完善失地农民社会保障的措施研究*

林宣佐

东北农业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150030

一、引言

土地是人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，也是广大农业生产者的生产资料和生计源泉。但是，随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快，征收土地就成为发展大局所需和城市建设的必要条件，农村集体土地被大量征用、农民，势必造成失地农民越来越多的局面。据预测，2020年中国失地农民总数将超过1亿，部分失地农民将逐渐陷入“种田无地、上班无岗、低保无份”的生活窘境。如未对这个特殊群体妥善安置，随时都可能引发社会矛盾和冲突，久而久之必将影响着社会的稳定和安全，不利于建设以人为本的和谐社会。本文探讨了失地农民的权益流失和保障问题，希望可以引起更多人对失地农民权益保障问题的关注。

二、正确认识失地农民的社会保障问题

目前，关于我国失地农民的问题还没有完全建立起系统的保障体系，仅有部分经济发展良好、财政充足的省市建立了具有针对性的社会保障，而经济欠发达的多数省市多采取的是一次性货币交易，总而言之，全国范围内的失地农民社会保障情况令人堪忧，失地农民的社会保障工作需要尽快建立完善和落实。首先，迫切需要建立、健全失地农民的社会保障制度，这是维持失地农民长期、基本生活的需求。根据信访部门的数据反映，受理总数的70%左右是征地纠纷的问题，这其中多数群众反映的都是征地补偿问题。其次，部分失地农民失地的同时即成为失业者，很多“农转非”的失地农民进入城镇务工，但是由于他们自身的文化素质和劳动技能普遍偏低，体制上也不能及时被纳入城镇失业保险保障的范畴，因此，失地农民很容易变成城市中没有社会保障的失业人口。

城镇化是由传统农业社会向现代城市社会发展的历史过程，我国城镇化过程中，农村社会保障(包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度)取得了良好的发展势头。但是，失地农民与城镇居民在社会保障方面还存在很大的差距，主要表现在以下几方面:首先，农村以养老、医疗为重点的社会保障工作覆盖面窄，社会化程度低;其次，农村社会保障资金筹措不足，主要靠县财政和乡村集体经济投入;再次，农村社会保障基金管理缺乏法律保障、缺乏约束，这就造成了资金的使用存在风险大、难以解决保值增值的问题;最后，农村社会保障管理分散，城乡分割、条块分割、各自为政。可见，深入研究当前制约城镇化进程的失地农民社会保障问题，不断探寻新的机制、对策，不断缩小失地农民和城镇居民在社会保障方面的差距，对于保证城镇化持续、快速、健康发展具有重要意义。

三、失地农民社会保障现状与问题

随着经济的快速发展，失地农民群体数量仍将呈上升趋势。切实保护失地农民的利益，解除失地农民的后顾之忧，帮助失地农民上长期稳定的生活，是城乡社会稳定和农村经济协调发展的关键所在。

我国社会保障制度基本包括两大部分:一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会脆弱群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤、老、残、幼、疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平，二是由于用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，我国现行社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。而我国失地农民的社会保障存在以下的现状与问题。

第一，政府征地手段行政化，市场机制无从体现，我国村民自治的实践尚未完善，乡镇对村委会工作的指导、协调、监督多少带有行政干预的色彩;第二，各级政府参考征地用途作为重要依据而制定的土地补偿标准相差较大，失地农民补偿标准较低，征地补偿的金额有限;第三，多数失地农民属于文化低、资金少(无)、缺少技术的封闭群体，就业问题十分突出;第四，失地农民失去了稳定的经济来源，生活质量因失地而受到不同程度的损害和影响，大部分失地农民的老年家庭是靠征地补偿款来维持生活，他们对今后的医疗、养老保障、子女教育等问题都存在着忧虑;第五，失地农民的弱势地位和较低的组织程度，造成了他们争取社会保障、就业权、财产权以及政治文化、教育等合法权益的能力欠缺，造成了他们的诉求和意愿难以引起决策层的重视;第六，失地农民意识转变滞后，他们大多对“保险”不信任，加之支付保费后在短时间内不能见到效果，明显表现出了养老意识不足的普遍问题。

四、失地农民合理利益保障的对策

土地是农民生活和发展的物质基础，是其生计安全的最后保障。完善土地征用制度，妥善解决失地农民的社会保障问题，可以促进城镇化的推进和社会的安定繁荣。建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的模式，把握好“公共利益”的维度，完善征地补偿机制，规范土地征用制度和农村房屋拆迁的法律条款，是解决失地农民生存和发展问题的根本途径。

《宪法》中有规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”政府需要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，不断地建立、完善征地补偿和利益分享机制，适当提高补偿标准，《土地管理法》的征地补偿项目和标准要实事求是、与时俱进。适度调整不同时期、不同地区的征地补偿标准的差异，征地需要依据地段、地类、用途进行补偿，切实保障农民的权益。

按照建立土地征用与劳动力安置、社会失业和养老保险制度相结合的机制运行。建立健全失地农民社会保障机制，筹措失地农民社会保障基金是重中之重，做到专款专用于失地农民的民最低生活保障、养老保障、医疗保障和就业保障。不断地规范农村集体土地征用费管理，严格实行专款专用，切实地发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题。

政府收缩职能，重在监管，充分发挥市场机制的作用，坚持市场化运作，加大发展乡镇企业和第三产业的力度。全面推行市场化就业，为失地农民创造良好的就业环境，不断加强失地农民自身素质的建设，帮助失地农民积极市场化就业是解决失地劳动力的根本途径。政府需要不断地打破城乡就业二元体制，然后依据市场化原则，建立城乡统一的、平等的劳动力就业市场，同时给予失地农民优惠的就业政策、适当的政策倾斜和智力支持。营造农村人力资源开发的良好环境，不断地转变农村单一的农村教育模式，开展多层次、全方位的农村教育，切实发展农村职业教育和成人教育培养和提升农民的文化素质和技术水平，按照不同的年龄阶段和文化层次，针对性地安排不同的培训内容，实施就业技能培训，提高就业竞争力，大力发展农村的精神文明事业，在内因上切实提高农村人口的整体素质，实现“体力型”人力向“技能型”、“智能型”的转变，逐步为城乡结合部的建设奠定人才基础。另外，加快就业服务信息网络建设，建立城乡劳动力市场信息服务体系，从而做到就业信息的及时传递。引导和教育失地农民转变观念，鼓励农民自主创业、就业。

五、结语

我国失地农民的社会保障体系已经日趋完善，但是随着城镇化的高速发展，失地农民的数量和社会保障问题会日趋严峻。政府首先需要加强失地农民社会保障的立法工作，解决失地农民的社会保障问题，制定完善的社会保障制度，帮助失地农民这个社会弱势群体提供法律援助，帮助他们建立畅通的渠道，以平等地享有行政救济的权利，并用法律的手段保护其权益，这样才能真正做到为民谋利益。根据区域的不同，切实建立起失地农民的最低生活保障，加强家庭养老，健全社会养老保障体系，从根本上解除失地农民的后顾之忧。建立健全失地农民的医疗保障，坚持政府筹办，集体组织，人人参加的原则;坚持国家扶持，多方筹资的原则;坚持互助共济，保障适度的原则;坚持照顾一般，确保重点的原则。同时，为失地农民提供更多的受教育和培训机会，尽快地帮助失地农民在市场经济中站稳脚跟。

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