行政指导研究

邓子豪

华南师范大学法学院，广东 广州510631

一、行政指导理论基础

行政指导是指为了实现一定的行政目的，行政主体在法定的职权内，在征得行政相对方的同意或协助下，灵活地采用柔性手段，不直接产生法律效果的行为。行政指导具有非强制性、多样性、灵活性、行政性、自愿性、协商性、柔性等特点。

二、行政指导程序的历史演变

行政指导起源于近代日本。它对日本的经济起飞发挥了无可替代的作用。发源于日本的行政指导一开始是没有任何法律依据的。但由于行政指导都带有浓烈的行政性色彩，因而不少学者怀疑行政指导是不是撼动了“法治国”的基础。根据“法治国”的传统理念，对于公权力是“法无规定即禁止”。日本政府作出一个带有浓烈行政色彩的行为，这个行为又于法无据，那么日本政府则有违法行政之嫌。再者，行政指导作为一种成功的经验得到了推广，那么其法律缺位的弊端就更加表露无遗了。于是，行政法学界倡议政府对行政指导进行立法的呼声越来越大。政府也觉得有必要对行政指导进行立法以规范行政指导行为。在1993年前，日本政府也制定过相关规定以规范部分行政指导行为。但是，这些规定相当零散，还没形成一个完整的体系。直到1993年，日本政府颁布了《行政程序法》。该法首次对行政指导作了系统的规定。日本因此成为世界上最早对行政指导进行系统立法的国家。日本的《行政程序法》已成为各国行政法学者研究行政指导及其程序的经典之作。

三、行政指导的一般程序

(一)信息公开制度

政府信息公开是现代民主法治国家的标志之一。信息公开有两大作用。其一，信息具有商业价值，能提高公众进行商业决策的质量。其二，信息公开是公众进行监督的前提。信息不公开，公众无法监督。“一个看不见的政府，必然是一个不负责任的政府”，因为公众无从监督政府。现代社会是信息社会。准确、及时的信息对每一个公民或组织来说至关重要。

(二)专家论证制度

专家论证制度有两大作用。其一，该制度能提高行政指导的科学性，确保行政指导的准确性;其二，该制度能改善行政相对人对行政指导的可接受性。政府与专家各具优势。专家可能在某一领域比政府更加专业。

(三)行政听证制度

听证，即“听取另一方的证词”。最早出现在司法领域，是司法审判的必经程序。随后，听证制度才被移植到立法、行政领域。20 世纪后，许多国家通过立法确立了行政法上的听证制度。

(四)说明理由制度

说明理由是指行政主体在作出对行政相对人不利的行政行为时，应该向行政相对人说明其作出该行政行为的事实基础、法律依据以及其进行自由裁量时所考虑的各项因素。需说明的理由，除了合法性理由外，还包括合理性理由。

(五)兑现诱导利益制度

利益诱导是指行政主体为了达到行政目的，促使行政相对人遵从行政指导，以明示或暗示的方式向行政相对人承诺遵从行政指导能获得奖励或优惠待遇。诱导利益是一种可期待利益。设立兑现诱导利益制度，是信赖保护原则的必然要求，其目的是为了维护行政相对人的信赖利益、可期待利益。

四、行政指导的监督救济程序

根据监督的主体不同，对行政权的监督可以分为国家权力机关监督、国家司法机关监督、专门机关监督、行政机关内部层级监督以及公众监督。

(一)内部监督

(1)专门机关监督。对行政指导行为进行监督需要行政当局设立专门的监督机关。要让监督机制得到发挥，关键是建立一个相对独立的专门机关。专门机关有权行使检查权、调查权、建议权以及行政处分权。(2)行政机关内部层级监督。行政体系内部的层级监督主要是指上级机关对下级机关的监督。上级行政机关可以通过各种方式对下级行政机关的行政指导行为进行监督，及时发现问题及时处理。

(二)外部制约和监督

(1)立法机构监督。全国人大及地方各级人大既是我国的权力机关，也是我国的立法机构。行政机关由人民代表大会产生，人民代表大会有权监督行政机关。不论行政指导是属于行政事实行为还是行政法律行为，都应接受人大的监督。立法监督对抽象行政指导具有特别重要的意义。(2)司法监督。所谓司法监督是指人民法院按照法定程序对政府实施的影响行政相对人权利义务的行政指导行为进行监督。司法监督是一种事后的被动的监督方式。

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