大部制视域下广西北部湾行政体制改革问题研究

2015-02-03武付华

西部学刊 2015年1期

摘要：在大部制改革背景下，通过对北部湾经济区发展问题及与行政体制之间的关系分析，探索北部湾行政体制改革的原则与措施，为有效提升政府的公共服务水平，推进区域经济结构战略性调整，实现经济社会的科学发展提供了科学依据。

关键词：大部制北部湾行政体制

一、大部制背景下北部湾行政体制改革的形势要求

当前行政体制改革的方向是通过整合现有的行政资源，重新配置，实现行政职能的优化升级。这种方式是成熟市场经济国家通行的行政管理方式，即大部制。大部制改革的方向是最大限度地避免政府职能交叉，提高公共服务效率和质量。借鉴国内外行政体制改革的大部门模式，有助于合理配置广西北部湾经济区行政管理部门的职能，实现区域行政改革与经济体制和政治体制改革的和谐统一，提升北部湾经济区的国际竞争实力。

广西北部湾作为我国第一个国际区域经济合作区，具有重要的战略地位。它是西部大开发唯一一个临海区域，与东盟国家既有海上通道又有陆地接壤，区位优势明显，是中国-东盟自由贸易区的核心区域。加快北部湾区域行政体制改革与发展，能够为中国-东盟自由贸易区的经济交流与合作提供有利的政治基础，促进自由贸易区的迅速发展。[1]

随着北部湾经济区的国际定位与市场经济发展要求，当前区域行政机构设置已不适应经济社会发展需要。我们根据经济与政治的辩证关系分析，行政体制改革和区域经济发展之间存在着对立统一的关系。区域经济发展是行政区划调整、改革的根本动力，在一定程度上决定行政区划调整和变更的方向。适应经济要求的行政体制模式能促进区域经济的发展，反之，则阻碍其发展。[2]但当前北部湾经济区行政体制的主要问题是行政一体化与经济一体化不匹配。而且行政制度建设比较缓慢，改革和研究的空间都比较大。因此，推进北部湾经济区行政体制改革是实现区域经济社会协调发展的制度保障。

二、北部湾经济区发展中的问题

1、体制错位，阻碍经济发展。北部湾经济区是华南、西南和东盟经济圈的交汇区域，主要包括南宁、北海、钦州、防城港四个核心城市所辖区域范围，区位优势明显。但是，目前四个城市体制错位，各自独立发展经济，发展水平不平衡，发展模式难以为继。四个独立的行政建制与北部湾经济区统一规划、总体战略在体制上不相一致。这种体制错位给经济发展带来很大阻碍，与珠三角经济区、长三角经济区、成渝经济区、长株潭经济区相比，北部湾经济区目前还难以起到带动周边区域经济增长“领头羊”的作用。

2、重复建设，缺乏协调。在目前的区域行政体制条件下，由于地方利益的强化和利益主体的多元化，虽然都能意识到区域经济一体化发展能带来多赢的局面，但区域内缺乏一种富有成效的区域治理制度和合理的产业布局，同质化的产业结构导致各地区重复建设，产生无序争夺资源，无法形成生产要素的良性互补，各地纷纷上马类似项目，盲目攀高比大，使区域内公共管理失调，极大地影响了区域整体综合经济实力和区域对外竞争力。[3]像北海、钦州、防城港三城市发展水平相近，资源同质化程度高，发展条件相同，各地之间在投资和市场上竞争非常激烈。如三大城市的港口建设都提出要打造大西南面向东盟市场最便捷的出海口，每个港口都想尽办法争取货源，围绕本地区的经济利益出台政策，不可避免地会出现重复建设，造成资源的浪费，在这种无序的竞争中，潜藏着深刻的危机。

3、法律建设不完善。北部湾经济区法律建设缺乏整体性和科学性，这与行政管理体制有直接的联系。各个地方政府出于实现本地经济社会发展的考虑，在制定地方法规时立足本地利益的维护，从而形成部门本位主义和地方保护主义，阻碍了区域合作向纵深方向发展。另外，北部湾经济区的发展离不开区域周边及区域内部法制方面的协作，但是这种协作水平并不高，因为在立法、执法编制缺乏科学性，立法、执法协作和立法完善方面也没有足够的经验。[4]

三、北部湾经济区行政体制改革的原则

1、北部湾行政体制改革要实现大部制改革的理念和宗旨，政府以提供最优质、高效的公共服务为关键。把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，突出政府公共行政的服务职能。不需要大规模的重组，业务相关或相近的几个部门适当地增减，避免职能交叉、政出多门、相互推诿现象的发生。根据国外经验看，通常是职能相近的一些部门合并，差距太大就会造成大部门内部各司局自成体系，极大地增加部内协调成本，造成政治被官僚操作的层面。应理出头绪，实现业务程序一条龙，明确职责与分工，公开办事流程及相关部门责任。其核心是转变政府职能，目标是建立规范的公共服务型政府。

2、北部湾行政体制改革需要有成熟的理论指导和与其相配套法律制度为保障。改革的实践需要在理论的基础上结合实际情况循序渐进的推进。立法是改革的保障，西方改革成功的经验之一就是立法先行，用相应的法律保障改革的实行，把改革的过程、决策、实施制度化。

3、协调可持续发展的原则。行政管理体制改革必须沿着科学发展方向，坚持协调平衡和可持续的原则。北部湾行政体制改革应充分考察国际社会环境，树立赢得长远利益的战略。行政机构改革尽量与国际经济行为相适应，在充分发挥市场配置资源基础性作用的前提下，从规划、政策、法规、科技、资金、市场、体制等各方面统一考虑，调动公共资源，引导社会力量，重点协调任务重和政策性强的部门，同时注重强势部门和弱势部门的权力平衡及人员分配，实现部门之间的良性互动，实现城乡、区域、经济社会、人与自然、国内与国外的全面、协调、可持续发展。

4、大部制改革是一个动态化的过程，需要逐步推进。要根据北部湾的社会经济状况和国家需求变化做出相应的调整分步实施，逐级实现。大部制改革应处理好经济区域内外环境的关系，保持内部环境与外部环境的协调，实现区域经济、政治、文化、社会协调发展。从长期性观察政府承担的职能是运动发展的，基于大部制框架下的北部湾行政体制改革应该是政府职能新陈代谢的过程。

四、北部湾行政体制改革的措施

“大部制”是成熟市场经济国家通行的行政管理方式。“大部制”也是我国市场经济向纵深发展的必然要求。自国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》以来，北部湾经济区域发展的步伐加快，经济体制逐渐成熟，社会持续发展。但在经济社会发展同时也有一些亟待完善的地方，因此，应当在发展过程中准确定位，科学规划，客观分析新形势下的新问题，积极探索北部湾经济区行政体制改革的措施。

（一）树立国际区域发展公共服务的观念

我国政府与行政管理体制改革的目标是要建立规范的公共服务型政府，要求政府为全社会广大公众提供优质高效的公共产品和公共服务，这也是大部制的总目标。

广西北部湾经济区要进行区域公共问题治理机制的创新，还必须注意实现从内部政策到区域公共政策的转变——经济区域城市间政策一体化。随着广西北部湾经济区的开发上升为国家战略，经济区行政体制改革的进程将会进一步提速。地方政府树立大局意识和国际战略眼光，准确定位北部湾经济区面向的市场是国际性的，交流的伙伴是东盟十国。因此，政府应树立国际区域发展公共服务理念，以管理和服务区域性公共事务为方向，借鉴国内外大部制改革的经验，公共服务机构突破地域限制，根据产业结构及资源禀赋划分政府在经济领域的服务职能。实现北部湾地区管理服务职能区域化，有效配置不同地区资源信息的共建共享。[5]如在北部湾经济区的港口发展中，钦州、北海、防城港均为港口城市，可走优势互补、三港共赢、共同开发，增强整体竞争力，适应北部湾经济区发展的新模式，即建立以钦防北地区为中心的核心层，充分利用其地理和资源优势，形成“港口经济圈”。

（二）以科学转变职能为目标完善体制机制建设

任何行政管理体制的改革，都需要政治体制等环境力量的支持。任何理念的实现也都需要制度的保障。传统上我国经济区内的地方政府，只倾向于面向经济区的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。北部湾行政管理体制改革的目标是既要调动区域内各个地方的积极性、又要实现统一目标，使各地区为获得自身利益的努力有利于实现总体战略。北部湾行政体制规划应根据区域发展的宏观需要，由自治区政府牵头建立具体的区域一体化机制。

一是建立北部湾区域行政决策机制。着眼于北部湾区域经济发展的战略目标，立足自身优势，在整合行政资源的过程中，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，包括行政决策中枢机制、咨询论证机制和信息公开机制的民主化决策制度，进一步提高行政决策的科学性。

二是建立北部湾区域行政的协调机制，任何行政体制改革都是权力和利益重新分配，重组或新设立的部门具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，各大行政机构内外协调较困难，这需要建立区域行政一体化的协调机制，负责协调区域决策执行情况。

三是建立科学合理的行政监督评价机制。在北部湾经济区域发展中，地方政府间合作的核心是利益的调节与再分配，局部利益和整体利益必然会冲突，对政府间的合作形成障碍。因此，必须建立一套科学合理的行政监评体系，包括建立北部湾区域行政一体化的监督评价组织机构、监督评价的法律依据、监督评价的方法等。可在北部湾区域设立专门的组织机构，负责对区域发展的监督与评估。 [6]

四是建立统一的信息资源交换体系，健全利益共享与补偿机制。北部湾经济区是一个整体，整体的发展不能损害到弱势地区的正当利益。因此，政府要客观协调产业政策和区域政策的关系，本着利益共享的原则，通过交换资源和信息、技术共享，统一谈判目标，采取有效的集体行动，逐渐形成有区域特色的产业布局。广西北部湾经济区域市政府间可以通过持续的对话交流信息，通过多种合作形式，如定期共同举办北部湾（广西）经济区域市合作峰会，建立持久的利益关系，从而合理共享利益。[5]

五是建立区域范围的生态补偿机制，根据北部湾区域生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政手段和市场手段，调整生态环境保护措施和建设环境经济政策，实现生态补偿的区域整体化、法制化、规范化。建立跨行政区的生态保护机构，加强地区间的密切配合，整合生态补偿资金和资源，共同促进生态环境的保护，促进人与自然、经济社会发展与自然的和谐。

（三）建立和健全法律法规，营造良好的法制环境

北部湾经济区是我国唯一具备国际区域经济合作功能的综合配套改革试验区，经济区法制的建设不能闭门造车，必须“走出去”。北部湾经济区在制定法律法规过程中，各要素的考虑应与国际贸易组织的基本原则一致，树立规范国际经济合作行为的意识。立法时要尊重国际多边和双边条约，既结合国内法又结合国际法，兼容国际国内法律，使其协调一致的基础上发挥经济区域法律法规的最大效率。北部湾经济区的发展不仅需要国家现有法律、法规的支撑，更迫切地需要制定一些新的法规和政府规章。如应尽快建立起有利于经济区建设和管理的法律体系和保障北部湾经济区政府间合作协调的法律法规，以法律的强制力来规范约束地方政府间竞争合作的行为。通过建立、健全法制促进对经济区发展过程和发展成果的保护。[7]

参考文献：

[1]广西北部湾经济区的战略定位：重要国际区域经济合作区[EB/OL].中国共产党新

闻网.http：//theory.people.com.cn/GB/49154/49155/6952295.html.

[2]常黎.城镇化进程中河南省行政区划与区域经济协调发展的思考[J].河南社会科

学，2007（3）.

[3]韦克游.广西北部湾经济区区域行政体制创新研究[D].广西大学，2008.

[4]梁芷铭.广西北部湾区域经济一体化进程中的行政协议研究[J].前沿，2011（18）.

[5]许林.区域一体化态势下的广西北部湾经济区公共问题治理机制研究——基于

区域公共管理视角的探析[D].广西大学，2008.

[6]陈峰，梁芷铭.广西北部湾经济区域行政一体化研究[J].法制与社会.2011（30）.

[7]杨欣.广西北部湾经济区法制建设问题研究[D].华东师范大学，2011.

作者简介：武付华（1981-），山东菏泽人，河池学院讲师，研究方向：马克思主义政治经济学理论。