青海生态文明先行示范区建设步入法治轨道

徐 昉 罗永红

习近平在参加河北省委班子民主生活会时指出：“青海是中华水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞几百亿的生产总值又有什么意义呢？”2014年11月，青海省列入国家首批生态文明先行示范区，如何建设生态文明先行示范区是新时期青海的一个重大课题。

一、生态文明建设逐步进入法治轨道

生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，即工业文明之后的文明形态。从人与自然和谐的角度，吸收十八大成果的定义是：生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。

党的十七大第一次明确提出了“建设生态文明”的战略任务，并把它放在了和经济、政治、文明和社会建设同等重要的地位；之后，为提高我国的生态水平，又提出了“加快建设资源节约型、环境友好型社会”的任务；十八大则要求“把生态文明建设放在突出地位”，列为全面建设小康社会的新任务而融入了中国特色社会主义事业五位一体的总体布局之中；十八届三中全会首次确立了生态文明制度体系，阐述了生态文明制度体系的构成、改革方向及重点任务；十八届四中全会将依法治国的理念提到前所未有的高度，把推进生态文明建设纳入到了法治化轨道。提出要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”这为我国今后在法治框架下建设生态文明社会指明了方向。法治为生态文明建设提供法律引导、促进和保障作用，推动和促进生态文明建设有序进行。

西部大开发以来，青海把生态保护和建设摆在突出位置，经过坚持不懈的努力，青海的生态环境保护与建设取得了积极成效。更为重要的是，全省上下对青海生态地位的认识更加清晰。确立了生态建设在全局中的战略地位：在全球可持续发展的大趋势下，青海真正能为全国发展作出的最大贡献，就是保护和建设好这里独特的生态环境，这也是青海在全国能够立得住、打得响的区域品牌。基于此，青海把保护生态环境作为前提条件，摆在优先的战略位置上。2006年取消了三江源地区GDP考核，不再提工业化口号；2007年又提出了生态立省战略，使保护生态成为全省首要任务。同时，初步建立了新型绿色考评机制，有效激发了各级政府保护生态的积极性和主动性。

2014年以来，青海省开始用制度来守护绿水青山。青海省主体功能区规划》正式实施，根据规划，青海省国土面积的近90%被列入限制开发区和禁止开发区；《青海省生态文明制度建设总体方案》提出以三江源国家生态保护综合试验区为重要平台，先行先试，力争用5年多时间，在重点领域改革取得突破性进展，基本建立比较系统完备、可供复制推广的生态文明制度体系。同时，《青海省国家和省级重点生态功能区限制和禁止类产业目录》《青海省国家重点生态功能区市县限制和禁止发展产业清单》《青海省有关重点生态功能区产业准入和环境标准相关要求》等先后制定。围绕主体功能区建设，制定了自然资源产权制度、生态补偿制度、资源有偿使用制度、国家公园制度和生态文明考核评价等制度。

2015年1月13日，《青海省生态文明建设促进条例》经青海省十二届人大常委会第十六次会议审议通过。分别对青海省生态文明建设的责任主体、规划与建设、保护与治理、保障机制、监督检查、法律责任等内容做了明确规定；倡导建立政府主导、全民参与的生态文明建设良性循环机制。

2015年4月，青海大气污染防治实施情况考核办法（试行）出台，两市六州从今年开始接受空气环境“年考”。空气质量改善目标完成情况以各地区可吸入颗粒物年均浓度下降比例或环境空气质量优良率作为考核指标。其中，西宁市、海东市考核可吸入颗粒物年均浓度下降比例和环境空气质量优良率；其他六州考核环境空气质量优良率。

二、转变发展方式推动青海生态文明先行示范区建设

青海是我国乃至亚洲重要的生态安全屏障和水源地。全省矿产资源十分丰富，但生态系统又十分脆弱，生态环境的敏感性和不稳定性十分突出，环境保护的任务十分艰巨。在这样的地区既要发展经济，又要保护自然环境，转变经济发展方式，是惟一的现实选择。这就是十八届四中全会明确提出的绿色发展、循环发展、低碳发展。

（一）绿色发展

绿色发展是在传统发展基础上的一种模式创新，是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。从节能减排及污染物治理的角度测度，具体内容包括“万元地区生产总值水耗”、“万元地区生产总值能耗”、“城市污水处理率”以及“生活垃圾无害化处理率”等。

2014年12月8日，《2014中国绿色发展指数报告》和《2014人类绿色发展报告》等在京发布。报告综合测算了123个国家的人类绿色发展指数，中国位列第86位，表明中国的绿色发展任重而道远；公布了我国30个省(区、市)和100个城市的绿色发展指数排名。绿色发展水平排名前五位的省区分别是：北京、青海、海南、上海、浙江。排名前五位的城市分别是海口、深圳、克拉玛依、无锡、青岛。城市绿色发展公众满意度排名前五的城市分别是克拉玛依、银川、西宁、厦门、重庆。该研究由北京师范大学经济与资源管理研究院、西南财经大学发展研究院和国家统计局中国经济景气监测中心合作完成。

考察“绿色发展”的指标，包括经济增长绿化度、资源环境承载能力和政府政策支持力度三大类。三个一级指标，分别反映经济增长中生产效率和资源使用效率、资源与生态保护及污染排放情况、政府在绿色发展方面的投资、管理和治理情况。

东部地区绿色发展水平相对较高；中部地区绿色发展水平则相对较弱；西部地区因资源优势提升了绿色发展综合水平，资源环境承载潜力整体水平突出。青海是靠资源优势和环境承载潜力提升了绿色发展综合水平，不足是政府政策支持度不够。这就是我们应努力的方向。

绿色发展的产业着力点，一是传统产业升级改造；二是节能产业；三是资源综合利用产业；四是新能源产业；五是环保产业。研究表明，环保投资对GDP的投资乘数约为1.4。

（二）循环发展

随着中国工业化和城市化进程的深入，持续保持着对金属等矿产资源的旺盛需求。而2009年1月国土资源部制定并发布的《全国矿产资源规划（2008-2015年）》指出：如不加强勘查和转变经济发展方式，届时在我国45种主要矿产中，有19种矿产将出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产，石油的对外依存度将上升到60%，铁矿石的对外依存度在40%左右，铜和钾的对外依存度仍将保持在70%左右。有研究预测，世界和中国主要常规能源储量剩余使用年限（自2000年开始计算）为：石油，世界约45年，中国约15年；天然气，世界约61年，中国约30年；煤，世界约230年，中国约81年。

青海矿产资源十分丰富，但都是不可再生的资源，且现有的矿产资源基本都配置完毕。要实现可持续发展及保护脆弱的生态，发展循环经济是青海的现实选择。要以国家级循环经济试验区建设为突破口，将循环发展由政府推动内化为市场和企业的自主行为。同时要逐步建立起循环型农业体系。

柴达木循环经济试验区是2005年国家发展改革委等六部委批准的国家首批13个循环经济产业试点园区之一，是国家“十一五”规划纲要明确加快实施的循环经济产业园区之一，也是目前国内面积最大、资源较为丰富、唯一布局在青藏高原少数民族地区的循环经济产业试点园区。2010年3月，国务院批复了由国家发展改革委、青海省人民政府编制的《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》。该规划提出到2020年柴达木循环经济试验区将努力建设成为国家循环经济示范区。

柴达木地区具有资源品种多、组合好的特点，有利于区域性大规模整体开发、多产业集群联动发展循环经济特别适合构建循环经济的产业体系。发展前期，试验区产业发展模式较为粗放，多系采集和挖掘业，产业关联度不高，产业链短，精深加工能力不足，产品多为初级产品，多种有用成份没有得到有效利用，造成了资源的闲置和浪费。经过十年的发展，试验区在构建盐化工循环产业、油气化工循环产业和煤炭综合利用等方面取得了明显成效，循环产业链框架初步形成。

（三）低碳发展

低碳发展是一种以低耗能、低污染、低排放为特征的可持续发展模式，有别于过去高消耗，高增长，追求规模的GDP中心论。对经济和社会的可持续发展具有重要意义。

首先，要抓好重点领域、重点环节的节能减排，制定落后产业淘汰时间表和新型产业发展计划，以高新技术为主导的新兴产业助推产业升级，扶持附加值高、科技含量高的产业发展，延长新能源产业链，不断提升资源型产业加工转化率，通过能源结构、产业结构调整逐步实现节能减排。

其次，对青海而言，调整产业结构、能源结构的空间都有限，但2013年我国“碳交易”市场的兴起，则为我们低碳发展提供了平台。2013年底，兴业太阳能公司从青海省环境能源交易中心购买100吨碳减排指标，成为我国西部首单自愿交易的减排碳项目。以此为置换，地处三江源的囊谦县毛庄乡、曲麻莱县多秀村等共555户牧民，不再使用牛粪等燃料，改用分户式太阳能，减少碳排放，腾出排放空间上市交易。

建立全国碳排放权交易市场是中央改革办确定的生态文明体制改革重点工作任务，是实现低碳发展战略目标的重要路径。截至2015年5月25日，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7个试点省市碳市场累计成交量超过2000万吨二氧化碳，累计成交金额约7.1亿元人民币。目前，国家发改委正在以7个试点为核心，以点带面，向周边辐射，尽快推动形成全国碳排放交易市场。2015年将是全国碳交易市场建设准备的关键之年，2016年则是全国碳交易市场开元之年。国家发改委表示，实施碳排放权交易必须立法先行。2014年12月出台了《碳排放权交易管理暂行办法》。2015年将继续与国务院法制办衔接，争取尽早出台国务院碳排放权交易管理条例，同时启动研究制定相关配套细则。

格尔木和德令哈是柴达木两颗璀璨的明珠，是海西西部和东部发展的领头羊。在低碳发展上大有可为，要找到自己的特色，打出自己的品牌。如格尔木可打“光伏城市”名片。格尔木是目前世界上太阳能光伏装机最集中地区、世界上最大的光伏电站群、世界上规模最大的光伏并网系统工程、世界范围内首个实现百万千瓦级光伏电站并网发电的地区。德令哈可打“低碳城市”名片。我国已确定了36个低碳试点城市，至今31个省(市、区)当中除湖南、宁夏、西藏和青海以外，每个省（市、区）至少有一个低碳试点城市，德令哈锁定“低碳城市”意义深远，应争取成为国家第三批低碳试点城市。

三、转变发展方式的法治保障

(一)转变发展方式需要法治保障

目前，官员在地方任职后，往往搞一些形象工程、政绩工程，离开后这些工程给当地造成沉重负担，对当地生态环境造成严重后果。也有一些官员，为谋求快速发展，不惜牺牲土地、矿产、水资源等自然资源。一些地方过度开发矿产资源，对生态环境造成严重破坏。这些发展方式是以牺牲资源和环境为代价的，是对环境不友善的发展方式，也是不能持续的发展方式。为此，2015年7月2日中央深改小组审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。审计和追责是一种刚性指标，产生的影响和力度大大高于普通考核。这就促使官员在进行决策时，要考虑离任时是否能通过自然资源资产的审计，即便有幸闯过一关，如果造成环境破坏，无论是否已调离、提拔或者退休，都要被追究责任。因此，要切实转变发展方式，就必须以法治为保障。各级领导和政府都必须运用法治思维和法治方式推进生态文明建设。

(二)科学立法

十八届三中全会强调：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法足程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。随着生态文明建设实践的深入，要重点建立健全自然资源产权法律制度、完善国土空间开发保护方面的法律制度、制定完善生态补偿的法律法规、加快制定完善土壤、水、大气污染防治法律法规、加强海洋生态环境保护等海洋立法、加强气候变化应对的立法工作和制定其他与生态环境保护有密切关系的法律法规等。

（三）严格执法

治理一个国家、一个社会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大、最重要的规矩。政府是法律实施的重要主体。行政机关作为主要的法律执行机关，其依法行政的状况如何、依法行政的能力和水平如何，将直接影响到法律的实施。

2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，第一次确立“建设法治政府”奋斗目标。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“加快建设法治政府，全面推行依法行政”。2007年，党的十七大将“法治政府建设取得新成效”作为全面建设小康社会的要求。十八届四中全会《决定》明确提出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。法治政府是依法设立，职权由法律赋予且依法行使，对其行为承担法律责任的政府。能否建成法治政府，决定着法治国家及生态文明建设的成败。

（四）公正司法

深化司法体制改革，保证司法公正，提高司法公信，维护司法权威，是全面推进依法治国的重要保障，也是切实加强生态文明建设的坚强后盾。在运用司法手段推进生态文明建设方面，需要人民法院和广大法官牢固树立生态文明理念，形成运用法治思维和法治方式解决生态环境案件的良好意识，充分发挥审判职能作用，妥善处理各类涉及生态环境案件，确保环境案件审判的法律效果和社会效果。

（五）全民守法

要通过在全社会深入开展法治宣传教育，使社会主义法治精神和生态文明理念真正进社区、进农村、进机关、进企业、进学校，并逐步深入人心。要坚持依法治国和以德治国相结合，高度重视生态文明道德对社会公众的规范和约束作用，精心培育尊重生态文明光荣、破坏生态文明可耻的道德风尚，在全社会尽快形成依法维护环境权利，自觉履行环境保护义务的现代公民意识。

（六）建立生态文明建设公众参与机制

生态文明建设是一项系统的复杂工程，需要全体社会成员的共同参与，确立广泛的公众参与机制。建立生态文明理念从家庭到学校再到社会的全方位教育体系，将生态文明理念渗透到生产、生活各个层面，增强全民的生态意识、节约意识、环保意识、参与意识和责任意识，大力提倡节约型消费，改变“一次性”消费习惯，建立有利于绿色消费的激励和约束机制，进而转化为每个公民节约资源、善待自然、倡导文明的自觉行动，进而逐步形成生态文化。将生态文明责任具体化、制度化和常态化，逐步形成全民共建、共护和共享的文明机制。变传统的政府一手操办环保治理和监管的单一局面为政府主导、全民参与的生动局面。