“生前遗嘱”不应适用于民营银行

王 彬

华东政法大学，上海 201620

一、引言

银监会主席尚福林在去年三月份披露，我国首批5家民营银行试点方案已经确定，民营银行试点方案筛选标准之一是“有合法可行的风险处置和恢复计划，即‘生前遗嘱’。”①“生前遗嘱”制度因此与我国民营银行联系到了一起。“生前遗嘱”，也被称为“恢复与处置计划”(RecoveryandResolutionPlan，简称 RRP)，或者葬礼计划(funeralplans)、应急计划 (contingencyplans)、逐渐停止计划(winddownplans)等。②

英国第一个采纳了有关“生前遗嘱”的规定，随后美国也在多德-弗兰克法案的section165(d)确认采纳。2009年4月，英国金融服务局要求苏格兰皇家银行等6家大型银行制定“恢复和处置计划”。这一期间，美联储也要求花旗银行等5家大型美国银行，制定“恢复和处置计划”。③

中国银监会于2014年1月8日正式下发的《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》中要求一定资产规模的银行，需从2014年起披露全球系统重要性评估指标。区别于国际惯例，银监会还对民营银行、信托行业、金融消费公司均提出设立“生前遗嘱”的要求。中国银行业协会专职副会长杨再平表示，从中国系统重要性银行开始，除了村镇银行和农信社，未来所有银行都应该制定“生前遗嘱”。④应该来说，“生前遗嘱”在中国落地生根并不奇怪，因为这不仅是国际组织的要求，而且也是我国金融监管自身的要求。但是民营银行是否也需要采纳这一制度或许值得好好思量一番。

二、“生前遗嘱”并非万能

(一)“生前遗嘱”可能起作用的方式

若要质疑“生前遗嘱”的作用，我们需要首先归纳其可能起作用的方式。一般认为，“生前遗嘱”可能有以下几个好处:第一，“生前遗嘱”制度可以协助建立一个更好的金融系统来对付“太大而不能倒”的问题;第二，“生前遗嘱”可以让银行得以提前设计好恢复和处置计划，以便在未来出现危机时能据此迅速而有序恢复或破产;第三，便于金融监管机构更加容易和有效率地进行监管。第四，即使“生前遗嘱”中设计的计划在出现危机时未能生效，这时监管机构再进入也不会因为不了解信息而无法着手。

(二)“生前遗嘱”不能解决大而不倒的问题

目前，美国最大的五家银行比他们2008年的时候大了20%。他们都是太大而不能倒的。而“生前遗嘱”似乎并不能解决这个更加严重的问题，因为它本质上仅仅是个关于信息披露的强制要求，而并非一个可以改变市场负面激励的实质规定。

我们知道，之所以会有太大而不能倒这个问题是因为在发生危机后，无论政府选择救市与否，结果都不好。选择救市，那就会增加纳税人的负担，而且容易滋生道德风险，但若不救，系统性重要银行破产又会造成极大的破坏力。“生前遗嘱”希望达到的效果是一方面尽量减少危机发生的可能性，另一方面是在发生危机时，银行可以按照事先确定的计划有序地恢复或是破产。对于减少危机，笔者亦以为然，但是若真发生危机，事先的计划是否有用恐怕很难说。假如不能奏效，政府是否会真的任其破产恐怕就难说了。

(三)“生前遗嘱”很难提前设计好恢复和处置的计划

这并不奇怪，因为要为一个尚未发生的事情制定计划永远都不是一件容易的事。提前预测并为此作相应准备的困难性是“生前遗嘱”有效性最明显的限制，尤其当我们考虑到我们制定措施总是根据过去危机发生的情况，而未来的危机并不一定按照过去的方式来发生这一点的话，恢复和处置计划的作用就更要大打折扣。我们从那些系统性重要银行提交的“生前遗嘱”的内容也可以看出其局限性。还有一个因素使得“生前遗嘱”效力打折扣，那就是其可信性问题。须知要想“生前遗嘱”发挥更大作用，就必须收集足够多的数据进行分析。但是银行并没有动力去收集这些数据，因为这样做的成本太高。缺乏足够的数据支撑，必然使得“生前遗嘱”在银行处于危机时的效用变得难以预测。

(四)“生前遗嘱”虽然有利于危机前的监管和危机后的介入，但也并不尽然

虽然还不能完全确定“生前遗嘱”在实践中的效果究竟如何，但至少有一点是确定的，那就是他可以帮助监管机构获得银行内部的信息。这无疑会给监管者依据特殊情况解决问题提供极大的帮助。实际上，“生前遗嘱”最大的作用和优势就在于其信息。

“生前遗嘱”要求提供很多信息，而且需要每年更新，甚至在出现比较重要的变化时还需要立即更新相关材料。根据美联储和FDIC制定的细则，“生前遗嘱”需要包括以下内容:a执行文本，其中要包括在发生危机时打算采取的行动;b策略性分析，其中要包括出现危机时的经济环境的假设、可供选择的多种行动计划流动性和资本的获得以及相关的策略等;c公司治理;d组织架构和相关信息;e信息管理系统(简称MIS);f内部联系和内部依赖关系;g监管和规范信息等。

但是，即使“生前遗嘱”中包含的信息为监管机构的监管提供了便利，我们也必须认识到这一优势并不必然能产生。原因在前面也提过，那就是银行没有动力去收集这些信息。当然，监管机构的强制要求可以在一定程度上使得这一问题得到解决。多德-弗兰克法案实际上也是这么做的。根据该法案165(d)的规定，“生前遗嘱”需要经过美联储和FDIC审查后才能通过，经审查有问题的会被要求修改。再次修改仍不合格会施加更为严格的资本、流动性和杠杆率的要求，甚至对其经营活动施加一定限制。两年内仍不合格甚至会被要求强制性资产剥离。

三、“生前遗嘱”不是免费的午餐

如果“生前遗嘱”没有任何副作用，或者至少副作用不那么大的话，我想我们是可以忍受其实际效果的不确定性。我们不得不考虑的一个问题是这项制度的收益是否真的大于其成本，因为“生前遗嘱”不是免费的午餐。笔者认为，要吃“生前遗嘱”这道午餐，需要支付的费用有以下一些:

(一)对金融机构而言的信息收集成本

按照美联储和FDIC制定的规则的要求，每一个系统重要性银行都应该投资建立一个信息管理系统(Managementinformationsystems，简称 MIS)，来获得、储存、更新并且随时取得与金融机构活动和结构有关的信息。不仅如此，由于“生前遗嘱”要求每年都要对信息进行更新，以便重新分析并更新恢复和处置计划，甚至在出现比较大的事件导致恢复和处置计划可能需要修改时还要立即进行信息的更新。因此毫无疑问这对银行等金融机构的信息收集和储存提出了较高的要求。对他们而言，在这方面的成本将大大增加。

(二)对监管机构而言的监管成本

由于信息收集的成本很高，而这个工作对于金融机构的所有者和雇员又没有什么利益，因此金融机构往往没有动力去收集这样的信息，这就要求监管机构对他们严格监控以确保其遵从了信息收集义务。此外，政府还要审查判断根据信息作出的恢复和处置计划的可信性和可行性，甚至处置计划就是由政府主导来制定。毫无疑问，如若“生前遗嘱”一定要对所有银行都适用，结果必然会导致所订立的“生前遗嘱”沦为一张没用的废纸，这恐怕也不是决策者希望看到的结果。

(三)对金融机构，尤其是民营银行过于严厉的监管对民营银行发展的束缚

监管机构掌握了银行等金融机构充分而全面的信息诚然可以便于监管，但同时也意味着他们对银行的控制力度可能加强。由于监管机构掌握着审查和批准恢复和处置计划的权力，而且往往被赋予了一定的惩罚措施，因此这就极有可能导致对银行的经营的过多控制。严格的监管，或许会使得民营银行的风险很小，但是毫无疑问也使得其发展受到严格限制，先天性与国有商业银行不平等了。

(四)对债权人的不当激励

如前文所说，由于“生前遗嘱”实际上无法解决“太大而不能倒”的问题，因此实际上市场上的债权人不会相信在出现危机时，国家会真的放任大银行倒闭。另外，“生前遗嘱”中的某些制度设计也可能对债权人形成不当激励。此外，由于“生前遗嘱”会随着经济环境的变化而更新，这种不确定性也可能导致债权人更愿意发放短期贷款而不是长期贷款，这对于银行等金融机构，尤其是对民营银行而言恐怕会是一个毁灭性打击。

(五)保密性问题

由于“生前遗嘱”需要将一些高度敏感的信息提供给监管机构，这些信息如果被泄露出去可能会导致银行面临严重的政治性和竞争性的危害，如果被不当地透露给了市场可能会导致整个金融市场的动荡甚至瘫痪。因此如何保护“生前遗嘱”中的信息就显得非常重要。如果我们还没有解决保密问题，那么匆忙地将“生前遗嘱”制度大范围适用恐怕就是有问题的。

(六)寻租的机会

国外已经有观察者开始质疑监管者为了公共利益行动的能力和意愿，甚至有人认为监管者已经被他们所监管的金融机构俘虏(captured)了。毫无疑问我们也应该注意到“生前遗嘱”可能带来的寻租问题，即监管者和金融机构勾结的情况。监管者和金融机构勾结使得“生前遗嘱”通过审查，从而使得“生前遗嘱”完全起不到应由的作用。

四、小结

“生前遗嘱”制度是国际上普遍采纳的一项制度，虽然该制度被赋予了极高的期望，但针对它的质疑也着实不少，尤其是认为它无法解决“太大而不能倒”的问题，因为“生前遗嘱”并不能阻止危机的发生，一旦发生了危机，而事先制定的计划不能奏效(这是极有可能的)，那么对于系统重要性银行，政府恐怕仍然还是会选择不让他倒闭。“生前遗嘱”最大的优势和作用在于他能够建立一个信息管理系统，他可以强制银行收集非常完整和全面的信息，并对其加以分析，从而能够便于对银行对金融机构进行更为有针对性的监管。但是对于民营银行而言，一方面在出现危机时，因为其规模小，无论恢复还是处置问题都不会很大，因此对“生前遗嘱”的需求也不那么急迫;另一方面，虽然“生前遗嘱”可以便于监管机构加强监管，但是这会以限制新生的民营银行的发展为代价的。

［注 释］

①＜人民日报 ＞2014年03月11日 01版，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/32580F5332C64D7382F45C9CD3D67C5F. html，2014-3-26.

②漆彤，宋禹倩.“生前遗嘱”能否解决银行大而不倒困局［J］.宏观调控法，2011:239.

③王刚.系统重要性银行“恢复和处置计划”:国际实施进展、基本要素和政策建议［J］.金融监管研究.2013(5):44.

④吴红毓然.“中国版银行‘生前遗嘱’”［EB/OL］.http://www.cfcity.cn/art/art_detail-10272.html，2014-3-26.