浅析公务员财产申报制度的宪法价值

浅析公务员财产申报制度的宪法价值*本论文受湖南省十二五规划重点学科湖南农业大学公共管理一级学科资助。

罗晓霞吕育华

湖南农业大学，湖南长沙410128

摘要：被誉为“阳光法案”的公务员财产申报制度在强化民主监督作用、践行党的群众路线、尊重和保障人权、构建法治政府、促进我国反腐的立法建设等方面具有重要的宪法价值。文章试图通过挖掘公务员财产申报制度背后涵盖的宪法价值，以期为我国公务员财产申报制度立法提供相关法理依据。

关键词：公务员；财产申报制度；宪法价值

中图分类号：D630.3

作者简介：罗晓霞(1971-)，女，湖南长沙人，法学博士，湖南农业大学，副教授，研究方向：知识产权法研究；吕育华(1991-)，女，湖南娄底人，湖南农业大学，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。

目前，随着我国“打虎”、“拍蝇”等反腐行动持续进行，我国反腐倡廉建设已经进入新常态，逐步形成了具有中国特色的反腐倡廉之路，许多贪污腐败分子纷纷落马，反腐工作取得了一定的成效，但是如何让反腐新常态保持持续状态是我们目前需要思考和探究的一个问题，笔者认为，反腐工作不能仅仅依靠短期的高压打击政策，从长远看，还必须依靠预防和惩治公务员腐败的法制建设方能取得根本性的进展。公务员财产申报制度作为国际社会共同认可的反腐利器，它在预防和惩治公务员腐败方面发挥的强大功能是毋庸置疑的，因此，加快推进我国公务员财产申报制度的法制建设已是刻不容缓，这也是我国在推进反腐倡廉工作中的一项重大而长远的任务。

公务员财产申报制度属于“舶来品”，它最早起源于瑞典，后经过英国和美国等国家的逐步发扬和完善为今天完整、规范的财产申报制度奠定了深厚的理论和实践基础。我国学术界对公务员财产申报制度的看法褒贬不一，但大部分学者倾向于支持公务员财产申报制度在我国予以大力推行和运用。“公务员财产申报制度”一词目前在我国尚无统一、权威的官方解释，众多学者对该制度的理解各有千秋，但始终万变不离其宗，他们对该制度的定义大致都包含了公务员财产申报制度的六大基本构成要素，分别包括申报主体、申报客体、申报形式、申报受理与审核机关、申报公开形式以及法律责任等六大基本构成要素。笔者认为，公务员财产申报制度是指特定的公务员依照法定程序如实向特定监督机关申报自己及其家属的财产(包括有形资产和无形资产)情况，由特定监督机关在审核其申报财产的真实性后将申报结果依法向社会予以公示，接受社会监督，若其财产申报违法将承担相应法律责任的一种制度。

腐败现象是由于一个国家和社会出现的多种复杂因素共同造成的后果，但其中最为根本也是最为直接的影响因素应当是一个国家现实的社会政治经济制度。[1]我国的社会政治经济制度在宪法中皆有较为全面细致的规定，这些立法规定为我国在预防和惩治公务员腐败现象的过程中提供了重要的法制保障。宪法实质上是一部控权法，但控权的关键是保障公民的基本权利，我们应当维护宪法权威，充分发挥宪法制约公权力的反腐作用，以更加理性的高度来维护国家安全与社会稳定。公务员财产申报制度坚持以“民主法治”作为其践行的原则，而实质上的民主法治也应当是通过控制国家公权力，保障公民基本权利来实现的。这与宪法的终极目标和首要价值不谋而合，基于此，笔者将从以下五个方面来论述关于公务员财产申报制度背后所蕴藏的宪法价值。

一、有利于强化民主监督作用，促进国家反腐倡廉建设

权力制约原则是现代国家宪法中关于权力分配和国家组织所适用的一项基本原则，在我国宪法中，监督原则即是权力制约原则的主要表现。毛泽东同志在建国之初就关于如何跳出历代统治者从艰苦创业到腐败灭亡的周期律这一问题作出回答，他认为唯一的途径便是民主，只有加强民主监督制度建设，政府才不敢松懈。[2]我国社会学家孙立平认为社会溃败的集中表现便是权力的失控，而权力本身的控制包括两个环节，第一个环节就是通过民众监督以实现权力抗衡，另外一个环节就是通过自上而下的方式对权力进行控制[3]。由此可见，权力导致腐败的根本因素就是监督的失效，通过民主监督的方式制约公权力，对促进国家反腐倡廉建设具有重要的意义。公务员财产申报制度主要是通过公示特定公务员及其相关家属的财产状况从而发挥其特有的监督作用，让公务员能够自觉保持自身的廉洁性和公正性，依法行使公权力，及时遏制公权力被滥用的可能性。我国公权力在行使过程中如果没有得到有效的制约和控制，必将导致腐败现象遍地生根发芽，一发不可收拾。

二、有利于践行党的群众路线，坚持以人为本

党的群众路线和“以人为本”的公民权利本位思想在我国宪法的第一章、第二章中得到了充分的体现，是我国宪法所表达的重要内容，充分展示了人民群众在我国民主政治建设过程中的重要性。“公权力执掌者只是法治的执行主体而非本源性主体，只有人民才是法治的第一性的力量和主宰者”。[4]我国多数官员贪污腐败案件的线索皆是源于广大群众的举报，以我国发改委原副主任刘铁男为例，部分发改委退休干部联名签署举报信举报刘铁男贪腐事实，由此，中纪委介入调查并查证属实，刘铁男的贪腐行为由此曝光。公权力执掌者在民主政治建设过程中应当始终坚持践行群众路线，坚持以人为本，方能实现国家的长治久安，否则将难逃宪制解体、国家腐败灭亡的厄运。高全喜教授提到，“我国公权力是宪法赋予的，是人民赋予的，其行使是为了落实宪法赋予它的使命，但这个公权力却违背宪法旨意，为个人谋取私利，这就是腐化堕落，它可以导致宪制的解体或死亡”。[5]公务员财产申报制度有赖于人民群众的监督力量才能发挥其反腐功能，人民群众监督国家公权力的行使是宪法赋予公民的基本权利，其作为国家的主人，有权利通过查阅公职人员家庭财产的来源与归宿以监督公权力是否得到规范、合法地行使。因此，公务员财产申报制度的确立与建设是践行党的群众路线的重要举措之一，也是坚持以人为本，追求民主法治社会的必经之路。

三、有利于尊重和保障公民基本权利，实现人民当家作主

人民代表大会制度是在中国共产党在实践过程中独立创造出来的别具特色的政治制度，是马克思主义理论中国化的产物，是我国实现人民当家作主的伟大创造，它作为我国的根本政治制度被列入我国宪法第一章第三条，明确了我国公权力来源于人民。我国人民作为国家的主人，有权利知晓和监督我国公职人员的家庭财产状况，以保障自身合法权利，由此可见，人民代表大会制度同财产申报制度所追求的终极目标具有异曲同工之妙，它们将实现人民当家作主作为它们共同追求的奋斗目标。此外，保障公民权利在宪法中具有重要地位，是宪法的终极目标和首要价值，[6]公务员财产申报制度保障了公民的知情权和监督权等宪法赋予的权利，它鼓励人民协同政府共同管理国家事务，监督公权力是否得到规范行使。为进一步实现人民当家作主提供了重要的制度保障，也进一步增强了人们的主人翁意识，促使人们能够积极参与我国的民主政治建设。

四、有利于提升政府公信力，构建法治政府

宪法在我国具有至高无上的权威，它要求我国政府坚持依法行政，坚决维护宪法权威，加快构建法治政府，姜明安教授认为，宪政对法治政府的建设包含五个基本要素：公众参与、监督和制约、反腐倡廉、权责统一和责任制以及以人为本、为人民服务，其中反腐倡廉是我国法治政府的重要要素之一。[7]可见，法治政府建设的基本要素与公务员财产申报制度所发挥的积极作用彼此呼应，相得益彰。要达到预防和惩治腐败的效果，唯一的方法就是公开，让公权力执掌者的行政活动以及部分隐私都公开化、透明化。公务员财产申报制度要求公职人员将申报财产作为法律规定的公职道德准则予以遵守，是政府争取民众信任的具体表现。[8]公权力相对人通过监督公职人员的财产变化情况予以监督和制约公权力的行使，将人的贪婪本性遏制在摇篮当中，促使公权力行使者廉洁自律，从而充分保证了政府行为的廉洁性与公正性，规范政府的行政行为，为推进政务公开，打造阳光透明的法治政府奠定了坚实的基础，有利于提升政府的公信力。

五、有利于促进我国反腐的立法建设，全面推进依法治国

依法治国是我国宪法确定的治国方略，也是我国特色社会主义法治理念的重要内容，要实现依法治国，其中反腐败是最重要的内容之一。世界上多数国家皆将财产申报制度纳入了法制化的轨道，我国的财产申报制度自20世纪八十年代开始至今已经发展了三十余年，几经波折却仍未进入立法层面，只停留在一些财产申报的规范性文件上，这些规范性文件有其进步性，但也存在许多缺陷，例如，文件内容规定的都不尽完善，申报范围较为狭窄，法律位阶较低，无法为公务员财产申报制度提供其存在的合法性基础，使其难以得到全面的贯彻落实，无法达到其预先设想的反腐效果。为充分发挥公务员财产申报制度长久有效的反腐败作用，我国立法机关需尽快将公务员财产申报制度予以立法，并积极推进反腐立法工作的制定与实施，只有推进我国公务员财产申报制度立法，并与我国其他部门法互为补充，完善相关法律体系，才能深入贯彻我国依法治国的方略，这也是促进我国特色社会主义法律体系发展与完善的重要举措之一。

公务员财产申报制度在各国反腐倡廉的建设中发挥了其不容忽视的重要作用，正因其制度背后蕴含着深厚的宪法价值以及对民主法治的追求，与宪法所追求的价值目标高度契合，从而使其能够在国际舞台上经久不衰，屹立不倒。目前，当务之急是积极推进我国公务员财产申报制度立法，虽然立法工作不是一蹴而就的，甚至是漫长而又曲折的，但是只要我们坚定决心，不畏艰险，迎头而上，终有一天能够沐浴在公务员财产申报制度遍洒的阳光中！

[参考文献]

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[2]苏国晖，朱秋娟.毛泽东关于反腐倡廉制度建设的探索与贡献[J].焦作大学学报，2012，01：12-14.

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[4]汪习根.论法治中国的科学含义[J].中国法学，2014，02：108-122.

[5]高全喜.政治宪法学纲要[M].北京：中央编译出版社，2014.

[6]周伟，马国祥，张静娟.保障公民权利是宪法的终极目标和首要价值[J].中共四川省委省级机关党校学报，2003，04：43-45.

[7]姜明安.论中国特色宪政[J].学术界，2014(02)：305.

[8]贾军，张有亮.民主宪政视野下的官员财产申报制度[J].商业时代，2008，05：66-67.