试论我国《行政复议法》的修改

2015-02-06李秋萍

法制博览 2015年30期

李秋萍

云南师范大学，云南昆明 650500

自1999年颁布以来，我国《行政复议法》在解决行政争议、为当事人提供权利救济和促进行政机关依法行政等方面发挥了积极作用。“据统计，到2013年，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请112 万件，其中受理101 万件，审结92 万件，行政复议综合纠错率约为35%。”[1]然而，从实践情况上看，行政复议的制度优势和应有功能并没有发挥出来，《行政复议法》亟需进行修改。①2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”同年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》从受案范围、管辖、执行等方面对《行政诉讼法》进行了“大修”。这些我国法治发展进程中的重大事件使得《行政复议法》的修改更为迫切。

一、修改《行政复议法》需考量的几个基本问题

《行政复议法》的修改需要从行政复议在我国国家权力架构中的定位出发，以行政权与司法权以及其他国家权力的关系为基础，充分考量司法最终解决、行政复议的特点及其与其他权利救济方式的衔接等问题。

(一)司法最终解决

司法最终解决是指“所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的事项，不论是属于程序性的还是实体性的，都必须由司法机构通过亲自‘听审’或者‘聆讯’作出裁判，而且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性”[2]。就行政争议而言，司法最终解决包括两层含义:第一，按照行政行为可诉的推定，[3]在大多数情况下，即便一些行政争议在诉诸行政诉讼之前已经动用了行政复议、申诉等救济方式，当事人仍可以提起行政诉讼。第二，通过行政诉讼所形成的法院裁决是最终的，即“任何其他国家机关、组织或个人无权否定、撤销法院的裁决”[4]。

(二)行政复议的独特性

作为“行政系统内部的层级监督制度”[5]，行政复议兼具行政性与准司法性。但需要注意的是，行政复议的行政性与其一定程度的准司法程序应该内在契合，不能也不必完全用“司法性”全部替代行政复议的行政性，而需要用一定程度的“司法性”来补充行政性，丢掉行政性的优势恰恰丢掉了行政复议制度的优势。[6]。《行政复议法》的修改需要立足于行政复议这一特性来展开。

(三)行政复议与其他救济机制的衔接

我国行政救济方式的种类较为多样，包括向地方人大常委会的申诉、向行政监察机关提出控告、向行政主管部门的申诉、信访、行政复议和行政诉讼以及行政赔偿。[7]各行政救济机制均有其特有价值和运作方式。因此，《行政复议法》既要立足于行政复议的特性，还应当考虑与其他救济机制的衔接，尤其是与行政诉讼的衔接。“作为行政法领域两种最重要的纠纷解决机制和权利救济路径，只有通过行政复议与行政诉讼的有机结合，才能充分发挥各自的制度价值，进而实现对公民基本权利的‘无漏洞’维护。”[8]

二、修改《行政复议法》的主要建议

总的说来，《行政复议法》较之此前的《行政复议条例》在基本原则、复议范围、审查程序等方面更为完备和科学。然而《行政复议法》的贯彻实施存在公众知晓率和信任度不高，行政复议办案质量和效率有待提升，行政复议能力建设亟待加强，行政复议体制和工作机制尚需完善等问题。[9]为充分发挥行政复议的权力监督和权利救济功能，保持其“经济、专业、快捷”的制度优势，提升其“公正性和亲和力”，②笔者认为，需要从如下几个方面进一步完善我国《行政复议法》:

(一)扩大行政复议范围

总的说来，行政复议并没有在受理范围上显示其在权利救济和权力监督方面的制度优势。进一步扩大行政复议的范围，已成为共识。笔者认为，扩大行政复议范围应当包括如下内容:第一，从行为上看，“除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围”[10]。第二，从主体上看，应当将“属于公共行政范畴的社会行政”也纳入到复议范围。[11]当然，这一变化需要改变当前“条块管辖”的行政复议机关模式。

(二)改革行政复议机构

2013年全国人大常委会行政复议法执法检查的情况反映出行政复议机构存在资源分散，资源配置效率偏低等问题。[12]笔者认为，行政复议机构的改革应立足于其独立性、公正性和专业性的确保。日本新近对行政复议法的修改，增加了审理员制度。“由复议机关从所属的职员中指定未参与原行为的职员担任审理员。由其他内部人员担任审理员，既可在一定程度上保证审理的公正性和专业性，也没有增加人员等方面的负担。”[13]此种立法模式可为我国所借鉴。

(三)完备行政复议的程序

1.引入释明制度。行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关应进行必要的指导和释明。此外，行政复议机关应告知行政复议当事人在各个阶段的程序性权利、行政复议的期限、附带性的审查要求、一并提出行政赔偿请求等事项，以保障公众更好地利用行政复议实现权利救济。

2.改进审查方式。《行政复议法》规定行政复议原则上采取书面审查的办法。实践证明，此种模式为“既无益于查明事实、明辨是非，又难免有‘官官相护’、‘暗箱操作’之嫌。”[14]为消除公众对行政复议“官官相护”的疑虑，有必要改革书面审查的方式，更多地采用当面审理的方式。另外，2007年《行政复议法实施条例》规定了听证的审理方式。这一规定所涉及的听证范围过窄，应进一步扩大听证程序的适用范围——不限于“重大、复杂的案件”(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件除外)。

3.构建简易程序。2004年《全面推进依法行政实施纲要》明确要求“对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议”。对于案情简单、争议不大的行政争议，如当场作出的行政行为引发的行政争议，可以适用简易程序解决。由于行政复议更强调效率，因而其简易程序的适用范围应比行政诉讼的简易程序适用范围更大。

4.完善调解制度。《行政复议法实施条例》规定了调解的原则、范围、形式等问题，这些规定仍有进一步完善的必要。第一，应当扩大调解适用范围，不限于涉及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为的案件和当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。第二，应明确行政复议调解书具有执行力，如果当事人不履行生效行政复议调解书所确定义务的，可以依法强制执行。第三，应禁止反复调解、久调不决。

5.完善和解制度。《行政复议法实施条例》对和解的情形、期限、形式和限制做出了规定，这些规定仍有亟待厘清之处。一是要确定“自由裁量权”和“公共利益”等概念的界定标准。二是要明确行政复议机构对和解进行审查的职责，行政复议机构做出准许或不准许的决定，应及时告知当事人决定的内容及理由。

(四)完善行政复议的宣传和告知制度

对行政复议的知晓和认可程度决定民众在多大程度上选择和接受行政复议作为权利救济途径。而从实践的情况上看，一方面“群众对行政复议知晓率不高，遇到行政纠纷时愿意选择行政复议维权的人不多。”[15]另一方面，群众对行政复议的认可度不高，“当事人在复议后提起诉讼或者信访的比例偏高。有的省份，法院近三年受理的行政诉讼案件中，30%左右是对行政复议决定不服又打诉讼‘官司’的。”[16]因此，需要加强行政复议宣传和告知制度的建设。首先，应当广泛开展宣传教育，让公众知晓行政复议的内涵、作用及基本运作程序。其次，可以采用以案说法、个案释法的方式增强宣传教育的效果，消除公众对行政复议的疑虑。最后，行政机关在做出行政行为时，应当告知相对人和利害关系人其所具有的提起行政复议的权利。

[注释]

①目前，修改＜行政复议法＞已列入十二届全国人大常委会立法规划、全国人大常委会2014年立法工作计划和2012年国务院立法计划，国务院法制办正在抓紧研究起草行政复议法修订草案。参见陈丽平.法制办正抓紧起草行政复议法修订草案[EB/OL].正义网.http://news.jcrb.com/jxsw/201501/t20150115_1468547.html，2015－10－2.

②有学者指出:“如何提高行政复议的使用率呢?……只有提升行政复议的公正性、亲和力，又保持快捷、经济和专业，这才是根本.”参见余凌云.论行政复议法的修改[J].清华法学，2013(4).

[1]姜洪.行政复议法修订草案年内提请审议:让“减压阀”更管用[EB/OL].正义网，http://news.jcrb.com/jxsw/201407/t20140721 _1415871.html，2015－10－2.

[2]陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题[M].北京:中国人民大学出版社，2000.

[3]杨伟东.权力结构中的行政诉讼[M].北京:北京大学出版社，2008.

[4]宋炉安.司法最终权——行政诉讼引发的思考[J].行政法学研究，1999(4).

[5]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大学出版社，2004.

[6]杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整及制度完善——事关我国＜行政复议法＞及相关法律的重要修改[J].法学评论，2014(4).

[7]姜明安主编.行政法与行政诉讼法(第六版)[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社，2015.

[8]章志远.我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考[J].现代法学，2005(4).

[9]全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查＜中华人民共和国行政复议法＞实施情况的报告.

[10]应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011(5).

[11]余凌云.论行政复议法的修改[J].清华法学，2013(4).