宰客行为中的行政不作为及其治理——以青岛天价虾事件为例

袁忠岩

江苏省委党校法政教研部，江苏 南京 210009

近日，青岛“大虾”宰客事件被热炒，引发各界广泛讨论。景区宰客事件已经不是第一次发生，2012年春节时，“三亚景区宰客事件”曾引起轩然大波。宰客现象层出不穷，背后的原因之一就是部分行政机关的不作为，部分行政机关的不能作为。研究行政机关在宰客事件中的不作为与不能作为现象，对于改善我国旅游环境具有积极意义。

一、宰客事件中行政不作为现象的表现

在宰客事件中，行政机关的不作为表现在事前监管不到位、事中处置不及时和事后治标不治本。

(一)监管不力

十八届四中全会以来，中央大力推行“权力清单”制度，在清单内的，行政机关该做、必须做且必须按照程序做。在清单外的，行政机关不能做。以青岛大虾事件为例，根据青岛市公布的《青岛市市级行政权力清单》①，青岛市物价局依据《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》，有权县对价格活动进行监督检查，并对价格违法行为实施行政处罚。根据《消费者权益保护法》第4 章第32 条与33 条规定，工商部门应当保护消费者权益，且应“定期或者不定期对商品和服务进行抽查检验”。但是工商部门也没有采取相应监管措施。行政机关的如此监管不力的事实，正是其不作为的表现。这种不作为现象，在以往的宰客事件中也频频出现。行政机关的不作为，让不法商家有了可乘之机，助长了餐馆宰客的气焰。

(二)处置不及时

在青岛大虾事件中，消费者在“被宰”的第一时间投诉，但是公安、物价等部门都没有作出处理。公安机关的理由是没有执法权，但是物价局的理由却是“当天时间太晚，要等到明天处理。”而在物价局9月25日发布的《市物价局部署开展中秋、国庆期间市场价格监管工作》公告中写到:“四是加强值守，畅通群众举报投诉渠道。做好节日期间12358价格举报电话值守工作和应急检查处置工作，确保价格举报电话全天候畅通，认真受理群众投诉举报，耐心解答群众咨询，积极化解价格矛盾。”对于宰客问题，并非无人能管。物价、工商、旅游局等部门都各有各的管辖范围。如果涉及违法犯罪，公安机关就应介入。而现实操作中却存在“九龙治水事难成”的尴尬局面，几家部门看似都在管，却往往并不能有效发挥各自的作用，反倒容易出现推诿扯皮的现象。行政机关不作为的“懒政”思想在这种局面下表现的更为突出。这种思想不消除，恐怕接到再多的投诉，若不是事件被曝光产生重大影响，行政机关很难会快速主动作出处理。

(三)运动式执法

在“宰客事件”在社交媒体曝光后，青岛市北区物价局才对涉事店主作出拟罚款9 万元，责令其整改的行政处罚决定，并在全市展开专项整治。但在事件曝光之后，用选择性“严打”的方式来治理宰客问题，效果令人质疑。以三亚、云南的旅游市场为例，这些年来基本是媒体曝光、舆论发酵一次，当地就“严打”一次，一段时间后又反弹。行政机关这种“运动式执法”也是行政不作为的一种表现。行政机关并没有想到从根本上解决问题，而是治标不治本，做表面文章，风头一过就放松执法，造成了宰客现象屡禁不止，屡见不鲜。

二、治理行政不作为的策略

(一)让公众参与行政问责

近年来，我国行政问责立法不断完善，问责制度体系不断健全，对治理行政不作为起到了一定作用。但是，许多民众和媒体也在指责某些地方党委、政府所制定的行政问责制形同虚设，成为“愚民”和应对“舆论”的重要手段，官员问责后一段时间重新担任重要职务。在部分行政机关工作人员思想中，问责是应对舆论的手段，问责后，相应的问题并没有得到根本解决，在舆论普遍关注的时候集中力量监督检查，等风头过去了，一切照旧。行政问责意识有待提升，问责文化难以形成。②要想真正发挥问责的作用，真正改进行政机关的工作必须让公众参与进来。我国的一切权力属于人民，各级行政机关接受人民的委托而管理公共事务，必然要对人民负责，人民是最有权对行政工作开展监督的。公民参与行政问责是行政问责的巨大进步，能够让行政机关在开展工作中更加注重民意。通过公众参与行政问责，来避免行政问责走过场，能督促行政机关对相关问题持续关注和监督。比如在“青岛大虾事件”中，物价局在接到诸多投诉后，并未采取相应措施解决问题。公众就可以督促行政机关启动问责制度，快速积极解决问题。

(二)集中执法权

行政机关职能的重叠、交叉不仅是政府机构臃肿、人浮于事、办事推诿、扯皮的重要根源，而且也是政出多门、多头管理或者无人负责的直接原因。对于宰客问题，物价、工商、旅游等部门都有一定管理权，但是出现问题却互相推脱。因此有必要集中执法权，建立统一的旅游事务管理机构，由物价、工商、旅游、公安等组成。在遇到投诉时，及时协调处理，单靠一个部门是无法从根本上解决问题的。如在“青岛大虾事件”中，我们看到警察并无处理的权力，只有移交工商、物价部门。海南三亚针对类似情况，设立了国内首支“旅游警察”队伍，这样的举动，出发点值得肯定的。但是“旅游警察”到底有多少执法权?属于以往警察固有权限范围的事情，“旅游警察”处理起来固然没问题，但诸如景区内物价等非警察原固有权力，或法律法规明确有其他管理部门的事情，如何有效平移到“旅游警察”手中，及相关法律适用问题，需要地方相关部门的仔细研究、有效协调。否则，其他事情还是各部门自行其是，单独设“旅游警察”的效果会大打折扣，也有越权行政之嫌。因此，类似“旅游警察”的举动，要么与工商、物价等部门联动合作，要么立法赋予“旅游警察”更多的权力。如此，才算是依法行政，将责任落实到具体的机构，保证快速及时处置纠纷。

(三)将行政不作为赔偿责任纳入国家赔偿的范围

我国目前并没有将行政不作为纳入到国家赔偿的范围中，但是从理论上来说，有损害就应当有赔偿。行政不作为也是违法行为的一种，也会造成相对人的损害，有必要纳入到国家赔偿范围中。这有利于完善我国的国家赔偿制度，有利于保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权，督促行政机关严格落实“权力清单”制度，全面落实依法执政要求。在“青岛大虾”案件中，如果行政机关需要承担赔偿责任，物价局又岂敢轻易推诿?

总之，治理行政不作为是一项系统工程，需要立法、行政、监督等部门的协调推进，也需要公众的积极参与，更需要培养行政机关工作人员公务强烈的责任意识和法治意识。在中央全面推进依法治国的背景下，不仅在旅游市场，对于社会生活各方面出现的“懒政”“惰政”等行政不作为行为，必须坚持不懈的治理。

[注 释]

①青岛市市级行政权力清单[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.

②胡小杰.行政问责制的实施效果及其完善[J].人民论坛，2013(36).

[1]青岛市市级行政权力清单[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.

[2]胡小杰.行政问责制的实施效果及其完善[J].人民论坛，2013(36).