南京国民政府反腐败失败的原因

摘要：1927年-1949年，南京国民政府加强廉政建设，开展反腐败的斗争。由于反腐败的制度流于形式，执行不力；由于反对特权不力，不能始终保持反腐败的高压态势；由于蒋介石独裁，分权制衡名存实亡；由于“五权宪法”与“以党训政”两种不同的政治体制的矛盾，结果是越反越腐败，最后被中国共产党人赶下历史舞台。因此，改革完善监督机制，加强社会主义民主政治制度建设，是当今的重要启示。

关键词：制度流于形式；以权谋私；政治独裁

要说国民党政权不反腐败，那不是实事求是的。在反腐败的制度建设方面，国民党中央和政府做的工作可圈可点。为什么有了反腐败的制度，国民党政权最终还是从大陆溃败？究其原因，主要表现在以下四个方面。

一、反腐败的制度流于形式，执行不力

再好的制度，如果得不到执行，其结果只能是纸上谈兵。实践表明，国民政府时期最大的问题，是“制度已立而未切实执行”[1]154成为普遍现象。

首先，预防腐败的制度执行不力。建设一支好的干部队伍，是预防腐败的关键。为了选拔干部，南京国民政府举办文官考试或称公务员考试，自1931-1948年，总计各类考试及格人员约296万人，创民国之最。除了高等考试、普通考试以外，创造了特种考试、公职候选人、专门职业及技术人员考试，检定考试、考试复核、奖学考试、铨定资格考试。对于新进公务员，实行任用审查，也是南京国民政府的创造。自1933-1948年，向考试院铨叙部提出任用审查申请共19.7440万人，经铨叙部审查，不合格3.2397万人。①为了提高干部队伍的素质，抗日战争时期，南京国民政府举办训练团、训练班、训练所，共训练300余万干部，其成效可观。

但是，公务员考试制度，“考小不考大”。已有的任用制度，贯彻落实不到位。任用官员的“事前审查”变成“事后追认”，带来援用亲私等诸多负面的问题。国民政府颁行的《宣誓条例》②历经修改，始终保留了“余决不妄费一钱，妄用一人，并决不私营舞弊及授受贿赂”的条文，但实际情况是言行不一，纸上谈兵。

其次，惩治贪污的制度徒具形式。1938年6月27日，国民政府颁行第一个《惩治贪污暂行条例》，并于1943年6月30日予以修正公布。③但是，贪污案有增无减。据《新华日报》公开报道的贪污案，约略统计，1942年为22件，两年后猛增到127件以上，1945年达165件以上。所有这些案件，都是小官贪污案，真正受到处治的也只是其中的几个人。如1942年枪毙长沙警备部特务长、重庆稽查处特务队员，1943年上半年处死合川乡长、广德产销税所长等。小贪官在政治上无足轻重，惩治小贪官，是当局迫于社会反贪压力，标榜廉政，杀几个给公众看，以平息社会愤怨，谋获杀一儆百的效用。“至于县市以上，官愈大、势愈厚，而贪污数目愈为惊人者”，“逍遥法外，为所欲为”。④

再次，严禁公款吃喝屡禁不止。1940年4月17日，蒋介石下令严禁公务员应酬宴会，不久，国防最高委员会公布《取缔党政军机关人员宴会办法》，1942年元旦起，又实行《修正取缔党政军机关人员宴会办法》，规定如下：第一，“除招待外宾外，通常应酬性质之宴会，一律禁止。”第二，“因公宴会，西餐每人不得超过三菜一汤，中餐每桌人数须在十人以上，菜数不得超过七菜一汤，并不得在餐馆、旅店饮酒。”第三，“确有因公宴会之必要时，应由该管机关填具证明书，载明招待机关名称，或主人姓名、职业、住址、宴会事由、人数、时间、地点、菜数、承办餐馆名称，交由承办餐馆存据备查。”第四，“重庆卫戍总司令部及警察局应随时派员赴餐馆稽查，并得于途中查询。”⑤

上述法规法令公布后，国民党官员滥用公款吃喝之风，屡禁不止，日甚一日。“前方吃紧，后方紧吃；前方有什吃什，后方吃什有什；前方一身流血，后方满口流油”。[2]121一位著名的外国记者写道：“只要在重庆的酒楼饭馆转一圈，就可以看到每个客人都衣着华丽，饮食讲究，挥金如土。如果把这些人都逮捕起来，政府将难以重新补充许多行政及军事机构中的大批官员，更不论内阁中的一些职务了。”[3]2411943年1月15日桂林版《大公报》的《岁首小景》一文，有行政院孔院长过新年，各类点心百种之多，孔院长大女公子出阁，喜宴的花费比那场新年联欢会至少高出几十倍的记载。1944年12月25日，戴笠一次宴会就费百余万元。1945年5月5日至21日，国民党“六大”在重庆举行，“耗费近十万”，就连蒋介石得力亲随、侍从室高级官员、国民党特务首脑之一、国民党中央委员、警察总署署长的唐纵，也忧心忡忡地说：“如此糜费，不务实际，国民党安得不败！”[4]515

再次，惩治走私未认真执行。走私是一种逃避关卡检查，非法倒买倒卖物品以攫取经济利益的腐败行为。1938年10月27日公布，国民政府公布《查禁敌货条例》和《禁运资敌物品条例》。⑥1940年1月15日、1941年9月3日，国民政府对上述条例进行修正和颁行。《查禁敌货条例》，由原来的20条增加到45条，《禁运资敌物品条例》由1l条修正为16条，对违犯规定之处罚作了增补。《查禁敌货》、《禁运资敌物品》等条例，从未认真实施。国民党党政军各级的利益都与走私联系一起，甚至没有走私就不能维持。这是国民党抗战期间腐败的一个特点。

以具有特殊军事用途的稀有金属矿产钨砂走私为例，国民政府屡禁不止。拥有武力的钨砂走私集团公然假冒国民党军队，海丰强豪钟秀南“在汕尾及海陆丰等地组织收买钨砂”，则直接“由当地驻军以武装护送出口”。[5]1329据不完全统计，1934-1949年，总共约有3万吨钨砂通过走私而流到国外。[6]

走私的路线，大体上有：豫东货物走私、陇海线区走私、晋陕军政机关走私、宁夏走私、甘肃走私、西南边境的走私、东南5省的走私。“经济作战”与日军走私等情况后说：日军是上述走私的罪魁祸首，国民党成了日军走私的合作者。走私不仅是经济问题，也是政治和军事问题，国民党根本无法制止走私。[7]96

二、反对特权不力，不能始终保持对腐败的高压态势

南京国民政府号称监察权、惩戒权独立，但从监察、惩戒的结果看，监察院是“弹小不弹大”，司法院是“惩小不惩大”。根据不完全统计，从1937年7月至1947年12月，被弹劾的文官人数达1414人，其中选任官1人、特任官9人、简任官118人、荐任官636人、委任官421人。[8]134可见被弹劾的高级官员较少，低级别的官员较多。

审计权名存实亡。审计权是监察院所属审计院的主要职权之一，是监察院对国民政府财政行使的监察权。根据1938年公布的《审计法》规定，审计部有监督预算的执行、核定收支命令、审核计算决算、稽察财政上之不法或不忠于职务之行为四项职权。⑦但从实际情况看，四项职权不作为是显而易见的。由于国民政府的统治腐败不堪，又战事频繁，临时性经费暴增，财政赤字巨大，预算根本无法执行。抗日战争爆发前6年，没有1年的收入总数超过支出总数。⑧抗战之后的国民政府财政情况更加槽糕，年度预算的执行更加不可能实现。

1931年6月8日，《公务员惩戒法》规定惩戒处分为：免职、降级、减俸、记过、申诫5种。从1938年1月至1948年6月，公务员受惩戒1153人，其中不受惩戒或免议不受理160人，免职454人，降级205人，减俸201人，记过100人，申诫33人。⑨

上述惩戒案例，受惩戒的简任和荐任职官吏都不多，而委任官是受惩群体的主体。蒋介石任行政院长，以孔祥熙为副院长。孔做生意，贩卖烟土，发国难财，又与其下属通同作弊，私贪美金公债券，弄得社会混乱，舆论哗然，民怨沸腾。当时一位英国人说，像孔这样的人在欧美早已经枪毙了，[9]749按照《惩治贪污条例》，孔也该枪毙。但蒋却对孔极力庇护。1944年5月，孔因社会各方责难提出辞呈，蒋还要陈布雷将原件退回并加慰留，蒋说没有适当的人接替孔。蒋与孔是同流合污的。蒋经国“打虎”，曾声明只打“老虎”，不打“苍蝇”。最后，对他打击最大的是扬子案。扬子公司是孔祥熙之子孔令侃所开，因违反规定，被蒋经国查封，状告到宋美龄那里，宋又上告蒋介石，蒋介石出面，要蒋经国收手。蒋经国打虎下山，败下阵来。

“只拍苍蝇，不打老虎”的原因，是因为老虎太多，打不胜打。《近代史研究》2000年3期，载有汪朝光《关于国民党政府高级官员私人财产的一例调查》一文，文章列举了蒋介石、宋美龄、宋子文、孔祥熙、陈立夫、张静江、何应钦、陈调元、阎锡山、陈济棠、宋子良等29位南京国民政府高级官员，1939年在上海一地外国银行外汇存款的统计表，法币78606.7万元，以法币折合美元9576万元。如上述调查存款数字以法币论，则相当于国内存款总额的12.97%，超过了一年的政府预算总收入；如以法币折合为美元计，则等于1937年中国外汇储备量（约为25000万美元）的38.3%。[10]再与他们的每月工资数额相比，如以法币计，上述29人中存款最少的宋子良，其存款数（550万法币，约合67万美元）约相当于一个特任级官员573年的薪金，而从1927年国民党上台至1939年只有短短12年时间，因此，这些存款只能从非工薪收入的渠道而来，是这些高级官员利用职权寻租和贪污受贿的所得。[11]233军统局本有财政拨款维持，但却另组所谓“协济互助社”，广置田产，“在福建浦城以北之仙阳乡官后地方，置山林一处，有松杉十余万株，……购置田产八百余石；贵州息烽置有田产四百余石；重庆乡下缫丝厂置有田六百零一亩，地六百二十二亩，又二千七百十六方丈，林山三百亩，荒山一千六百零二亩”。[4]499以谋获巨款收入，供其挥霍。戴笠一人就建有“公馆”“别墅”多处。他在重庆的住宅尤为富丽堂皇，并私藏黄金千余两，美钞10余万元。“无官不贪，有吏皆污”，“不廉不洁反为常行，而廉洁者反成异事矣”。[12]278贪污终于成为国民党的不治之症。特别是高级官吏几乎都贪污，惩治谁呢？如果都惩治，就等于国民党自杀。

三、蒋介石独裁 分权制衡名存实亡

孙中山先生为民主奋斗了终生，他创立的民主共和，改写了历史。但他毕竟是一个资产阶级革命的前辈，他的许多想法也是矛盾的，既有封建的烙印，也反映出资产阶级的不成熟性以及不彻底性。比如孙中山很厌恶人家叫他“万岁”，他从国外回来，大家到码头欢迎，叫他“中山先生万岁”，他当场就制止，说皇帝才叫万岁，怎么叫我万岁？但他到北京以后，跟袁世凯有一个对话，他叫袁世凯万岁。这反映出他思想里还有另外一种东西，袁世凯这个人值得叫万岁吗？

孙中山重视权力制衡和权力监督，但是不包括他个人的权力。他曾经规定，所有国民党党员都要绝对服从他，而他本人不受任何人监察。孙中山在临死之前，对这个问题是有所觉悟的，他认为全体党员的思想绝对是超过个人的，个人的思想不能凌驾于整个党的思想之上。

蒋介石在大陆失败逃往台湾以后，不断反思失败的原因。但是，他始终没有反思到点子上来，始终没有也不可能找到失败的根本原因。有人说蒋介石不腐败。蒋介石个人生活俭约，招待别人一般只是几菜一汤，也比较简单。光从这方面看，蒋介石并不腐败。但是，蒋介石一贯以国民党党政军及国家、抗战名义，任意搜刮民脂民膏，任意支拨国库。他的“特别开支”数目极为庞大。他常常签发数万、数十万、数百万元的大支票送给他的宠臣，以收买私忠。他以权谋私、搞专制独裁，是国民党中最大的腐败者。他有“家天下”的帝王思想，什么事情都要管。他任人唯亲，袒护孔祥熙、宋子文等亲信对政府的低劣管理，设法掩盖他们的贪污无能，以欺骗蒙蔽群众，保护他们的权力地位。他始终坚持国民党一党专政，坚持个人独裁，钳制舆论，压制不同意见和批评。他兼职过多，力所不及。同时又任意侵权越权，在军队里甚至越级指挥到团一级。他的话通常不必经过任何讨论，党政军即须照办。他惯于结党营私，视中央军为己有，优待嫡系。他利用特务和黑社会势力制造恐怖，阻挠民主运动。如此专制独裁，能说他不腐败？蒋不仅腐败，而且导致腐败。国民党党政军的许多腐败，就是因为他的独裁才发生。[7]4

蒋介石的统治术是不反对那些将官贪污，认为这些人贪污了，就很容易控制、操纵他们。蒋介石的一位曾在国民党军事委员会做过总务处长的亲戚说，“蒋介石是有一本贪污哲学的”，“无论你怎样贪污，也无论你怎么坏，只要你拥护他个人就能成”。13[112]这和汉朝的刘邦“欣赏贪污”的统治术有惊人相似之处。据《史记·萧相国世家》记载：汉十二年秋，黥布造反，刘邦亲自率兵征讨，萧何留守长安。刘邦对萧何不放心，每次萧何派人输送军粮到前方，刘邦都要问：“萧相国在做什么？”当听说萧何爱民如子，关心民生，做了很多好事，深受百姓欢迎时，刘邦很不高兴。使者回到长安，告诉萧何：“君灭族不久矣。”萧何不解，忙问何故。使者说，你现在一心一意为民办事，群众威信日增，这对皇上已经构成了威胁，现在唯一的办法，就是贪污，“地，贱贳贷以自污？上心乃安。”于是，萧何“贱疆买田宅数千万”，“多受买人财物”。[14]2018刘邦认为，贪财之人没有政治野心，终于放弃了诛杀萧何。萧何贪污是自保的一种政治掩护，刘邦反贪可以变成政治控制的手段，这就充分显示了中国历史的复杂性。

四、“五权宪法”与“以党训政”政治体制的矛盾

南京国民政府反腐失败的根本原因，在于“五权宪法”与“以党训政”的政治体制的矛盾。“五权宪法”和“以党训政”，是两种不同的制度。

南京国民政府把孙中山设想的在宪政时期实行的五权宪法，提前到训政时期，国民党以保姆的身份训导人民。训练国民逐渐推行选举、罢免、创制、复决四种政权，国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权，但国民政府要受国民党中央政治会议的“指导监督”。1929年3月21日，中国国民党第三次全国代表大会追认《训政纲领》，正式宣布军政时期结束，训政时期开始，并通过了《训政时期党、政府、人民行使政权、治权及方案》，进一步强调：“中华民国之政权治权”，国民党要“独负全责”。[15]658 “训政”时期开始时，曾任立法院院长、国民党中常会主席的胡汉民积极倡导“以党统一，以党训政”的思想。他主张国民党具有对官吏进行监督和惩戒的权力，“党一定要代替人民，对于不守法纪，不负责的官吏，加以严重的处罚。平时党一定要代替人民，对于所有的官吏，严加督责”。[16]10171929年12月，国民党中央政治会议第一九八次会议上决定：“凡须经政治会议议决任命之官吏为政务官。”据《中央政治会议条例》第五条第五款规定，应由中央政治会议任命的官吏为国民政府委员，五院院长、副院长及委员，各部部长，各委员会委员长，各省省政府委员、主席及厅长，各特别市市长，驻外大使，特使，公使及特任、特派官吏之人选，是政务官的范围。后来，由于国民党中央政治会议权限的修正，政务官的范围有时宽些，有时较窄，但从原则上确立了须经国民党中央政治会议议决任命。

南京国民政府力图糅合中西政制，一方面服膺于五权宪法，五权宪法强调分权、制衡和法治；另一方面又强调党作为保姆的作用，导致党缺乏制衡和监督机制，也容易令人凭借党中央机构形成人治格局。在国民党一党专制的统治下，一部分人凭借党的各级机构和中央至高无上的权威形成了特权，法治在特权社会中只能沦为装饰。两种不同制度实质的矛盾，在实践中必然越来越尖锐，最终陷入困境。南京国民政府政治制度最终成为一个充满矛盾的制度，其成效也就很难保证了。一个腐败的政权是不能真正反腐败的。

注释：

①《公务员任用案审查结果登记册》，中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号二

七（4），案卷号23。

②《立法专刊》第3辑，第175-176页。

③《国民政府公报》1943年6月30日，渝字第583号，法规，第2页。

④《华西日报》，1944年5月16日社论。

⑤《成都市政府公报》，1942年第1期，中央法规，第2页。

⑥《国民政府公报》1938年10月29日，渝字第96号，法规，第1-3页。

⑦《国民政府公报》1938年5月4日，渝字第45号，法规，第1页。

⑧《东方杂志》第43卷第1号。

⑨ 1938-1940年的数据系作者根据所查资料整理所得，1941年以后的数据源于

《中华民国实录·文献统计》（1）吉林人民出版社2005年版，第208页。

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作者简介：房列曙（1951-），安徽桐城人，安徽师范大学历史与社会学院教授，硕士生导师。中国现代史学会理事、中国现代人物研究会理事。研究方向：民国考试制度、近现代文化史等。

（责任编辑：李直）

基金项目：本文为国家社科基金“中国近现代文官制度研究”（批准号06BZS026）阶段性研究成果。