对构建多元化纠纷解决机制的几点思考

●张文亮

对构建多元化纠纷解决机制的几点思考

●张文亮

基于对诉讼局限性和纠纷多元性的理性认识，提出建设多元化纠纷解决机制，是对我国法治传统和社会现实的回应，也是提高社会治理能力和建设法治良序的有效路径。人民法院要准确定位在多元化纠纷解决机制中的功能地位，通过诉调对接、效力赋予等途径，促使更多的矛盾纠纷通过非诉解纷渠道解决，同时，要充分发挥人民法院在纠纷解决中的核心作用，开展制度改革和程序创新，激活其他解纷资源，构建解纷体系，引领和推动多元化纠纷解决机制发展完善。

多元化纠纷解决机制 法治传统 法治良序

随着经济社会的发展，社会矛盾的复杂性和多样性成为必然趋势。在此背景之下，党的十八届四中全会把“完善多元化纠纷解决机制”作为法治社会建设的重要内容写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从而赋予这项改革更大的社会价值。作为人民法院，重新审视多元化纠纷解决机制的功能与作用，并在机制构建和完善中发挥引领、保障和推动作用，对于及时化解矛盾纠纷、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、传统与现实：对法治传统的延续、对社会现实的回应

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在所结成的一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。①范愉:《浅谈当代“非诉讼纠纷解决”的发展及其趋势》，载《比较法研究》2003年第4期。对多元化纠纷解决机制的这一定义，虽然是在当代法治社会语境下作出的，但是以多元化手段化解社会纠纷，不仅与中国传统文化高度契合，而且也符合当下的社会现实。

(一)多元化纠纷解决机制植根于我国的法治传统

孔子的著名政治理想“听诉，吾犹人也，必也使无讼乎”被视为施政和社会秩序所能达到的最高境界。在这一思想影响下，中国产生了“无讼”、“贱讼”观念，官方经常对诉讼加以道德性的批判。与此相适应，历史上形成了诸多非诉讼的纠纷解决机制，比如由地方贤良人士主持的“私和”、基层组织主持的“乡治调解”等等，甚至规定婚姻、田宅等纠纷必须经过民间调解，否则即为“越诉”，从而使相当多的民间纠纷通过非诉讼手段得以解决。新中国成立后，我国在继承历史上民间调解传统的基础上，全面加强调解组织建设。1982年《宪法》中明确规定，在居民委员会和村民委员会设立人民调解委员会，调解民间纠纷，从而确立了人民调解在社会主义政治制度中的法律地位。截至1988年，全国城乡已建立人民调解委员会1002635个，调解各类民间纠纷720多万件，其中防止矛盾激化69万多件，避免非正常死亡11万多人。②史焕章主编：《中国司法制度》，法律出版社1990年版，第287页。可以说，中国传统的多元化纠纷解决机制作为社会控制方式之一，在促进社会和谐、维护安定团结方面发挥了不可或缺的重要作用。

(二)多元化纠纷解决机制立足于我国的社会现实

从现实而言，“无诉社会”只是一种理想化的社会状态，难以成为实践中的社会治理模式。同时，由于当前社会的流动性增强，人际关系从原有的亲近和相互依赖到彼此独立，传统上以血缘地缘为基础建立的纠纷解决机制已不复存在，大量纠纷涌入代表公权力的司法机关，寻求以诉讼的方式解决纠纷。周强院长在《最高人民法院工作报告》中指出，2014年我国地方各级人民法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，比2013年分别上升10.1%、6.6%。③参见最高人民法院2014年工作报告，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2015年第4期。可以预判，随着立案登记制度的实施，今后我国各级法院受理的案件数量将会继续增加，法院“案多人少”的矛盾将长期存在，司法资源的供给在应对来自社会对司法的需求上也将捉襟见肘。虽然解决纠纷是法院的主要职能，但是基于法律判断的审判活动并非纠纷解决的唯一方式，公共管理机构和社会自治组织都具有纠纷解决的责任与能力，人们也总是期望有多种可供选择的纠纷解决方式。所以，在保障公民诉讼权利的同时，为社会主体开辟更为经济、便捷和平和的非诉讼纠纷解决方式，是当前妥善化解矛盾纠纷的现实的选择。

二、功能与价值：提高社会治理能力、推动形成法治良序

党的十八届三中全会确定了全面深化改革的总目标，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。以国家法治与社会自治为基础，发挥多元化纠纷解决机制的社会治理功能，是建设法治社会、提升社会治理水平的重要措施，也是满足多元化心理需求、化解多元化矛盾的必由之路。

(一)构建多元化纠纷解决机制是提高社会治理能力的重要内容

推进国家治理体制和治理能力现代化，就要努力使现阶段我国社会各方面利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平正义得到切实维护和保障。而社会纠纷的化解不应该仅仅依靠专门的司法机关，也应该是对各类社会资源、各种解纷力量的综合利用。司法裁判以国家法律为依据，以国家强制力为后盾，具有程序性、中立性和权威性，正如法谚“法律是捍卫社会公平正义的最后一道防线”所言，司法裁判对法律纠纷化解具有终局性的意义。对此，我们必须明确两点：其一，既然司法裁判是具有终局意义的最后一道防线，那么在其之前必然应该有其他化解纠纷的前置性或替代性方式，如果过分依赖司法而偏废其他纠纷化解方式，将导致司法压力过大，不利于社会纠纷的及时化解，最终也会影响社会治理效力。其二，司法裁判的作出，并不等于纠纷的解决，在某些情况下，这种冲突甚至还会因为国家强制力的介入而进一步激化。④顾培东：《构建和谐社会背景下的纠纷解决之道》，载《司法》2006年卷。提高社会治理能力要求，处理社会纠纷不应仅仅停留在对纠纷的法律判定上，更应该利用多元化的纠纷解决机制真正化解纠纷、平息冲突。

(二)构建多元化纠纷解决机制是多元共治理念的实践表达

党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，体现了多元共治的治理理念。法治社会固然必须有司法的权威，但这并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决。其一，纠纷产生的原因多种多样，当事人对化解纠纷的要求也多种多样，有的需要司法裁判作出价值判断，也有的只是追求化解纠纷的结果，因此，只有建立多元化的纠纷解决机制，才能有效回应群众对解决纠纷这种公共服务的需求。其二，当前相当多的纠纷是利益之间的平衡问题，有些纠纷难以用简单的权利义务关系进行衡量，纠纷的解决也不要求判断是非过错，多元化纠纷解决机制让各种纠纷解决方式各取所长、各尽其能，能够更加有效地达到平息争端、恢复关系的目的。其三，在现代法治社会，法律规则并不是孤立存在的，在坚持法律原则之下，充分发挥各种社会主体和当事人的自主性，协调处理好国家法律和民间习惯的关系，能够更好地解决纠纷，也更有利于社会的和谐发展。

(三)构建多元化纠纷解决机制是推动形成法治良序的有效路径

经过法治拥护者的呼吁以及这些年我国法治建设实践取得的成果，人们对法治达成了宽泛意义上的共识。所谓宽泛意义上的共识，是指人们对于法治这种相对人治的社会治理方式表示了较为一致的认同，但人们认同的只是高度抽象的法治概念，而法治概念的外延方面还存在太多的选项。⑤陈金钊：《“法治方式”对中国的冲撞及其反思》，载《东方法学》2014年第2期。在对法治的理解上，其核心应该是“通过法律的社会治理”，而不是以司法作为社会纠纷化解单一方式的“司法一元论”。在形成法治良序的时候，我们面临着两种选择，也就是“管制型的法秩序”和“自治型的法秩序”。所谓“管制型的法秩序”，是指主要由国家制定强制性规范并依靠国家对违法行为的制裁和追求来保证社会成员对规则的遵守，从而形成法秩序。⑥薛军：《为夏洛克辩护的法学家》，载《读书》2015年第4期。所谓“自治型的法秩序”，则是最大限度承认私人自治，允许私人自主调整相互之间关系，彼此监督对规则的遵守，通过包括提起诉讼在内的多元化方式追究违规者的责任，从而形成法秩序。近代以来，世界各国普遍选择了“自治型的法秩序”。在“自治型的法秩序”下每个人都应该是规则的遵守者和监督者，每个人都是自己权利的最佳判断者。多元化的纠纷化解机制体现了对个人权利和个人选择的尊重，有利于借助多元化的纠纷化解方式和纠纷主体的自我判断，更为有效地实现“通过法律的社会治理”这一法治目标，多元化的价值理念、多元化的行为模式以及多元化的纠纷解决方式将会使现代法治更富有活力。

三、构建与完善：以司法为核心要素、整合多种解纷方式

多元化纠纷解决机制包括诉讼的纠纷解决机制和非诉讼的纠纷解决机制，非诉讼的纠纷解决机制主要包括和解、调解、仲裁和行政复议等。上述各种纠纷解决方式在我国目前的纠纷解决机制中都已存在，提出构建多元化的纠纷解决机制，其意义并非在于创设更多的纠纷解决方式，而是针对目前纠纷解决过多依赖司法的状况，充分发挥非诉讼纠纷解决方式的作用，整合多种纠纷解决方式，实现非诉讼纠纷解决方式与诉讼纠纷解决方式的相互衔接、相互配合。

(一)准确定位人民法院在多元化纠纷解决机制中的功能地位

我国仍处于法制现代化和社会转型的进程中，确立司法权威、发挥司法功能是时代的需要。建立多元化纠纷解决机制，一方面，应该纠正对诉讼和司法对社会纠纷化解的过高期待，正确认识和对待诉讼和司法所具有的局限性，强化来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用；另一方面，我们必须明确构建多元化纠纷解决机制并非淡化司法裁判的地位，不是将纠纷推出法院门外，而是要将非诉讼纠纷解决方式引入法院门内，通过诉调对接、效力赋予等途径，促使更多的矛盾纠纷通过规范的非诉讼解纷渠道解决，为非诉讼纠纷解决方式的健全完善提供全方位、立体式的司法保障。

(二)发挥人民法院在多元化纠纷解决机制中的核心作用

司法是最规范、最权威的纠纷解决手段，法院在通过诉讼解决纠纷的同时，通过相应的司法政策和具体措施，加强与非诉讼程序的衔接与互动，不仅有利于及时解决纠纷，也可以使法院有更多的精力来提高审判质量，从而树立司法的权威。其一，要健全诉调对接机制。在诉讼程序中委托社会力量协助调解，有助于整合各种纠纷解决资源，提高纠纷化解成效。法院应当建立统一的诉调对接平台，对适宜调解的案件，委托给社区干部、行业组织人员、律师进行调解，采取法律调控与非法律调控相结合的方式，推动实现法律效果与社会效果相统一的双赢局面。其二，要加强司法确认工作。对非诉调解协议的司法确认，使“非官方”的调处力量与国家强制力结合起来，提高了纠纷当事人选择非诉调解的信心。法院要依法及时确认调解协议的法律效力，对应当确认无效或撤销的，要建立反馈机制，提出改进建议，帮助提高调解协议的公信力。其三，要健全指导调解机制。在纠纷化解中，法院具有司法经验、司法能力等优势，为此，法院应当充分发挥这一优势，与各类纠纷解决机构合作开展调解人才培训工作，制定培训计划，讲授法律法规，传授调解技巧，提高各类调解组织化解矛盾纠纷的能力。

(三)引领和推动多元化纠纷解决机制发展完善

法院是国家审判机关，不仅在纠纷解决体系中发挥着主导作用，而且还对其他纠纷解决机制的发展起到引领和推动作用。其一，法官具有法律专业知识，程序法中的回避、审级监督等制度设计最大限度地确保了司法的中立性，司法裁判具有的强制执行力也有效保障了裁判结果的执行，法院在社会纠纷化解中的制度性优势，为各类非诉讼纠纷解决机制起到良好的示范作用。其二，随着司法体制改革各项措施的落实，司法逐步全面回归司法属性，法院的社会功能也将进一步优化，通过制度改革和程序创新，法院在激活其他解纷资源、构建解纷体系方面将会发挥越来越重要的作用。其三，法院通过整合纠纷解决和司法服务资源，积极促进多元化纠纷解决机制的完善，能够逐步增强社会对多元化纠纷解决机制的支持和认同，推动自主性纠纷解决方式向合理化方向发展，促进形成友好协商、互谅和解的纠纷解决观念。

(作者单位：滕州市人民法院)

责任编校：王文斌