司法改革背景下 检察机关侦查权与部门机构设置调整

司法改革背景下检察机关侦查权与部门机构设置调整

张怡然

天津市西青区人民检察院，天津300380

摘要：在新一轮的司法改革背景下，检察改革也逐渐走进视野之中，对于检察机关而言既是机遇又是挑战，改革已经走向深水区，从机制慢慢的走向体制，梳理当前检察机关部门设置情况，尤以自侦部门来看，旧有体制下的部门机构设置越来越成为检察机关侦查权顺利行使的阻碍，权责不明，上下关系不顺，专业化不突出，始终掣肘着检察机关的侦查权。随着司法改革的深入推进，为检察机关部门机构的调整提供了理论支撑与外部保障，以此作为突破口和切入点，从而促使检察机关能够更好地行使侦查权。

关键词：检察改革；职务犯罪侦查部门；侦查权；机构设置

中图分类号：D925.2

作者简介：张怡然(1991-)，女，汉族，天津人，法学学士，天津市西青区人民检察院公诉科书记员。

司法体制作为政治体制的重要组成部分。在加强社会主义民主政治制度和推进法治中国建设提出明确要求的前提下，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在全面深化改革的关键时期，从机制到体制对司法改革的内容提出了具体细致的要求，为贯彻依法治国的战略部署，加强社会主义法治国家建设，在健全完善司法制度的过程中，将科学合理的配置司法权力，严格规范司法权力的运行机制作为首要内容。

身处变革时代的检察机关，其自身面临着压力与机遇，如何进一步保证司法公正，提高司法公信力，尤其是完善确保依法独立公正行使检察权，以及依法独立公正行使职权，是检察机关面临的首要难题。作为检察权重要内容的侦查权首当其冲。检察改革，应从我国的基本国情出发，从检察权的运行规律和检察实践出发，建立健全公正、高效、权威的检察新体制，通过良好的整体框架，提高检察队伍的职业化、专业化水平，从而为检察机关侦查权的行使奠定良好的基础。从检察机关分批次分阶段的改革进程来看，应当认识到，检察机关侦查权内部配置与检察机关办案组织改革是检察改革的重要内容，也是优化检察机关侦查权配置必然要求。

检察机关的办案组织是检察机关侦查权运行的重要组织载体，也是检察机关的内部组织和管理形式，对检察机关侦查权的行使发挥着十分重要的作用。因此，办案组织的改革应该是改革的首选和切入点。只有先行将行使检察机关侦查权的办案机构设置改革好，才能为改革奠定良好的布局和出发点，打下坚实的基础。

作为检察机关侦查权的重要组成部分，职务犯罪侦查工作在新一轮的检察改革背景下，如果想要有序推进发展，科学的合理配置是改革的动力源，从推进职务犯罪侦查部门的机构设置改革入手，强化检察机关侦查权的独立性，使其依法独立行使职权，理顺上下级关系，提高检察机关侦办水平，助力我国检察工作与法治建设。

一、当前我国职务犯罪侦查部门机构设置设置情况

我国在检察制度的设计方面受前苏联影响很深，特别是在检察机关的法律监督性质以及相对独立的宪法地位上，与前苏联检察制度一脉相承。而在组织领导设置上，根据我国国情，将检察机关的领导体制由垂直领导改为双重领导。但在实践中，由于对检察机关的管理长期套用行政管理模式，从对外来说，检察机关按照行政区划设置，财政来源地方化，干部任免地方化，人员进出地方化；从内部管理来说，检察机关包括下属的反贪局等职能部门，多仿照行政机关设置了层级分明、上命下从的主机审批制度。

具体到职务犯罪侦查部门，在省级范围内，是按照省、市、区县检察院分别内设职务犯罪侦查部门，在纵向上按照查案对象的行政职级，在横向上按照单位所在地等原则来划分管辖权。在内部管理上，办案实行严格的三级审批制，每一个办案阶段、办案决策、都须由承办人写好请示报告后，由科长、分管局长、分管副检察长层层审批，重大疑难复杂案件的处理色和那只须有检察长、检察委员会作出最终决策。这种机构设置模式最初是与我国幅员辽阔、经济、政治、文化等发展状况和程序不一相适应的，结合各地区自身的特点、以及地区间发展的不平衡，各地方检察机关在警方保障、执法环境、执法水平等方面体现出相当程度的差别。

通过层层审批的方式，最初是能够适应职务犯罪侦查工作的开展，层层把关的模式，保障了办案质量的同时，也与地方的政治经济文化相契合，提高了办案效率，也有利于办案部门的内部沟通，在一定阶段和时期起到了积极的作用。

可是，我们应当看到，随着我国社会经济的发展，法治思想的要求进步，反腐实践工作的日益复杂化，这种带有浓厚地方化与行政化色彩的行政管理体制，逐渐暴露出了其自身固有的不足，职务犯罪侦查部门机构设置的体制性障碍越来越掣肘着检察机关侦查权的行使，其瓶颈性的问题也难以适应司法改革框架下的新要求，影响了职务犯罪侦查工作的推进和提升，主要体现在：

(一)职务犯罪案件以行政区划作为管辖的划分依据，导致办案工作不可避免地受制于地方，在具体个案中，牵涉到利益纠葛，国家、个人、地方团体深陷其中，办案部门的独立行使检察权、侦查权较难实现，且越到基层办案越容易受到地方权力和人情因素的干扰。

(二)弱化了上级部门对下级部门的领导，难以发挥职务犯罪侦查部门的整体性力量，上级仅在个案中进行指导，而未形成常态性的针对重点行业、易发案件领域统一组织力量、调配资源开展规模化侦查格局。更重要的是对当前职务犯罪侦查中的法律适用监督更多来自同一诉讼程序，而不是上下级部门。

(三)对于跨领域、跨区域的案件线索，特别是现在举报往往出现一信多投，因为区域管辖限制影响力线索信息的整合，以及案件的深挖。

(四)当前“小而全”的职务犯罪侦查部门布局模式，无形中造成了侦查资源人、财、物的浪费，并不符合职务犯罪案件查办时大兵团作战的办案特点。职务犯罪侦查部门内部层级过多，造成检察官对案件责任归属的缺失。

长期以来，在办案工作实践中形成的层层审批制度，具有浓厚的行政色彩，导致“谁都在办案，谁都不负责”的问题。具有决策权的部门负责人往往不亲自承办案件侦查工作，而一线办案人员的相对独立性、主观能动性又在个案中受挫，以致造成案件承办人不敢决策，不愿决策，影响了办案效率，从长远看也不利于职务犯罪侦查工作素能的发展和提升。

查案工作缺乏专业化，不能适应日趋复杂的职务犯罪形势。在具体职务犯罪侦查中，职务犯罪侦查部门力量分散导致无法形成合力，同时人手制约了侦查工作的专业化。这一方面导致侦查工作过于被动，不能及时主动深入地发现犯罪。另一方面由于社会分工日益细化，各行业领域呈现出较大差别，作案手段愈加隐蔽智能专业。由于侦查部门自身内部的不分专业，使得办案人员缺少了应对专业性和主动性，导致侦查犯罪的突破口把握不准，办案手法仍较为单一，办案方式较为粗放，影响力办案的力度和效率。

二、司法改革背景下，推进职务犯罪侦查机构改革的构想

(一)职务犯罪侦查部门机构设置的整体框架构思

基于上文所述，各基层检察院均设立职务犯罪侦查部门，造成了力量的分散，资源的浪费，且不可避免地受到地方因素、人情因素及其他因素的干预，侦查权的独立性不能体现，也不利于在查案中达到办案效果，办案工作的专业性也没有体现出来。

先改变原有省级以下检察院三级职务犯罪侦查部门的

架构，在省级检察院的统一领导下，内设职务犯罪侦查部门，然后下设若干职务犯罪侦查分局。即职务犯罪侦查部门脱离市级、区县级检察机关的管理，直属于一个总的统一领导之下，在检察院的框架下，建立一个统一、高效、权威的职务犯罪案件查案机构，保证检察机关侦查权有效实现，提高反腐效果。

(二)针对具体职务犯罪侦查分局的划分模式参考

首先是大区域设置模式，即在分局管辖权划分时，将若干行政辖区合并，一个分局负责查办若干行政辖区的职务犯罪案件。此处突出了检察机关行使侦查权的去地方化，使得自侦部门能够跨越好几个行政区域范围来独立地行使侦查权。同时也能够将各部门较为分散的资源整合到一起。

其次是大区域下与专业化相结合的设置模式，在大区域划分之后，在每个分局的内部按照行业领域及犯罪特点的不同下设办案组。可以有利地减少侦查工作的地方因素干扰，又突出了自侦工作的查案规律和专业化要求，彰显了检察改革的总体要求。通过对不同的行业和领域的划分，不断增强了自侦部门查案专业化趋势，使得自侦人员走上专业化、职业化、正规化道路。同时也能使检察官们能够有针对性有范围地去着手了解相关行业领域的特点，主动去研究其中容易引发贪腐的行业漏洞，加强侦查的精度，也提升了办案的主动性，可以更加不依赖线索举报地去展开调查。

检察机关职务犯罪部门从地方行政中慢慢剥离，省级以下检察机关人、财、物的统一管理是物质基础，并将职务犯罪侦查部门上提至省一级检察机关辖属，使得在职务犯罪案件查办中，只受省级检察院的领导，尽量弱化了地方的干预和影响，以确保检察机关独立行使侦查权。

打破原有的基层职务犯罪侦查部门小格局设置，实现将分散办案力量有效整合在一起，集中办案力量和办案资源，提升办案力度，实现跨行业、跨领域，高效调配集中力量。

三、结语

检察机关部门机构设置的调整，所做的一切最终都都是向着职务犯罪侦查一体化努力的，建设反腐查案侦查一体化机制，保障检察机关有效独立行使侦查权，实现其基本职权，既符合检察改革价值目标的同时，也顺应了反腐组织机构设置形式的潮流和趋势。

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