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南京国民政府反腐败失败的原因

2015-02-03房列曙

西部学刊 2015年1期

摘要:1927年-1949年,南京国民政府加强廉政建设,开展反腐败的斗争。由于反腐败的制度流于形式,执行不力;由于反对特权不力,不能始终保持反腐败的高压态势;由于蒋介石独裁,分权制衡名存实亡;由于“五权宪法”与“以党训政”两种不同的政治体制的矛盾,结果是越反越腐败,最后被中国共产党人赶下历史舞台。因此,改革完善监督机制,加强社会主义民主政治制度建设,是当今的重要启示。

关键词:制度流于形式;以权谋私;政治独裁

要说国民党政权不反腐败,那不是实事求是的。在反腐败的制度建设方面,国民党中央和政府做的工作可圈可点。为什么有了反腐败的制度,国民党政权最终还是从大陆溃败?究其原因,主要表现在以下四个方面。

一、反腐败的制度流于形式,执行不力

再好的制度,如果得不到执行,其结果只能是纸上谈兵。实践表明,国民政府时期最大的问题,是“制度已立而未切实执行”[1]154成为普遍现象。

首先,预防腐败的制度执行不力。建设一支好的干部队伍,是预防腐败的关键。为了选拔干部,南京国民政府举办文官考试或称公务员考试,自1931-1948年,总计各类考试及格人员约296万人,创民国之最。除了高等考试、普通考试以外,创造了特种考试、公职候选人、专门职业及技术人员考试,检定考试、考试复核、奖学考试、铨定资格考试。对于新进公务员,实行任用审查,也是南京国民政府的创造。自1933-1948年,向考试院铨叙部提出任用审查申请共19.7440万人,经铨叙部审查,不合格3.2397万人。①为了提高干部队伍的素质,抗日战争时期,南京国民政府举办训练团、训练班、训练所,共训练300余万干部,其成效可观。

但是,公务员考试制度,“考小不考大”。已有的任用制度,贯彻落实不到位。任用官员的“事前审查”变成“事后追认”,带来援用亲私等诸多负面的问题。国民政府颁行的《宣誓条例》②历经修改,始终保留了“余决不妄费一钱,妄用一人,并决不私营舞弊及授受贿赂”的条文,但实际情况是言行不一,纸上谈兵。

其次,惩治贪污的制度徒具形式。1938年6月27日,国民政府颁行第一个《惩治贪污暂行条例》,并于1943年6月30日予以修正公布。③但是,贪污案有增无减。据《新华日报》公开报道的贪污案,约略统计,1942年为22件,两年后猛增到127件以上,1945年达165件以上。所有这些案件,都是小官贪污案,真正受到处治的也只是其中的几个人。如1942年枪毙长沙警备部特务长、重庆稽查处特务队员,1943年上半年处死合川乡长、广德产销税所长等。小贪官在政治上无足轻重,惩治小贪官,是当局迫于社会反贪压力,标榜廉政,杀几个给公众看,以平息社会愤怨,谋获杀一儆百的效用。“至于县市以上,官愈大、势愈厚,而贪污数目愈为惊人者”,“逍遥法外,为所欲为”。④

再次,严禁公款吃喝屡禁不止。1940年4月17日,蒋介石下令严禁公务员应酬宴会,不久,国防最高委员会公布《取缔党政军机关人员宴会办法》,1942年元旦起,又实行《修正取缔党政军机关人员宴会办法》,规定如下:第一,“除招待外宾外,通常应酬性质之宴会,一律禁止。”第二,“因公宴会,西餐每人不得超过三菜一汤,中餐每桌人数须在十人以上,菜数不得超过七菜一汤,并不得在餐馆、旅店饮酒。”第三,“确有因公宴会之必要时,应由该管机关填具证明书,载明招待机关名称,或主人姓名、职业、住址、宴会事由、人数、时间、地点、菜数、承办餐馆名称,交由承办餐馆存据备查。”第四,“重庆卫戍总司令部及警察局应随时派员赴餐馆稽查,并得于途中查询。”⑤

上述法规法令公布后,国民党官员滥用公款吃喝之风,屡禁不止,日甚一日。“前方吃紧,后方紧吃;前方有什吃什,后方吃什有什;前方一身流血,后方满口流油”。[2]121一位著名的外国记者写道:“只要在重庆的酒楼饭馆转一圈,就可以看到每个客人都衣着华丽,饮食讲究,挥金如土。如果把这些人都逮捕起来,政府将难以重新补充许多行政及军事机构中的大批官员,更不论内阁中的一些职务了。”[3]2411943年1月15日桂林版《大公报》的《岁首小景》一文,有行政院孔院长过新年,各类点心百种之多,孔院长大女公子出阁,喜宴的花费比那场新年联欢会至少高出几十倍的记载。1944年12月25日,戴笠一次宴会就费百余万元。1945年5月5日至21日,国民党“六大”在重庆举行,“耗费近十万”,就连蒋介石得力亲随、侍从室高级官员、国民党特务首脑之一、国民党中央委员、警察总署署长的唐纵,也忧心忡忡地说:“如此糜费,不务实际,国民党安得不败!”[4]515

再次,惩治走私未认真执行。走私是一种逃避关卡检查,非法倒买倒卖物品以攫取经济利益的腐败行为。1938年10月27日公布,国民政府公布《查禁敌货条例》和《禁运资敌物品条例》。⑥1940年1月15日、1941年9月3日,国民政府对上述条例进行修正和颁行。《查禁敌货条例》,由原来的20条增加到45条,《禁运资敌物品条例》由1l条修正为16条,对违犯规定之处罚作了增补。《查禁敌货》、《禁运资敌物品》等条例,从未认真实施。国民党党政军各级的利益都与走私联系一起,甚至没有走私就不能维持。这是国民党抗战期间腐败的一个特点。

以具有特殊军事用途的稀有金属矿产钨砂走私为例,国民政府屡禁不止。拥有武力的钨砂走私集团公然假冒国民党军队,海丰强豪钟秀南“在汕尾及海陆丰等地组织收买钨砂”,则直接“由当地驻军以武装护送出口”。[5]1329据不完全统计,1934-1949年,总共约有3万吨钨砂通过走私而流到国外。[6]

走私的路线,大体上有:豫东货物走私、陇海线区走私、晋陕军政机关走私、宁夏走私、甘肃走私、西南边境的走私、东南5省的走私。“经济作战”与日军走私等情况后说:日军是上述走私的罪魁祸首,国民党成了日军走私的合作者。走私不仅是经济问题,也是政治和军事问题,国民党根本无法制止走私。[7]96

二、反对特权不力,不能始终保持对腐败的高压态势

南京国民政府号称监察权、惩戒权独立,但从监察、惩戒的结果看,监察院是“弹小不弹大”,司法院是“惩小不惩大”。根据不完全统计,从1937年7月至1947年12月,被弹劾的文官人数达1414人,其中选任官1人、特任官9人、简任官118人、荐任官636人、委任官421人。[8]134可见被弹劾的高级官员较少,低级别的官员较多。

审计权名存实亡。审计权是监察院所属审计院的主要职权之一,是监察院对国民政府财政行使的监察权。根据1938年公布的《审计法》规定,审计部有监督预算的执行、核定收支命令、审核计算决算、稽察财政上之不法或不忠于职务之行为四项职权。⑦但从实际情况看,四项职权不作为是显而易见的。由于国民政府的统治腐败不堪,又战事频繁,临时性经费暴增,财政赤字巨大,预算根本无法执行。抗日战争爆发前6年,没有1年的收入总数超过支出总数。⑧抗战之后的国民政府财政情况更加槽糕,年度预算的执行更加不可能实现。

1931年6月8日,《公务员惩戒法》规定惩戒处分为:免职、降级、减俸、记过、申诫5种。从1938年1月至1948年6月,公务员受惩戒1153人,其中不受惩戒或免议不受理160人,免职454人,降级205人,减俸201人,记过100人,申诫33人。⑨

上述惩戒案例,受惩戒的简任和荐任职官吏都不多,而委任官是受惩群体的主体。蒋介石任行政院长,以孔祥熙为副院长。孔做生意,贩卖烟土,发国难财,又与其下属通同作弊,私贪美金公债券,弄得社会混乱,舆论哗然,民怨沸腾。当时一位英国人说,像孔这样的人在欧美早已经枪毙了,[9]749按照《惩治贪污条例》,孔也该枪毙。但蒋却对孔极力庇护。1944年5月,孔因社会各方责难提出辞呈,蒋还要陈布雷将原件退回并加慰留,蒋说没有适当的人接替孔。蒋与孔是同流合污的。蒋经国“打虎”,曾声明只打“老虎”,不打“苍蝇”。最后,对他打击最大的是扬子案。扬子公司是孔祥熙之子孔令侃所开,因违反规定,被蒋经国查封,状告到宋美龄那里,宋又上告蒋介石,蒋介石出面,要蒋经国收手。蒋经国打虎下山,败下阵来。

“只拍苍蝇,不打老虎”的原因,是因为老虎太多,打不胜打。《近代史研究》2000年3期,载有汪朝光《关于国民党政府高级官员私人财产的一例调查》一文,文章列举了蒋介石、宋美龄、宋子文、孔祥熙、陈立夫、张静江、何应钦、陈调元、阎锡山、陈济棠、宋子良等29位南京国民政府高级官员,1939年在上海一地外国银行外汇存款的统计表,法币78606.7万元,以法币折合美元9576万元。如上述调查存款数字以法币论,则相当于国内存款总额的12.97%,超过了一年的政府预算总收入;如以法币折合为美元计,则等于1937年中国外汇储备量(约为25000万美元)的38.3%。[10]再与他们的每月工资数额相比,如以法币计,上述29人中存款最少的宋子良,其存款数(550万法币,约合67万美元)约相当于一个特任级官员573年的薪金,而从1927年国民党上台至1939年只有短短12年时间,因此,这些存款只能从非工薪收入的渠道而来,是这些高级官员利用职权寻租和贪污受贿的所得。[11]233军统局本有财政拨款维持,但却另组所谓“协济互助社”,广置田产,“在福建浦城以北之仙阳乡官后地方,置山林一处,有松杉十余万株,……购置田产八百余石;贵州息烽置有田产四百余石;重庆乡下缫丝厂置有田六百零一亩,地六百二十二亩,又二千七百十六方丈,林山三百亩,荒山一千六百零二亩”。[4]499以谋获巨款收入,供其挥霍。戴笠一人就建有“公馆”“别墅”多处。他在重庆的住宅尤为富丽堂皇,并私藏黄金千余两,美钞10余万元。“无官不贪,有吏皆污”,“不廉不洁反为常行,而廉洁者反成异事矣”。[12]278贪污终于成为国民党的不治之症。特别是高级官吏几乎都贪污,惩治谁呢?如果都惩治,就等于国民党自杀。

三、蒋介石独裁 分权制衡名存实亡

孙中山先生为民主奋斗了终生,他创立的民主共和,改写了历史。但他毕竟是一个资产阶级革命的前辈,他的许多想法也是矛盾的,既有封建的烙印,也反映出资产阶级的不成熟性以及不彻底性。比如孙中山很厌恶人家叫他“万岁”,他从国外回来,大家到码头欢迎,叫他“中山先生万岁”,他当场就制止,说皇帝才叫万岁,怎么叫我万岁?但他到北京以后,跟袁世凯有一个对话,他叫袁世凯万岁。这反映出他思想里还有另外一种东西,袁世凯这个人值得叫万岁吗?

孙中山重视权力制衡和权力监督,但是不包括他个人的权力。他曾经规定,所有国民党党员都要绝对服从他,而他本人不受任何人监察。孙中山在临死之前,对这个问题是有所觉悟的,他认为全体党员的思想绝对是超过个人的,个人的思想不能凌驾于整个党的思想之上。

蒋介石在大陆失败逃往台湾以后,不断反思失败的原因。但是,他始终没有反思到点子上来,始终没有也不可能找到失败的根本原因。有人说蒋介石不腐败。蒋介石个人生活俭约,招待别人一般只是几菜一汤,也比较简单。光从这方面看,蒋介石并不腐败。但是,蒋介石一贯以国民党党政军及国家、抗战名义,任意搜刮民脂民膏,任意支拨国库。他的“特别开支”数目极为庞大。他常常签发数万、数十万、数百万元的大支票送给他的宠臣,以收买私忠。他以权谋私、搞专制独裁,是国民党中最大的腐败者。他有“家天下”的帝王思想,什么事情都要管。他任人唯亲,袒护孔祥熙、宋子文等亲信对政府的低劣管理,设法掩盖他们的贪污无能,以欺骗蒙蔽群众,保护他们的权力地位。他始终坚持国民党一党专政,坚持个人独裁,钳制舆论,压制不同意见和批评。他兼职过多,力所不及。同时又任意侵权越权,在军队里甚至越级指挥到团一级。他的话通常不必经过任何讨论,党政军即须照办。他惯于结党营私,视中央军为己有,优待嫡系。他利用特务和黑社会势力制造恐怖,阻挠民主运动。如此专制独裁,能说他不腐败?蒋不仅腐败,而且导致腐败。国民党党政军的许多腐败,就是因为他的独裁才发生。[7]4

蒋介石的统治术是不反对那些将官贪污,认为这些人贪污了,就很容易控制、操纵他们。蒋介石的一位曾在国民党军事委员会做过总务处长的亲戚说,“蒋介石是有一本贪污哲学的”,“无论你怎样贪污,也无论你怎么坏,只要你拥护他个人就能成”。13[112]这和汉朝的刘邦“欣赏贪污”的统治术有惊人相似之处。据《史记·萧相国世家》记载:汉十二年秋,黥布造反,刘邦亲自率兵征讨,萧何留守长安。刘邦对萧何不放心,每次萧何派人输送军粮到前方,刘邦都要问:“萧相国在做什么?”当听说萧何爱民如子,关心民生,做了很多好事,深受百姓欢迎时,刘邦很不高兴。使者回到长安,告诉萧何:“君灭族不久矣。”萧何不解,忙问何故。使者说,你现在一心一意为民办事,群众威信日增,这对皇上已经构成了威胁,现在唯一的办法,就是贪污,“地,贱贳贷以自污?上心乃安。”于是,萧何“贱疆买田宅数千万”,“多受买人财物”。[14]2018刘邦认为,贪财之人没有政治野心,终于放弃了诛杀萧何。萧何贪污是自保的一种政治掩护,刘邦反贪可以变成政治控制的手段,这就充分显示了中国历史的复杂性。

四、“五权宪法”与“以党训政”政治体制的矛盾

南京国民政府反腐失败的根本原因,在于“五权宪法”与“以党训政”的政治体制的矛盾。“五权宪法”和“以党训政”,是两种不同的制度。

南京国民政府把孙中山设想的在宪政时期实行的五权宪法,提前到训政时期,国民党以保姆的身份训导人民。训练国民逐渐推行选举、罢免、创制、复决四种政权,国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权,但国民政府要受国民党中央政治会议的“指导监督”。1929年3月21日,中国国民党第三次全国代表大会追认《训政纲领》,正式宣布军政时期结束,训政时期开始,并通过了《训政时期党、政府、人民行使政权、治权及方案》,进一步强调:“中华民国之政权治权”,国民党要“独负全责”。[15]658 “训政”时期开始时,曾任立法院院长、国民党中常会主席的胡汉民积极倡导“以党统一,以党训政”的思想。他主张国民党具有对官吏进行监督和惩戒的权力,“党一定要代替人民,对于不守法纪,不负责的官吏,加以严重的处罚。平时党一定要代替人民,对于所有的官吏,严加督责”。[16]10171929年12月,国民党中央政治会议第一九八次会议上决定:“凡须经政治会议议决任命之官吏为政务官。”据《中央政治会议条例》第五条第五款规定,应由中央政治会议任命的官吏为国民政府委员,五院院长、副院长及委员,各部部长,各委员会委员长,各省省政府委员、主席及厅长,各特别市市长,驻外大使,特使,公使及特任、特派官吏之人选,是政务官的范围。后来,由于国民党中央政治会议权限的修正,政务官的范围有时宽些,有时较窄,但从原则上确立了须经国民党中央政治会议议决任命。

南京国民政府力图糅合中西政制,一方面服膺于五权宪法,五权宪法强调分权、制衡和法治;另一方面又强调党作为保姆的作用,导致党缺乏制衡和监督机制,也容易令人凭借党中央机构形成人治格局。在国民党一党专制的统治下,一部分人凭借党的各级机构和中央至高无上的权威形成了特权,法治在特权社会中只能沦为装饰。两种不同制度实质的矛盾,在实践中必然越来越尖锐,最终陷入困境。南京国民政府政治制度最终成为一个充满矛盾的制度,其成效也就很难保证了。一个腐败的政权是不能真正反腐败的。

注释:

①《公务员任用案审查结果登记册》,中国第二历史档案馆馆藏档案,全宗号二

七(4),案卷号23。

②《立法专刊》第3辑,第175-176页。

③《国民政府公报》1943年6月30日,渝字第583号,法规,第2页。

④《华西日报》,1944年5月16日社论。

⑤《成都市政府公报》,1942年第1期,中央法规,第2页。

⑥《国民政府公报》1938年10月29日,渝字第96号,法规,第1-3页。

⑦《国民政府公报》1938年5月4日,渝字第45号,法规,第1页。

⑧《东方杂志》第43卷第1号。

⑨ 1938-1940年的数据系作者根据所查资料整理所得,1941年以后的数据源于

《中华民国实录·文献统计》(1)吉林人民出版社2005年版,第208页。

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[16]胡汉民.胡汉民先生文集[M].台北:中央文物供应社,1956.

作者简介:房列曙(1951-),安徽桐城人,安徽师范大学历史与社会学院教授,硕士生导师。中国现代史学会理事、中国现代人物研究会理事。研究方向:民国考试制度、近现代文化史等。

(责任编辑:李直)

基金项目:本文为国家社科基金“中国近现代文官制度研究”(批准号06BZS026)阶段性研究成果。