治霾新思路——区域性大气生态补偿——以北京雾霾治理为例

陈 欢

北京大学法学院，北京100871

一、雾霾成因分析与对策

根据中科院中国科学院大气物理研究所、中国气象科学研究所2013年的研究及中科院大气物理研究所“大气灰霾追因与控制”专项组报告，天津、河北对北京雾霾的产生负有不可推卸的责任，故应该考虑通过京津冀联手建立区域性大气生态补偿，实现三地共同受益、共担成本、共同发展改善北京雾霾问题。

二、基础:地区联合治理

任何一个区域的大气环境容量都是一定的，排放污染物一旦超过当地的大气环境容量，就会造成大气污染。由于空气具有流动性，大气污染物的传输是跨行政边界的，其危及对象包括污染源地及邻近区域，故而雾霾是局部地区污染与区域污染相互累积的结果。一方面，立足传统行政区划、依靠地方政府各自为政的治霾方式必将陷入“高投入、低回报”的困局;另一方面，由于环境资源是具有外部性的公共物品，环境污染治理本身就具有整体性。所以治理雾霾应当打破行政限制，统筹资源，严格责任，形成治霾合力，建立京津冀雾霾联合治理的合作机制，使雾霾治理由局部走向区域一体化治理。

此外，2014年《环境保护法》第20 条确立了污染治理联合协调机制，国务院自2013年以来先后印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》和《大气污染防治行动计划》等文件，推动区域协作机制建立建成。加之我国在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障工作以及国际上区域空气质量联防联控工作中积累了有益经验。这都为我国进一步开展雾霾区域联治工作奠定了基础。

三、模式:大气生态补偿

京津冀区域联防联控还存在大量问题，如目前的联防联控均带有临时性色彩，没有形成长期有效的运行机制;受地区经济水平不同、资源分配不均和环保意识差异的影响，地方政府考虑问题多从自身利益出发，在治理范围上做模糊处理，企图将治理成本转嫁其他地方，导致国家政策效果较差等。①以上问题的诱因来自多方，但究其根本乃是区域主体的利益冲突未得到协调，利益分配不当所致。而区域生态补偿机制正可以起到协调各主体利益，保证生态保护常态化和可持续化的作用。

从理论出发，生态资源具有外部性，因此良好的生态环境往往具有共享性;随之而来的必然是环境主体的利益冲突，即受益者可以无代价的占有环境保护的生态效益，而保护者却得不到任何相应的回报，甚至很多时候还反受其累。

具体而言，由于大气流通，有一地区空气质量的明显改善会使周边区域受益;而与此同时，该地区一方面可能为保护空气质量降低了高耗能、高污染的重工业投资，短期内必然会牺牲其经济发展②;另一方面为改善环境空气质量，地区又要斥资治理污染。在我国行政区域划分、GDP 绩效考评机制的背景下，各地政府更加在意自身经济利益的最大化，而对大气污染防治往往积极性不高;换句话说，相较于“花钱献爱心”，政府更倾向于“搭便车”。这种环境保护“政府失灵”的后果往往就是“公地悲剧”。

为此，作为促进生态保护利益驱动机制和协调机制的生态补偿应运而生。这一机制的核心原则为“谁污染，谁治理;谁受益，谁付费”，强调保护者有权索取保护行为产生的生态效益，而受益者因其获益应该向保护者支付相应的补偿。③生态补偿能将影响环境行为的外部成本内部化，协调参与者间的经济效益、社会利益和生态效益，故而可最终使生态保护制度化、可持续化。2014年《环境保护法》第三十一条明确要建立健全生态保护补偿制度，正是旨在为开展生态保护“保驾护航”。

从实际出发，在京津冀三地关系中，河北一直扮演着生态保护者的角色，为京津环境作出了巨大的牺牲。河北省环绕京津，是京津重要的生态屏障，有提供生态产品功能之责;而根据国家主体功能区战略原则，承担提供生态产品功能的地区属于限制开发或禁止开发区域，可以说，为消除京津部分工业项目转移所带来的生态负效应，河北付出了经济和生态的双重成本。④首先，北京、天津和河北环境污染治理投资额占GDP 比重1.31%，天津市为1.55%，而河北省为2.54%;其次，2012年三地的人均GDP 分别为87475 元、93173 和36584 元，⑤可见经济发展水平相对较低的河北省承担了较其他两地更重的生态治理任务。在缺乏合理补偿机制的情况下，河北发展经济的动机必然大于其他两地，参与生态联合治理的动机也较弱，使得整个区域雾霾联合治理的强度低于社会最优水平。

可见，无论从理论或实际出发，以生态补偿缓解区域利益冲突的模式，对京津冀实现雾霾联合治理而言都十分必要。

四、定位:区域大气生态补偿

区域生态补偿是指不同行政区划的政府之间进行的横向财政转移支付，以及在辖区内对某一地区进行生态环境保护和建设的行为给予财政补贴、奖励或对破坏生态环境和自然系统的行为予以赔偿。⑥目前我国的生态补偿基本限于国家层面，以中央政府为主导。但对于长三角、京津冀等雾霾重灾区而言，除中央主导的补偿模式外，区域内也应探索建立区域生态补偿机制，理由如下:

首先，依照“谁受益，谁补偿”原则，若区域之间的利益关系明确，理应由受益者向保护者提供补偿，以平衡区域间的利益和责任，实现社会公平。同时也可使生态补偿更能接近于市场原则下的“交易”行为;因为实践证明，基于市场原则的补偿方式在补偿“效率”方面有着更好的表现，也更易于形成一种长效的补偿制度。⑦

其次，生态补偿是一个系统性机制，仅靠中央政府推进是不够的，还必须充分发挥地方政府及市场的力量;以分担中央政府的财政压力，弥补资金、人力的不足，促进生态补偿机制健全、完善。而北京作为我国经济最发达的地区之一，也完全有能力实现直接补偿。

最后，国家的生态补偿标准较为刚性，缺乏地域差异。相较之下，区域生态补偿更便于开展除资金补偿以外的实物补偿和技术补偿，即针对保护者的实际需求，以物质、劳力、土地和技术扶持予以补偿，而不仅仅是资金;这样既可以解决当地部分生产要素，提高生态治理能力，也可以转“输血”为“造血”，将外部“输入”的环境保护转化为区域的自觉能动，从而建立起生态治理长效机制。

五、治霾:以山东改革为新起点

多年来，多个地区试点生态补偿机制实施都已取得初步成果，但均以主体功能区为概念范畴，以森林、流域、矿山等为实施对象，大气生态补偿始终处于缺位状态;直到2014年山东首创空气质量生态补偿，这种局面才被打破。依照《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》规定，2014年1月1日起，污染物季度均值每降1 微克/平方米，地市可获偿20 万元。

作为改革起点，山东的生态补偿机制仍存在诸多不足:补偿仅发生在地市级政府和所属省级政府之间，仍然没有实现同级行政区划政府间的补偿;补偿发生在政府之间，没有纳入市场、社会组织和公众的监督;最关键的，大气污染波及面广，难以界定补偿者、受偿者和补偿标准，因此《办法》科学性差。但也有不少专家认为，改革“如果能够起到有效的激励作用，便称得上是有益的尝试。”⑧

因此，正确的态度是不应、也不可能期望仅凭大气生态补偿能彻底解决雾霾问题。而是要各地能深刻反思现有的生产生活方式，切实行动起来，合理分配各地的资源和利益，联合治理，从根本上解决雾霾问题。

[注 释]

①吴博.雾霾协同治理的府际合作研究:以“京津冀”及“珠三角”为例[D].华中师范大学，2014.4.

②近年来，一些雾霾重灾区大刀阔斧地关停并转移重污染企业，所引起的经济损失和就业问题已成为社会关注热点.

③马国勇，陈红.基于利益相关者理论的生态补偿机制研究[J].生态经济，2014，30(4).

④中共石家庄市委党校课题组.河北生态补偿制度存在的问题及对策研究[J].中共石家庄市委党校学报，2014，16(7).

⑤王家庭，曹清峰.京津冀区域生态协同治理:由政府行为与市场机制引申[J].区域经济，2014(5).

⑥龚高建.中国生态补偿若干问题研究[M].北京:中国社会科学出版社，2011.24.

⑦丁四宝，王昱.区域生态补偿的基础理论与实践问题研究[M].北京:科学出版社，2010:169-170.

⑧民间机构亚洲城市清洁空气行动中心空气质量专家万薇言，同12.