，环境行政机关一般被赋予强大的行政权，由于环境法律的概括性和原则性，环境行政机关在具体执行环境法律中负有就法律规定出台具体实施细则的任务，同时为保证其严格实施环境法，环境行政机关被授权拥有强大的环境行政执法手段。[2]在我国司法实践中，环境行政机关提起的环境公益诉讼案件也已有多起。

而具有特定资质的环境社会组织则是我国第三类环境公益诉讼原告。2014年4月24日修订公布的《中华人民共和国环境保护法》(以下称《环境保护法》)第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”即具备《中华人民共和国民事诉讼法》(以下称《民事诉讼法》)规定的两个资质的社会组织便有提起环境公益诉讼的资格。同样，《民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由此可以看出，《民事诉讼法》将具有公益诉讼原告主体资格限制在“法律规定的机关和有关组织”，对于这一不太明确的表述，官方解释为“‘法律规定的机关’，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据”，“‘有关组织’不受‘法律规定的’限制，但应当与起诉事项有一定的关联。”[3]因本身存在中立性、非营利性、服务社会利益性及公益性所以其同样作为此类诉讼的原告也被各法系所认同与采纳。

此外，个人成为环境公益诉讼原告已经得到部分发达国家承认，如瑞典的《环境保护法》第三十四条规定：“任何依据法律对损害环境的活动提出诉讼请求者，有权向该活动已发生或即将发生地的不动产法院提出诉讼。”但是在我国，关于明文规定公民可以具有原告甚至是共同原告资格的法律法规还尚未出台。2015年2月4日最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百八十七条：“人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起公益诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加性诉讼的，列为共同原告。”此条解释中，法定的共同原告依旧局限在具有一定资质的机关与社会组织，而没有对公民或者个人有所提及。

(二)环境公益诉讼现有几类原告存在的缺陷及公民个人作为原告的重要性

关于环境公益诉讼，我国虽有几类法定的起诉主体，但是其均有一定程度的缺陷，而个人则具有其独特的优势是其他几类主体所不能具备的。

在我国，人民检察院因其本身职能在此类诉讼中作为原告在理论上或者实践上都已确认，但是人民检察院作为原告也存在一些问题。首先，检察院在民事诉讼中，充当原告的同时又充当对法律监督的角色，这是有违程序公正的。其次，检察院属国家机关，这样便使原被告双方处于不平等的地位，从而极易影响法院判决的公平性。再次，由于我国目前的民事诉讼法没有对公益诉讼作出审级上的规定，那么当被告不服一审法院的裁决而上诉时，在二审中，检察院的角色定位是模糊的。最后，《民事诉讼法》规定了人民检察院对再审抗诉权，如果发现法院关于环境公益诉讼的生效裁决是错误的，那么检察院是以抗诉方式或是提出检察建议的方式启动再审程序呢？按照一般诉讼程序的设置，原告只能申请再审，并没有抗诉启动再审一说。[4]

环境行政机关虽被授权拥有强大的环境行政执法手段，但是其主要职责还是对环境问题的监管以及发现问题之后作出的惩罚性措施。而环境行政机关应主要行使其行政职能，赋予了其诉讼职能是否会导致其对自身行政监管不力进行规避还值得商榷，但通过司法途径解决，可能造成的行政与司法的双重的资源浪费便会是一个很大的问题。

我国虽然在环境公益诉讼的原告资格扩大到了环境社会团体，其组织内部成员组成的普遍性可致使发现环境问题人员的相对广泛，从而使发现问题能够更加及时并使发现人员逐渐扩大，但是环境社会团体所存在的问题也是显而易见的。相比较国外而言，相对软弱无力的诉讼地位是我国环境社会团体的一大特点。而且我国在社会团体管理上实行的行政许可主义和双重管理体制，导致环境团体很难获得法定身份，不够健全和无保障的社会捐赠制度也导致环境团体很难获得发展所需要的资金，公益性身份要求环境团体不能从事为公益活动筹集资金的营利性活动，这些都极大地阻碍了我国环境团体的发展。[5]

作为公民个人，虽其存在着与侵权者整体势力相对较弱的特点且我国人民自古以来一直有着的“多一事不如少一事”的心态，但是这些缺陷相对于其优点也只是瑕不掩瑜。首先，作为公民个人，其受众绝对广泛，方便及时对环境问题进行监督；其次，保护公共利益是公民个人的义务与责任，承认并赋予其对公共事务的诉权，是诉权在民事诉讼中的体现，同时也可对公共执法存在的不足进行有效地弥补、保障公共利益，从而使最大多数人获得最大幸福；然后，由于良好的生存环境是全体人类共同追求的，对公共利益的保护实质意义上最终会导致对公民个人的利益的保护，在利益上会有从公益到私益的转化，在公民个人心理上也会有从“虚幻魅影到实体重塑”[6]的转变，这在一定程度上会激励公民不自觉的产生对环境保护的欲望；最后，所有法律的规范作用应当是体现其预防性，虽然事后的一些强制性措施是对违法行为的惩罚会使侵权人的侵权行为有所收敛或停止，但是惩罚行为很难能够使侵权后的状态恢复原样。检察院和环境行政机关的起诉多是体现其事后惩罚性，而公民提起诉讼则完全可以在危险发生前向法院起诉请求侵权人停止危险的继续发生，法律在诉讼主体上对公民个人的扩大进行完善从而达到其所应当具有的危险预防性。

三、个人作为环境公益诉讼原告的正当性

由个人提起的环境公益诉讼又称公民诉讼，是指由公众提起的公益性环境诉讼。[7]环境是指自然世界中相对于人类之外的所有的自然因素。每个人都具有在对自己良好有利的环境生存的权利，即环境权是生存权利的一个因子。1968年，约瑟夫·L·萨克斯教授在其《保卫环境——公民行动战略》一书中，针对公民个人不能完全具备原告资格提出了“环境权”这一理论，衍生出的“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”也奠定了环境品质的公共权力的理念。之于环境权的具体概念，各学者的阐释不尽相同。目前，各国和国际组织对环境权概念的一般表述是人类享有在健康、舒适的环境中生存的权利。[8]而各种环境权利的表述则被法理学界称为“新的权力”，包括日照权、环境权、厌烟权、知悉权、舒适权、平等的生存权等。[9]根据我国学者的观点，公众环境权益的内容主要包括：优美、舒适环境的享受权，开发利用环境决策与行为知悉权，开发利用环境决策建言权，监督开发利用环境行为及其举报权和环境权益侵害救济请求权。[10]

个人环境权是最基础的环境权。它是用以确认个人享有在适宜环境中生存的权利、确保公民有利的的发展、保障环境资源有效的利用。但是它会因为公民个人法律意识不强而不对其加以重视，环境权就像诉权一样是每个人生于俱来却又经常被人忽视的权利。《中华人民共和国宪法》(以下称《宪法》)第二条第一款与第三款分别规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。《宪法》作为根本法，且环境事务作为社会事务的子项，《宪法》此两款规定保证了公民个人享有环境权、参与国家的环境事务的正当性。所以，个人在自己的环境权受到侵害后甚至是侵害前当然享有请求侵权者排除危险、停止侵害或者赔偿的权利，当然也同时享有以诉讼的方式的请求权。

因为个人具有环境请求权，所以当公民个人因环境权受到侵害时，在其提起的环境公益诉讼中，属于当然的适格原告。我国现有的有关环境公益诉讼的法律中均尚未承认公民于此类案件的主体资格。而且在司法实践中，公民作为环境权的享有者，虽也时常有提起环境公益诉讼的案件，但是几乎所有案件均以驳回起诉、裁定不予受理或者败诉的形式结案而告终，如陈法庆起诉杭州市环保局行政不作为案、金奎喜起诉杭州市规划局行政许可案及三百名青岛市民起诉青岛市规划局行政许可案等。所以在我国，公民作为环境公益诉讼原告的情形还需迈出一大步伐。但是，无论从人权角度，还是从环境所有者角度，公民都应该享有环境请求权，应该就其环境权益受到侵害有提起环境公益诉讼之资格。[11]

四、个人作为环境公益诉讼原告的可行性

目前，很多发达国家确认了公民个人的环境公益诉讼原告资格，从而加大了环境公益诉讼案件的普遍性，也极大推动了本国的环境保护。放眼国际视野，环境法基本原则之一为预防原则。亚历山大·基斯、马骤聪先生、林灿铃先生等各国学者在各自的学术研究及著作中归纳总结的国际环境法的原则中均有“预防原则”的出现。预防原则能引起众多学者共鸣，可见在对环境法基本原则进行探究时，预防原则占据了很重要的篇幅。

我国是联合国常任理事国，与联合国环境署进行合作则是分内的事务。诚然，我国积极参与国际环境保护，也签订了一系列环境保护的公约、议定书和双边协定，如《联合国海洋法公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书及该议定书的修正》以及《关于建立中、俄、蒙共同自然保护区的协定》等。那么我国在对保护环境的立法、司法过程中，也应注重对预防原则的遵守与运用。

在我国，环境保护法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。[12]我国《环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”可以看出，我国针对环境保护坚持五项不同的原则，但从整体情况来看，其思路终是源于“预防”的理念。

此外，我国环境保护的基本原则中，“公众参与”原则同样值得重视。何为“公众参与”？《环境保护法》并没有对此进行明确的界定。笔者认为，此处的“公众”应当是指除法律规定的机关和环境社会团体之外的全体公民，而“公众参与”则是全体公民参与到环境监督程序中，当然的，也应当参与到诉讼程序中。

如上文所述，由于检察机关与环境行政机关均是在危险发生后方对侵权人进行起诉请求赔偿及采取相应的补救措施。这种“头痛医头、脚痛医脚”的行为往往“治标不治本”，事后的强制性措施只是对侵权人造成惩罚，即使《环境保护法》在环境保护上的取得最新较大突破的方面之一有“上不封顶，以日计罚”的特点从而使侵权人没有能力继续其侵权行为，但是却对已经受到暗中破坏的自然环境于事无补。而如果公民个人能够参与到环境公益诉讼里面，则完全可以在侵权人的行为尚未造成危险或重大危险时提起环境公益诉讼请求侵权人停止侵权行为从而避免危险的继续发生，这种请求权——权利人请求他人作为或者不作为是民法明确赋予公民个人的权利。

此外，在我国司法实践中存在着一个有趣的现象，虽然绝大多数由公民个人提起的环境公益诉讼会以驳回起诉、裁定不予受理或败诉结案而告终，但是在案后会有行政机关关于此前的诉讼请求针对对自然环境造成破坏的侵权人予以行政许可撤销、行政处罚等行为。所以由此完全可以看出，虽然我国目前尚不承认公民个人具备环境公益诉讼原告资格，但是会对其诉讼请求予以重视然后通过行政手段对其所反映的社会问题进行调整。如陈法庆起诉仁和镇矿山行业10余家石矿污染环境一案虽然以败诉告终，但是杭州市余杭区政府最终关停了一些污染严重的石矿企业，政府部门也决定仁和镇的矿山到2013年全面停止开采。

五、结语

人民检察院、环境行政机关向来属环境公益诉讼适格原告，但是“相互竞争的社会团体理应享有公益诉讼起诉资格，最应该授予公益诉讼起诉资格的则是私人。”[13]在很多发达国家，公民个人成为环境公益诉讼法定的适格原告，由公民提起环境公益诉讼的案件也屡见不鲜。在全球范围下各国法律尤其是我国对环境公益诉讼原告资格的规定变化的趋势，公民个人提起公益诉讼是一场方兴未艾的运动，故在其原告资格不断扩张的情况下，个人成为此类诉讼的主体将具有一定的必然性。显而易见的，由于公民的广泛参与性，由其提起的公益诉讼对环境的监管及预防起到了重要的作用。另外，在法理方面，这些规定具有超前性与优选性，这与我国的法律本身也具有同构性与兼容性，我国完全可以吸收此项规定，这也是法治现代化的必然体现。笔者也希望我国关于环境保护方面的法律能够逐渐完善从而健全体制。

[参考文献]

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[11]谢伟.浅论中国环境公益诉讼之适格原告[J].经济研究导刊，2015(6)：324.

[12]汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2014：101.

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